§ 4. Федеральные органы исполнительной власти

Правительство – высший исполнительный орган государственной власти в масштабе всей страны. Его правовое положение определено гл. 6 Конституции и Федеральным конституционным законом от 17 декабря 1997 г. «О Правительстве Российской Федерации»1.

Федеральная исполнительная власть имеет двухступенчатую структуру: Правительство России с его аппаратом и федеральные органы – министерства, государственные комитеты, федеральные службы и иные органы. Начиная с 1994 г. неоднократно производилась их реорганизация, обновление состава Правительства и его аппарата. В целом эта перестройка была подчинена политическим, экономическим и социальным преобразованиям, происходящим в стране.

Председатель Правительства назначается Президентом в порядке, установленном Конституцией, и освобождается им от должности. Освобождение Председателя Правительства от должности одновременно влечет за собой отставку Правительства. Заместители Председателя Правительства и федеральные министры назначаются на должность и освобождаются от должности Президентом по предложению Председателя Правительства. На членов Правительства распространяются требования о представлении в налоговые органы сведений о полученных и являющихся объектами налогообложения доходах, ценных бумагах, а также о являющемся объектом налогообложения имуществе, принадлежащем им на праве собственности. На них распространяются и ограничения, связанные с пребыванием в составе Правительства, предусмотренные Федеральным законом от 31 июля 1995 г. «Об основах государственной службы Российской Федерации»2.

Правительство, согласно ст. 114 Конституции:

разрабатывает и представляет Государственной Думе федеральный бюджет, обеспечивает его исполнение и отчитывается об этом перед Государственной Думой;

обеспечивает проведение в стране единой финансовой, кредитной и денежной политики;

обеспечивает проведение единой государственной политики в области культуры, науки, образования, здравоохранения, социального обеспечения, экологии;

осуществляет управление федеральной собственностью;

осуществляет меры по обеспечению обороны, государственной безопасности и реализации внешней политики страны;

1 С 3 РФ. 1997 М> 51. Ст. 5712; 199S. № 1. Ст. I: 1999. № 34. Ст. 4223.: С'З РФ. 1995. № 31. Ст. 2990; 1999. № Я. О. 974.

осуществляет меры по обеспечению законности, прав и свобод, охране собственности и общественного порядка, борьбе с преступностью;

осуществляет иные полномочия, возложенные на него Конституцией РФ, федеральными законами, указами Президента РФ.

Согласно Федеральному конституционному закону от 17 декабря 1997 г., Правительство в пределах своих полномочий: организует реализацию внутренней и внешней политики; осуществляет регулирование в социально-экономической сфере; обеспечивает единство системы исполнительной власти Российской Федерации, направляет и контролирует деятельность ее органов; формирует федеральные целевые программы и обеспечивает их реализацию; реализует предоставленное ему право законодательной инициативы. По соглашению с органами исполнительной власти субъектов Федерации Правительство может передавать им осуществление части своих полномочий, если это не противоречит Конституции и федеральным законам; оно осуществляет полномочия, переданные ему органами исполнительной власти субъектов Федерации на основании соответствующих соглашений.

Правительство издает постановления и распоряжения, обеспечивает их исполнение. Эти акты имеют большое значение для формирования общей правовой базы в сфере управления, что объясняется высоким положением Правительства в государстве и в системе исполнительной власти.

В вышеназванном Федеральном конституционном законе определены полномочия Правительства раздельно по сферам (экономика, социальная сфера и т.д.), а также полномочия Председателя Правительства по организации работы Правительства, полномочия заместителей Председателя Правительства, федеральных министров. Президиума Правительства. Кроме того, предусмотрены положения, обеспечивающие согласованное функционирование и взаимодействие Правительства с другими органами государственной власти – Президентом, Федеральным Собранием, органами судебной власти и органами государственной власти субъектов Федерации. Так, в целях повышения эффективности участия Правительства в законодательном процессе, а также обеспечения координации деятельности федеральных органов исполнительной власти постановлением Правительства от 1 февраля 2000 г. утверждено Положение о его полномочных представителях в палатах Федерального Собрания1. Они без специального решения Правительства участвуют в заседаниях палат Федерального Собрания, в

1 СЗ РФ. 2000. № 6. Ст. 774.

работе их комитетов, комиссий и других органов; выступают от имени Правительства в Совете Федерации и Государственной Думе, представляя согласованную позицию Правительства по рассматриваемым законопроектам и законам; организуют участие руководителей федеральных органов исполнительной власти в работе палат Федерального Собрания по законопроектам, внесенным Правительством; взаимодействуют с полномочными представителями Президента и участвуют в подготовке для Президента информации об отношении Правительства к принятым палатами Федерального Собрания федеральным конституционным законам и федеральным законам, а также обеспечивают представление интересов Правительства в палатах Федерального Собрания по другим вопросам, указанным в Положении.

Постановлением Правительства от 9 ноября 1998 г.1 установлено, что полномочный представитель Правительства в Конституционном Суде РФ осуществляет координацию деятельности представителей федеральных органов исполнительной власти по представлению ими интересов Правительства в Конституционном Суде РФ. Согласно Указу Президента от 2 апреля 1992 г.2 администрации краев и областей по согласованию с Правительством вправе учреждать представительства администраций при Правительстве. Республики имеют свои представительства при Президенте страны. Эти представительства – важные механизмы прямых и обратных связей центра и субъектов Федерации, обеспечивающие целостность государственного организма России.

Правительство вправе учреждать организации, образовывать координационные, совещательные органы, а также органы при Правительстве (например, имеются Правительственные комиссии по оперативным вопросам, миграционной политике, по вопросам СНГ).

Для обеспечения деятельности Правительства и организации контроля за выполнением органами исполнительной власти принятых Правительством решений образуется Аппарат Правительства, который состоит из ряда структурных подразделений – департаментов, управлений и др. Он взаимодействует с Администрацией Президента и аппаратами палат Федерального Собрания.

Постановлением Правительства от 18 июня 1998 г. «Вопросы организации деятельности Правительства Российской Федерации»3 утверждены Регламент Правительства и Положение об Аппарате Правительства. В Регламенте решаются вопросы формирования плана заседаний Правительства, порядок внесения документов для ихрассмотре

1 СЗ РФ. 1998. №45. Ст. 5530.

- Ведомости РФ. 1992. № 15 Ст. «26.

1 СЗ РФ. 199S. №27 Ст. М76.

ния на заседаниях Правительства и оформления принимаемых им решений.

Постановлением Правительства от 8 июня 1999 г. «О некоторых вопросах организации работы Правительства Российской Федерации»' установлено, что в целях обеспечения всестороннего рассмотрения социально-экономических вопросов развития страны и усиления взаимодействия с органами государственной власти субъектов Федерации наравне с членами Президиума Правительства на заседаниях Правительства участвуют в выработке решений Председатель Центрального банка России, специальный представитель Президента по связям с международными финансовыми организациями и президент Российской академии наук. Руководители органов исполнительной власти субъектов Федерации, избранные руководителями межрегиональных ассоциаций, участвуют в заседаниях Правительства на постоянной основе, а другие могут приглашаться на заседания по наиболее важным вопросам и по вопросам, затрагивающим интересы субъектов Федерации.

Правительство руководит работой федеральных министерств, государственных комитетов, федеральных служб и иных федератьных органов исполнительной власти и контролирует их деятельность с учетом следующих особенностей. Президент как Верховный Главнокомандующий Вооруженными Силами и Председатель Совета Безопасности своими указами и распоряжениями-направляет деятельность федеральных министерств и иных федеральных органов исполнительной власти, ведающих вопросами обороны, безопасности, внутренних дел, юстиции, налоговой полиции, предотвращения чрезвычайных ситуаций и ликвидации последствий стихийных бедствий. Правительство осуществляет руководство названными органами в соответствии с Кон-ституцией, федеральными конституционными законами, федеральными законами, указами и распоряжениями Президента.

Председатель Правительства систематически информирует Президента о работе Правительства, а Правительство информирует граждан через средства массовой информации о вопросах, рассмотренных на заседаниях, а также о принятых по ним решениях.

Свои полномочия Правительство слагает перед вновь избранным Президентом. Правительство может подать в отставку, которая прини-'мается или отклоняется Президентом.

Особенности административно-правового статуса федеральных министерств и иных федеральных органов исполнительной власти в основном отражены в Указах Президента от 14 августа 1996 г. «О систе

СЗ РФ. 1999. № 24 Ст. 2979.

ме федеральных органов исполнительной власти»1, от 6 сентября 1996 г. «Вопросы федеральных органов исполнительной власти»2, от 25 мая 1999 г. «О структуре федеральных органов исполнительной власти»3 и от 17 августа 1999 г. «О структуре федеральных органов исполнительной власти»4.

Министерство Российской Федерации – федеральный орган исполнительной власти, проводящий государственную политику и осуществляющий управление в установленной сфере деятельности, а также координирующий в случаях, установленных федеральными законами, указами Президента и постановлениями Правительства, деятельность в этой сфере иных федеральных органов исполнительной власти. Министерство возглавляет входящий в состав Правительства министр (федеральный министр).

Из этою определения явствует, что современное министерство действует в качестве не только отраслевого, но и межотраслевого (координирующего) органа. Как орган отраслевого управления, министерство осуществляет весь комплекс управленческих функций в пределах своей сферы деятельности, г. е. подведомственной ему отрасли государственного управления. В отношении же неподведомственных (неподчиненных) ему федеральных органов исполнительной власти, а следовательно, и находящихся в ведении таких органов соответствующих объектов, министерство может осуществлять только одну управленческую функцию – координацию (согласование) их деятельности по вопросам, относящимся к сфере его деятельности. Например, Министерство образования РФ, согласно постановлению Правительства от 10 декабря 1999 гЛ осуществляет управление в области образования, научной и научно-технической деятельности подведомственных ему учреждений высшего и среднего профессионального образования, научных и иных организаций сферы образования, подготовки и аттестации научных и научно-педагогических кадров высшей квалификации, включающее все управленческие функции (прогнозирование, планирование, регулирование, координацию, контроль и другие). В отношении же органон управления образованием и находящихся в их ведении объектов иных федеральных органов исполнительной власти (например, министерств обороны, внутренних дел, здравоохранения) оно выполняет голько координирующую роль по вопросам своей сферы деятельности.

; С 3 РФ. 1496.V; 34. С1. 4081.

- (3 рф. [996. N> 37. О. 4264.

1 С i РФ. 1999. j\l> 22. Ci. 2727: М> 24. Ст. 2958.

4 (i РФ. 1999. N' 34. Ст. 4223; 2000. М> 2. Ст. 169.

' О РФ. 1999. № 51. Ci. 634S.

Государственный комитет Российской Федерации, федеральная комиссия России – федеральные органы исполнительной власти, осуществляющие на коллегиальной основе межотраслевую координацию по вопросам, отнесенным к их ведению, а также функциональное регулирование в определенной сфере деятельности.

Как видим, эти органы отличаются от министерства тем, что их компетенция имеет прежде всего межотраслевую направленность. В то же время они осуществляют функциональное регулирование в определенной сфере. Сфера их деятельно'сти отражается в наименовании этих органов. Например, Государственный комитет РФ по рыболовству, согласно постановлению Правительства от 10 февраля 1999 г.1, является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим государственное регулирование и межотраслевую координацию в сфере рационального использования, изучения, сохранения и воспроизводства водных биологических ресурсов и среды их обитания.

Государственный комитет, федеральную комиссию возглавляет соответственно его (ее) председатель. В состав Правительства они не входят.

Федеральная служба России, российское агентство, федеральный надзор России – федеральные органы исполнительной власти, осуществляющие специальные (исполнительные, контрольные, разрешительные, регулирующие и другие) функции в установленных сферах. Например, Федеральная архивная служба России, согласно Положению о ней, утвержденному постановлением Правительства от 28 декабря 1998 г.-, является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим государственное регулирование в области архивного дела и контроль за сохранностью, комплектованием и использованием документов Архивного фонда РФ.

Перечисленные органы осуществляют функции как отраслевого, так и межотраслевого характера. Четкие правовые признаки этой группы органов отсутствуют. Федеральную службу России возглавляет руководитель (директор), российское агентство – генеральный директор, федеральный надзор России – начальник.

Создание федеральных органов исполнительной власти, их реорганизация и ликвидация осуществляются Президентом по предложению Председателя Правительства.

Положения офедерачьных органах исполнительной власти, подведомственных Президенту по вопросам, закрепленным за ним Конституцией, федеральными конституционными законами и федеральными

1 СЗ РФ. 1999. > 7. Ст. 920.

2 СЗ РФ. 1999. № I. Ст. 203.

законами, утверждаются Президентом, а о других органах исполнительной власти – Правительством. Большинство из этих положений будут рассмотрены во второй части настоящего пособия.

Конкретные наименования всех федеральных органов исполнительной власти определены в Указе Президента от 17 августа 1999 г. «О структуре федеральных органов исполнительной власти»1.