§ 1. Предмет административного права

Административное право — самостоятельная отрасль правовой системы России Известно, что отрасли права отличаются друг от друга прежде всего по предмету и методу правового регулирования

Предметом административного права является совокупность общественных отношений, складывающихся в процессе организации и деятельности исполнительной власти. В законодательстве и юридической литературе как очень близкие по смыслу используются следующие понятия исполнительная власть, государственное управление, государственная администрация1, административная власть Все эти названия связаны с понятием, которое включает в себя три главных признака управленческий (исполнительный, административный) аппарат (совокупность служащих, органов), выполняемую им деятельность (управленческую, исполнительную, административную) и используемую им при этом управленческую (исполнительно-распорядительную, административную) власть

В самом общем виде можно сказать, что административное право — это управленческое право Оно регулирует отношения, возникающие в ходе формирования и функционирования государственной администрации, обслуживает сферу государственного управления Административно-правовое регулирование производится путем а) упорядочения, закрепления, совершенствования существующих общественных отношений, б) конструирования новых общественных отношений, соответствующих требованиям объективных законов развития общества, положениям Консти-

1 Эти понятия связаны с властной деятельностью, которая осуществляется под руководством более высокой власти (парламента, монарха и т д) Но их смысл не совпадает полностью Управление — это деятельность, администрация — основной субъект этой деятельности, власть — главный способ ее осуществления Понятие «государственное управление» прежде всего раскрывает содержание властной деятельности, понятие «государственная администрация» связано с ее субъектом Понятия «административная власть», «исполнительная власть» не идентичны, но оба соединяют субъектов, деятельность и методы воздействия, часто под ними понимают только власть

2              Глава 1 Административное право и административно-правовые нормы

туции РФ; в) охраны урегулированных нормами административного и других отраслей права1 общественных отношений; г) вытеснения из сферы деятельности исполнительной власти обще-ственнйх отношений, не соответствующих интересам граждан, общества, государства.

Кто осуществляет исполнительную власть? Что включается в понятие «государственная администрация»?

Во-первых, главным образом, имеется в виду властная деятельность органов исполнительной власти и ряда подчиненных им организаций (воинских частей, спецучреждений МВД, вузов и др.)

Во-вторых, это внутриорганизационная деятельность руководителей иных государственных органов. Председатель представительного органа и тем более руководитель его аппарата, прокурор, председатель суда, руководя подчиненными им работниками, органами, выступают как главы учреждений, администраторы. Так, председатель областного суда, организуя работу аппарата областного суда, занимается не правосудием, а управлением.

В-третьих, суды районных, городских судов, рассматривая административные дела (о мелком хулиганстве, злостном неповиновении и многие другие), реализуют административную власть, издают административные акты, а не акты правосудия.

В-четвертых, по поручению государства, на основе переданных им властных полномочий административную власть могут использовать общественные инспекции и другие общественные формирования.

Следовательно, предметом административного права являются отношения, возникающие при организации аппарата исполнительной власти, в процессе его административной деятельности, а также административной деятельности ряда подчиненных ему организаций (например, вузов, медвытрезвителей), при осуществлении внутриорганизационной деятельности руководителями других государственных органов, в ходе реализации административной власти судьями и общественными организациями.

Уточняя предмет административного права, следует назвать еще два обстоятельства. При функционировании исполнительной власти (государственной администрации) она вступает в отношения с гражданами, предприятиями, общественными организациями Административное право регулирует деятельность обеих

1 Например, ст 41 КоАП РСФСР устанавливает административную ответственность за нарушение законодательства о труде и правил по охране труда

§ 1 Предмет административного права        3

сторон управляющих и управляемых. Правила дорожного движения, санитарии и многие другие могут служить тому примером.

Управление существует во всех сферах общественной жизни, эта деятельность велика по объему и разнообразна по содержанию Во многих случаях управленческая деятельность настолько специфична, настолько тесно связана с особым видом управляемой деятельности, что ее регламентируют нормы не административного, а других отраслей права. Так, управленческую деятельность администрации предприятий, учреждений в отношении их работников регулирует трудовое право, дознание и предварительное расследование — уголовно-процессуальное право, управленческие отношения, связанные с финансовыми, — финансовое право. Поэтому необходимо в определение предмета административного права внести следующее уточнение: оно регулирует все управленческие отношения, за исключением тех, которые регламентированы другими отраслями права Российской Федерации.

Предмет административного права условно можно поделить на две части:

1 Внутриаппаратные отношения. Соответствующие юридические нормы закрепляют систему органов исполнительной власти, организацию службы в них, компетенцию органов и служащих, их взаимоотношения, формы и методы внутриаппаратной работы в государственных органах Сюда же можно отнести отношения органов исполнительной власти с подчиненными им организациями, а также отношения администраций организаций, деятельность которых регулируется административным правом (воинские части, вузы и др.) с их служащими, учащимися и т.д.

2 Взаимоотношения административной власти с предприятиями, учреждениями, организациями любых организационно-правовых форм, с гражданами1.

Пока преобладали нормы, закрепляющие внутриаппаратные отношения, государства имели систему юридических норм, регулирующих разделение труда по управлению, устанавливающих власть аппарата и обязанности граждан и иных невластных субъектов. В дореволюционной России такая система норм называлась полицейским правом.

Административное право как отрасль современного права появилось тогда, когда в правовой системе достаточное место заняли нормы, закрепляющие права личности, гарантии от админис-

1 Отношения исполнительной власти с другими властями регулируются государственным (конституционным) правом и частично гражданско-, арбитражно-, уголовно-процессуальным правом

4              Глава 1. Административное право и административно-правовые нормы

тративного произвола. Реализация в законодательстве идей естественных и неотъемлемых прав гражданина, разделения властей, контроля за государственной администрацией — необходимое условие превращения полицейского права в административное.

V