§ 1. КОНСТИТУЦИЯ И ЗАКОН

Правовое государство отличается признанием и обеспечением верховенства права. Ученые-юристы отмечали «правовую связанность», означающую своего рода самообязательство государства перед обществом, гражданами.

Государство, по словам Г. Келъзена, сначала создает право, а потом добровольно подчиняется ему. Его обязанность и права установлены тем же правопорядком, который с ним олицетворяется. Государство и его органы понимаются как правовой порядок человеческого поведения (См.: Чистое учение о праве Ганса Келъзена. Сборник переводов. Вып. 2. - М.: 1988, с. 145-146).

Действие на основе и в соответствии с правом придает деятельности всех государственных органов целеустремленный и ритмичный характер и способствует укреплению правового порядка. Формула управления на основе закона и посредством закона жизненно необходима в условиях российской действительности. Нужно ее усвоить и правильно ею пользоваться.

Предстоит прежде всего освоить положения Конституции как основного источника всех отраслей, включая и административное право. Их значение нередко недооценивается и ведет к сужению сфер применения административного права. Соответственно уменьшается непосредственное конституционное влияние на «административное правосознание» как решающий фактор правотворчества и правоприменения. Поэтому сделаем ряд пояснений.

В Конституции РФ можно обнаружить нормы двух видов: применяемые в административно-правовой сфере как общие начала, исходный юридический фундамент и используемые в качестве «специальной основы». Ввиду очевидности норм первой группы выделим нормы второй группы: а) об устройстве государственной власти и разделении властей (ст. 3-5, 10-12); б) об участии граждан в управлении государством (ст. 31 и п. 4 ст. 29, 46); в) о сферах деятельности органов Федерации и ее субъектов (ст. 71-78); г) о компетенции Президента (ст. 83, 85-87); д) о полномочиях и актах Правительства РФ (ст. 110-117); е) о судебной юрисдикции в сфере управления (п. 2 ст. 118, подп. «а» и «е» п. 2, п. 3 ст. 125, пп. 1, 2 ст. 46); ж) в ст. 72 к совместной компетенции отнесены административное и административно-процессуальное законодательство.

Примечательно, что в конституциях республик, в уставах областей и других субъектов РФ при сохранении тех же конституционных «пластов» есть и дополнительные - о бюджетной, налоговой системе, о Кабинете Министров, администрации и ее органах, о местном самоуправлении и его взаимоотношениях с государственными органами и др.

В конституциях иностранных государств немалое число норм касается административно-правовой сферы. Это нормы о формировании и полномочиях правительства, о взаимоотношениях парламента и правительства (разд. III и V Конституции Франции), о публичной администрации (специализированной и местной) в Конституции Румынии (гл. V), о публичном управлении в Конституции Республики Молдова (гл. VIII). В конституциях Чешской и Словацкой республик применяются понятия «высший орган исполнительной власти», «органы государственного управления», «административные учреждения».

Показательно, что в конституциях Германии, Испании, Греции и др. выделяются государственные функции управления, регулирования, контроля и содействия, сферы, подлежащие публично-правовому воздействию (ст. 18.1, 24 Конституции Греции). Часто используются понятия «органы публичного права», «публичные учреждения». В Конституции Венгрии урегулирован статус армии и полиции. Все это свидетельствует о высокой значимости конституционных основ существования и развития административного права.

Рассмотрим теперь природу и роль закона как источника административного права. Еще раз напомним, что формирование правового государства связано с повышением роли закона в государственной и общественной жизни. Отражая в концентрированном виде социальные интересы, закон выступает главным регулятором общественных отношений, гарантом прав и свобод гражданина. Он служит важнейшим средством преобразований в экономической, социальной и иных сферах и одновременно стабилизации, устойчивости общественной обстановки. Закон устанавливает легальные рамки деятельности всех государственных и общественных институтов и занимает ведущее место в правовой системе, поскольку его юридическая сила определяет динамику и содержание всех остальных правовых актов. Их называют поэтому подзаконными актами.

Закон есть основной правовой акт, издаваемый законодательным (представительным) органом для регулирования важнейших общественных отношений.

Приведем наиболее существенные признаки закона: а) закон представляет собой нормативное выражение воли народа в результате согласования различных социальных интересов; б) закон издается •только органом законодательной власти или принимается путем референдума - народного голосования; в) закон регулирует наиболее важные отношения в государстве и обществе, обеспечивает упорядоченное развитие экономической, политической и социальной сфер; г) закон обладает наибольшей юридической силой среди других правовых актов, верховенство закона означает его нормативную ориентацию и обязательность для иных актов и возможностью их отмены, изменения, признания недействительными; д) закон обладает наибольшей нормативной концентрированностъю и рассчитан на предоставление субъектам права широкого выбора вариантов поведения, на неопределенно множественное число случаев применения; е) закон принимается в рамках специального законодательного процесса и на основе установленных процедур. Регламент парламента отличается тщательностью урегулирования правил его деятельности, подготовки, рассмотрения и принятия закона; ж) закон характеризуется наибольшей стабилъностъю своих регуляторов и длительностью существования и действия.

Все отмеченные признаки существуют не изолированно, а в единстве. Их нельзя разрывать. Эти признаки позволяют лучше понять природу и особенности закона, смысл законотворчества, помогают избежать законодательных ошибок, способствуют правильному толкованию и применению закона.

При всей общности признаков законы различаются между собой по объему и методам регулирования, по формам, структуре, кругу адресатов. В РФ существуют следующие виды законов:

а) закон как наиболее общая форма указанного вида. При отсылках к закону в этом смысле, содержащихся в Конституции и законодательных актах, имеются в виду как закон федеральный, так и закон субъекта Федерации, как единичный закон, так и закон в собирательном смысле (законодательство);

б) федеральный конституционный закон, непосредственно регулирующий важнейшие конституционные институты государства, принимаемый по вопросам, предусмотренным Конституцией РФ, например, о деятельности Правительства РФ, о судебной системе, о Конституционном Суде и др.;

в) федеральный закон - закон, принимаемый Федеральным Собранием от имени РФ по предметам ее ведения;

г) кодекс - закон, содержащий систему норм, наиболее полно и единообразно регулирующий определенный круг общественных отношений;

д) основы законодательства - закон, регламентирующий совместную компетенцию Федерации и ее субъектов в той или иной сфере государственной жизни, содержащий общие принципы и порядок регулирования и способствующий их реализации в соответствующих актах республик, краев, областей и др.;

е) общие принципы, основные принципы., основные начала - закон, содержащий преимущественно принципиальные нормативные положения, требующие единообразного применения на всей территории России. Субъекты Федерации вправе конкретизировать их в своих законах (например, об областной администрации, о местном самоуправлении);

ж) модельные (рекомендательные) законодательные акты, принимаемые либо международными организациями, либо нaцuoнaлънъLMU парламентами федеративных государств. Могут быть подготовлены научными центрами и учеными. Модельные акты дают примерную нормативную ориентацию в тех сферах, где требуются общие правовые решения. Рассматриваются соответствующими парламентами.

Приведенная классификация законов отражает правовую действительность и достижения юридической науки. Она может быть весьма полезна для законотворческой деятельности и четкого упорядочения всего массива законодательства.

Содержание законов, принимаемых в РФ, определяется в юридическом смысле объемом предметов ведения и полномочий Федерации и ее субъектов. Разграничение их установлено в ст. 71, 72 Конституции РФ, ст. 70-75 Конституции Республики Башкортостан, ст. 14-22 Конституции Республики Тыва, ст. 36-40 Конституции Республики Саха (Якутия) и аналогичных статьях конституций других республик.

Применяются разные способы установления предмета законодательного регулирования. Во-первых, точное определение темы в «назывном» законе, который предусмотрен в Конституции или другом законе. Во-вторых, закрепление общей сферы, из которой предстоит вычленить предметы регулирования будущих законов. Например, серия законов о науке, культуре, образовании в соответствии с п. «е» ст. 72 Конституции РФ, законы в экономической и социальной сферах согласно ст. 127 Конституции Республики Башкортостан. В-третьих, установление перечня или строго определенных вопросов, для решения которых принимаются законы. В-четвертых, закрепление отраслей законодательства, отнесенных к ведению Федерации и субъектов. Например, подп. «ж», «о» ст. 71, подп. «к» ст. 72 Конституции РФ. В-пятых, презюмирование, предположение темы будущего закона в силу необходимости решения новых задач развития государства и общества или остроты ситуации в стране. В-шестых, потребности упорядочения законодательного массива, когда требуется устранить пробелы, проявления множественности и противоречий в законодательном регулировании.

Закон как источник административного права следует понимать как в широком смысле, поскольку он служит источником всех отраслей права, так и под интересующим нас углом зрения. Административно-правовая «призма» закона позволяет различать законы:

а) статутные, регулирующие правовые положения органов исполнительной власти Федерации и ее субъектов. Принят палатами Федерального Собрания ФКЗ «О Правительстве РФ», готовится ФЗ о федеральных органах исполнительной власти. В ряде республик есть законы о Совете Министров (Кабинете Министров или Правительстве), в областях - законы об областной администрации и губернаторе; б) общетематические, регулирующие управление в отраслях, сферах экономики, культуры и т.п.; в) специальные законы административно-правового содержания (КоАП и т.п.); г) специальные законы об административно-правовых режимах (территория, деятельность субъектов и т.п.).

Тенденцией развития источников административного права является возрастание удельного веса закона. Налицо некоторое сужение «поля действия» собственно административных правовых актов. Если, например, деятельность министерств определялась в прошлые годы партийно-правительственными решениями и положениями о них, то теперь статутные и тематические законы формируют правовую основу их деятельности.

Правильное понимание природы и роли конституции, законов в системе источников административного права укрепляет не только его нормативный потенциал. Обогащается правопонимание в административно-правовой сфере, где реализуются и защищаются публичные интересы общества, государства и граждан. В то Же время феномен подзаконности административных актов, их принятия и реализации строго в русле законов, «во исполнение» их норм не полностью освоен на практике. Стремление сохранить за ним ореол декларативности обедняет подзаконное нормотворчество и создает деструктивные явления в правовой системе.