§ 2. ВИДЫ АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВЫХ НОРМ

Без преувеличения можно признать административно-правовые нормы самыми разнообразными среди других правовых норм. Широта и динамизм регулируемых ими отношений предполагают широкий спектр выбора средств воздействия на них.

Каждая норма, отличаясь специфическими признаками, существует и действует не сама по себе. Строгие системные связи и зависимости означают их согласованное, комплексное и даже «одномоментное» применение, поскольку именно административно-правовые норлгы занимают самое большое правовое пространство в цепи: закон - подзаконный акт - акты исполнения - документ. Чаще всего не одна норма, а их совокупность, причем как однородных, так и неоднородных, создают целостный эффект административно-правового воздействия.

Сказанное позволяет придать различению административно-правовых норм особую значимость как в теоретическом, так и практическом отношении. Оно проводится не изолированно от общей классификации правовых норм, которая дается в книгах, учебниках по теории права и которая хорошо известна читателю. Несколько лет тому назад мы попытались видоизменить эту классификацию с учетом прежде всего критерия характера регулирующего воздействия правовых норм. Выделялись нормы-принципы, нормы-цели (задачи), нормы управомочивающие (общережимные), нормы конкретно-предписывающие, нормативы (технико-экономические), нормы-стимулы (поощрения), нормы-дефиниции, нормы договорные, нормы-запреты (санкции) (См.: Ю.А. Тихомиров. Закон, стимулы, экономика. - М.: Юрид. лит., 1989, с. 69-87). Такие нормы встречаются и в законах, и в подзаконных актах, и в этом нет ничего удивительного, поскольку законы служат источниками всех отраслей права, включая и административное.

В последнее время были сделаны попытки провести классификации административно-правовых норм с учетном новой практики и научных разработок. В качестве критериев служили: предмет регулирования (нормы материальные и процессуальные, подразделяемые на ад-мuнucmpamuвнo-юpucдuкцuoннъLe и административно-процедурные), юридическое содержание (обязывающие, запрещающие, уполномочивающие, стимулирующие, рекомендательные), адресаты, масштаб применения, объем регулирования, внутрисистемные и общеобязательные (См.: А.П. Алехин, А.А. Кармолицкий, ЮМ. Козлов. Административное право Российской Федерации. Учебник. - М.: Зерцало, Теме, 1996, с. 55-62). С такой классификацией в основном можно согласиться, хотя она является недостаточно полной и не выражает всего многообразия административно-правовых норм прежде всего по характеру их регулирующего воздействия.

Полагаем возможным предложить следующую классификацию административно-правовых норм. По критерию способа правового регулирования поведения в деятельности субъектов Допустимо различать: нормы-задачи, нормы-принципы, нормы-Дефиниции, нормы учредительные, нормы-общекомпетенционные, нормы-задания, нормы-указания, нормы-поручения, нормы-стимулы, нормы договорные, нормы-запреты, нормы-санкции, нормы-рекомендации, нормы-стандарты и нормативы. Эти нормы позволяют создавать разные комбинации для распорядительного, разрешительного, регламентационного и других способов правового регулирования.

По критерию предметной направленности административно-правовые нормы подразделяются на материальные нормы и процессуальные нормы. Критерий масштабов действия административно-правовых норм позволяет разделить их на нормы, действующие постоянно или временно в тех или иных территориальных границах. Сделаем краткие пояснения названных норм, имея в виду их содержательное раскрытие в последующих главах книги.

Начнем с норм в рамках первой классификации. Нормы-задачи содержат нормативную ориентацию развития отраслей, сфер управления и регулирования, других объектов, а также выступают ориентиром деятельности субъектов административного права. Нормы-принципы выражают устойчивые сущностные характеристики как субъектов, так и объектов управления. Нормы-дефиниции дают нормативные определения, обязательные к применению в тексте закона или иного правового акта. Нормы учредительные характеризуются своим преобразовательным потенциалом и выражаются в формировании управленческих структур, финансово-хозяйственных комплексов. Нормы общекомпетенционные очерчивают статус, права, обязанности и ответственность субъектов административного права. Чаще всего они содержатся в положениях об органах, должностных лицах. К нормам-заданиям можно отнести программы, планы, которые являются нормами длительного действия.

Нормы-стимулы поощряют развитие и деятельность субъектов права в том направлении, которое считают важным и полезным органы, принимающие административно-правовые акты. Близко к ним примыкают нормы-рекомендации типа методических, научно-методических и иных, содержащие скорее советы по поводу рациональных действий. Нормы-указания касаются конкретных действий, которые надлежит осуществить их адресатам. Нормы-поручения означают указания по поводу решений или действий, выбор которых может быть более свободным. Нормы.-запреты содержат предостережения против возможных неправомерных действий, нормы,-санкции - указание на меры ответственности к виновным лицам или органам.

Нормы-стандарты содержат техника-экономические, социальные, экологические, технологические, и иные нормативы как технико-юридические правила. В качестве примера приведем распоряжение Правительства РФ от 3 июля 1996 г., которым одобрены уточненные министерствами здравоохранения, культуры, образования, социальной защиты., связи и др. социальные нормативы и нормы. Например, в них указано, как должны быть укомплектованы - в единицах измерения - библиотеки в разных населенных пунктах.

Своеобразие договорных норм заключается в их природе как; согласованных нормах равных партнеров с добровольно принятыми обязательствами .

Приведенная классификация норм имеет большой практический смысл, поскольку позволяет правильно готовить проекты административно-правовых актов по их отдельным элементам. Различие норм дает возможность их исполнителям верно реагировать на каждую норму и в соответствии с ней строить свою деятельность. Удается избегать ошибки и находить ту пропорцию норм, которая должна быть присуща цели и содержанию того или иного акта. Ведь в тексте каждого акта чаще всего встречаются разные комбинации норм, и не всегда они являются однопрофильными.

Различение материальных и процессуальных норм имеет большое значение для ряда отраслей права, в т.ч. и административного права. Материальные нормы, а их большинство, устанавливают юридические границы и объем правового регулирования с учетом приведенной выше классификации норм, определяют права, обязанности и ответственность субъектов.

Административно-процессуальные нормы служат реализации материальных норм, но не всех, а лишь тех, которые требуют нормативно установленной последовательности действий и этапов принятия конкретных решений. Пока их явно не хватает, и это создает трудности в реализации норм. Ослабляются гарантии прав участников административно-правовых отношений.

Как отмечалось выше, указанные нормы правильно делят на административно-юрисдикционные и административно-

процедурные. Мы развиваем это деление и выделяем: административно-иерархические нормы, которые служат рассмотрению споров в порядке подчиненности; административно-юрисдикционные с использованием судебных процедур; функционально-процессуальные, посвященные порядку деятельности в какой-либо сфере; регламентарные, вводящие организационные регламенты, распорядки, правила.

Административно-процессуальные нормы могут составлять исключительно или преимущественно процессуальные акты типа кодекса об административных правонарушениях. Довольно часто они «соседствуют» с материальными нормами, особенно это касается норм нашей третьей группы.

Сделаем вывод: правильное различение и формирование административно-правовых норм имеет важное теоретическое и практическое значение. Оно позволяет уловить и выразить дух административно-правового регулирования и выбрать необходимые для этого средства. Высокое качество норм - залог успеха такого регулирования. Нужно приобретать навыки «нормообразо-вания», избегая столь частой на практике путаницы актов и содержащихся в них норм. Полезно, по опыту Министерства юстиции Германии, выпускать и регулярно обновлять Рекомендации по составлению и написанию текстов законов, постановлений и иных актов. Чиновники, депутаты, граждане смогут успешно использовать такие рекомендации в своей деятельности.