§ 2. ОПРЕДЕЛЕНИЕ АДМИНИСТРАТИВНОГО ПРАВА

Право всегда регулирует общественные отношения, пользуясь различными методами. Гибкость и устойчивость правового воздействия, а в конечном итоге и его эффективность, зависят от различных условий. Одно из главных связано с правильным определением отношений, составляющих объект правового регулирования Точный выбор «правовой мишени» и попадание в нее «выстрелами правовых норм» определяются и умением вычленить отношения, характерные для той или иной отрасли права, -найти специфические отношения и отграничить их от смежных, на которые воздействуют другие отрасли права.

В первой главе мы намеренно дали подробный анализ управленческих отношений, которые традиционно являлись предметом административного права. Их изменения в конце XX в. налицо. Не менее очевидно появление новых отношений, скорее функционально-регулятивного характера, и видоизменение публично-охранительных отношений.

Подчеркнем: административному праву, как никакой другой отрасли права, присущи субъектно-объектные отношения двух видов. Первую группу составляют т.н. исключительные правовые отношения. Только эти отношения относятся к предмету административного права и полностью, исчерпывающим образом им регулируются. Назовем кратко лишь некоторые из них - порядок подготовки и принятия административных актов, административно-правовые режимы, статус и организация работы органов исполнительной власти, правовое положение служащих аппарата управления и т.д.

Ко второй группе отношений, составляющих предмет административного права, относятся т.н. смежные отношения. Их регулируют чаще всего нормы конституционного, финансового и иных отраслей публичного права. Тут возникает эффект совместного действия, когда совпадающие либо однородные - по объекту регулирования - нормы применяются либо согласованно, одновременно, либо по принципу «правовой цепи», связи общих норм и норм, которые их развивают и детализируют. Отношений второй группы особенно много именно в административном праве ввиду масштабности сфер его применения, «всепроникновения».

Как видно, в наиболее распространенной трактовке административного права на передний план выдвигается его «самодостаточность», т.е. самоорганизация с присущими ей средствами воздействия. Но это именно «управленческая самоорганизация», призванная обеспечить выполнение функций управления специальными органами. Последние называются по-разному: органы государственного управления, органы администрации, исполнительная власть и ее органы.

И еще одно наблюдение - далеко не всегда разграничиваются понятия административного права как науки, как отрасли права, как отрасли законодательства. Смешение субъектов и методов правовой деятельности не способствует «чистоте анализа».

Предложим теперь читателю свое видение административного права в «трех измерениях». Оно не является очередной схоластической догадкой и предопределяется объективной ситуацией конца XX в. Для России, как и многих иностранных государств, государственное управление меняется как по своему объему и сферам применения, так и по содержанию и методам осуществления. В ряде сфер оно явно сужается, в некоторых - расширяется. Нередко прямое управление заменяется опосредованным, стимулирующим, как бы «дистанционным».

Но не только управление теперь сохраняет себя как вечная «любовь» административного права. Его «симпатии» повернулись в настоящее время к регулятивным, сугубо нормативным способам воздействия, создающим рамки деятельности. Административные режимы функционального содержания как бы скрепляют и придают единообразную направленность свободно действующим субъектам ради сохранения публичных интересов. Заметно возрастает удельный вес легализующей деятельности (регистрация, лицензирование и т.п.) отражающей растущую самостоятельность хозяйствующих и иных субъектов права и устойчивые государственные требования к ней. Контроль и надзор по-прежнему нужны. И наконец, возрастает значение правового начала и соответственно юридико-охранительной деятельности как способа обеспечения верховенства закона и укрепления законности.

В современных условиях административное право призвано выполнять не одну, а пять публичных функций - организация и осуществление государственного управления, государственное регулирование, легализация, контроль и защита публичных интересов, самореализация прав граждан в сфере государственного управления.

Все эти задачи возлагаются преимущественно на органы исполнительной власти. Но ведь не ради их существования осуществляются управленческие и иные функции, поскольку они сами создаются и действуют для этих целей. Общественные процессы объективно предопределяют способы воздействия. К тому же эти органы можно считать синонимом понятия «административные органы», но не отождествлять понятие «исполнительная власть» только с ними как более широкое по своему содержанию и не отдавать его на откуп только административному праву. Оно служит объектом регулирования и конституционного права.

В современный период меняются представления об административном праве. Не субъективные взгляды порождают его «образ», а объективные тенденции развития конца XX - начала XXI в. Если в прошлые десятилетия оно как бы концентрировалось «вокруг» органов управления и их актов, то теперь многие его элементы меняются. Для объекта административного права характерно видоизменение объема государственного управления и увеличение объема нормативно-регулирующего воздействия. Для методов регулирования - возрастание удельного веса функциональных и иных режимов, средств стимулирования и поддержка инициативы субъектов права, более широкое применение законов и договоров. Для субъектов - придание административно-правовому статусу гражданина не только «охранительного» смысла, но и знания способа реализации его публичных и личных интересов.

Укрепляется базовое положение административного права в системе права ввиду «питания» других отраслей его институтами и императивными нормами. Расширяется сравнительно-правовой аспект отрасли в силу большего влияния на нее международного публичного права.

Административное право есть базовая отрасль в системе права с мощным императивно-регулирующим потенциалом, обеспечивающим функционирование исполнительной власти и соблюдение публичных интересов юридическими и физическими лицами, охрану и реализацию прав граждан.

Итак, попытаемся дать свое определение административного права. Административное право как отрасль российского права есть система правовых теорий и норм, издаваемых органами исполнительной власти и другими органами для организации и функционирования государственного управления, регулирования функционально-юридических режимов, обеспечения юрисдикци-онно-охранительной деятельности и участия граждан в управлении государственными делами.

Административное законодательство представляет собой систему взаимосвязанных законодательных актов, регулирующих данную сферу. А наука административного права является теорией и методологией изучения, анализа и разработки концепций и рекомендаций по вопросам регулирования административно-правовой сферы.

Даже соглашаясь с таким содержанием, большинство адми-нистративистов посчитали бы упущенным в нем столь важный элемент, как общественные отношения. Да, такой упрек отчасти был бы оправдан, поскольку право всегда регулирует общественные отношения с помощью идей, принципов и норм. В данном случае и административно-правовые отношения как бы презю-мируются, предполагаются в качестве объекта регулирования.

Они весьма разнообразны и поэтому можно вести речь об отношениях между: а) органами исполнительной власти; б) органами исполнительной власти и другими органами государственной власти; в) органами исполнительной власти и органами местного самоуправления; г) органами исполнительной власти и гражданами; д) органами исполнительной власти и общественными объединениями (партиями и др.); е) органами исполнительной власти и предприятиями, учреждениями и организациями разных форм собственности и различной подчиненности; ж) органами исполнительной власти и их служащими; з) служащими; и) органами исполнительной власти России и органами международных организаций, международных объединений.

Указанные отношения характеризуются постоянным (хотя действуют и другие субъекты) наличием одной стороны - преимущественно органа исполнительной власти, который вправе осуществлять управленческие, регулятивные и охранительные функции с применением властных полномочий. Императивность служит преобладающей правовой оболочкой для всех административно-правовых отношений, многообразных, динамичных и очень гибких. Причем исполнительный орган выступает правооб-разующей стороной, которая правомочна вступить в отношения, отказаться от них, изменить или прекратить отношения. Набор имеющихся у него властных полномочий для этих целей достаточен.

Но нельзя вторую сторону административно-правовых отношений представлять только как зависимую и подавляемую волей и усмотрением первой стороны. Ее реакции можно типизировать, во-первых, как директивные, предписывающие и поручающие (в отношениях между органами в системе исполнительной власти), во-вторых, как обращения к другим государственным органам, в-третьих, как инициативу, предложения, просьбы граждан, хозяйствующих субъектов и др., в-четвертых, как требования, запреты, вытекающие из норм закона.

Административно-правовые отношения могут конкурировать только с гражданско-правовыми отношениями по разнообразию и непрерывности возникновения, развития и изменения. Многообразие жизненных явлений и поведения граждан, деятельность юридических лиц служат первопричиной административно-правовых отношений. В юридическом смысле они опосредуются строгими основаниями, к их числу можно отнести реализацию полномочий в рамках компетенции, рассмотрение или решение вопроса (или вопросов), предусмотренного законом, подзаконным актом, использование процедур, рассмотрение юридических коллизий и разрешение споров, применение мер административной и иной ответственности за нарушение законности.