§ 2. Законодавчі основи адміністративної відповідальності

Законодавчу основу для прийняття актів, що регулюють питання встановлення адміністративної відповідальності, ста­новить Конституція України, яка має найвищу юридичну силу. Закони та інші нормативно-правові акти приймають на основі Конституції України й повинні відповідати їй (ст. 8 Консти­туції України).

Адміністративна відповідальність регулюється багатьма нормативними актами, які в сукупності складають законодав­ство про адміністративні правопорушення. До його системи входять законодавчі акти, норми, включені до КпАП, і ті, що до нього не внесені.

Важливим джерелом інституту адміністративної відпові­дальності в свій час стали Основи законодавства Союзу РСР і союзних республік про адміністративні правопорушення від 23 жовтня 1980 р. У них вперше було кодифіковано найважливіші матеріальні та процесуальні норми щодо адміністративної відповідальності, визначено завдання та закріплено систему законодавства про адміністративні правопорушення, встанов­лено поняття й структуру адміністративного правопорушен­ня, види адміністративних стягнень, загальні правила та стро­ки їх накладення, закріплено систему органів, уповноважених розглядати справи про адміністративні правопорушення, по­рядок виконання, оскарження й опротестування постанови у справі про адміністративне правопорушення.

У регулюванні адміністративної відповідальності особлива роль належить КпАП, який прийнято 7 грудня 1984 р. (введе­ний у дію з 1 червня 1985 р.). КпАП складається з п'яти розділів: І. Загальні положення; II. Адміністративне правопорушення і

172

ГЛАВА 14

АДМІШСТРАТИВНА ВІДПОВІДАЛЬНІСТЬ

173

адміністративна відповідальність; III. Органи, уповноважені розглядати справи про адміністративні правопорушення; IV. Провадження в справах про адміністративні правопорушен­ня; V. Виконання постанов про накладення адміністративних стягнень. Розділи містять 33 глави, а останні — статті.

У КпАП кодифіковано законодавство України про адміні­стративну відповідальність. Поряд із матеріальними нормами цей акт містить адміністративно-процесуальні норми, які ре­гулюють провадження в справах про адміністративні правопо­рушення та порядок виконання постанов про накладення адм­іністративних стягнень.

Паралельно з КпАП діють норми, що встановлюють адмі­ністративну відповідальність, але вони містяться в законодав­чих міжгалузевих актах (Повітряний, Митний кодекси, зако­ни України «Про надзвичайний стан», «Про боротьбу з коруп­цією», «Про охорону державного кордону» тощо).

До складу нормативно-правових актів, що містять норми про адміністративну відповідальність, належать закони, нор­ми яких не включено до КпАП. Питання адміністративної відповідальності (процедурні) регулюють також постанови Кабінету Міністрів України. Акти з адміністративними санк­ціями можуть видавати місцеві ради та їх виконавчі комітети з питань боротьби зі стихійним лихом, епідеміями й епізоотія-ми. Обласні, Київська та Севастопольська міські ради мають право встановлювати також правила благоустрою міст та інших населених пунктів, правила торгівлі на колгоспних ринках, правила додержання тиші в громадських місцях, які в КпАП не визначено, але в ньому за їх порушення передбачено адмі­ністративну відповідальність. Тому вони також є нормативною основою адміністративної відповідальності.

Разом з наведеним, слід відзначити, що відповідно до ст. 92 Конституції України виключно законами України визначають­ся діяння, які є адміністративними правопорушеннями, та відповідальність за них.

Законодавство про адміністративні правопорушення має завданням охорону прав і свобод громадян, власності, консти­туційного ладу України, прав і законних інтересів підприємств, установ і організацій, установленого правопорядку, зміцнен­ня законності, запобігання правопорушенням, виховання гро-

мадян у дусі точного й неухильного додержання Конституції і законів України, поваги до прав, честі та гідності інших грома­дян, до правил співжиття, сумлінного виконання своїх обо­в'язків, відповідальності перед суспільством. Великого значен­ня надають попередженню адміністративних правопорушень.

Здійснення перерахованих завдань залежить від правиль­ного застосування чинного законодавства про адміністративні правопорушення, додержання законності.

Роль адміністративної відповідальності в боротьбі з право­порушеннями постійно зростає, збільшується кількість складів адміністративних правопорушень, суворішими стали санкції за проступки. Встановлюється відповідальність за дії, які раніше взагалі не належали до правопорушень (неповага до суду, ко­рупція, порушення податкового законодавства, недобросовіс­на конкуренція тощо).

Адміністративну відповідальність вводять замість кримі­нальної (декриміналізація). Здійснювана в процесі реформи кримінального права декриміналізація обумовлює подальше розширення сфери використання засобів адміністративного впливу. Одночасно збільшується і кількість правопорушень, за які поряд із дисциплінарними та цивільно-правовими захо­дами застосовують адміністративні стягнення (корупція, не­добросовісна конкуренція тощо).

Значну увагу надають адміністративному примусу в бо­ротьбі з пияцтвом, наркоманією, посяганням на власність, у забезпеченні нормальної діяльності представників влади, ви­конання вимог посадових осіб, державних органів, правил гро­мадської безпеки, охорони природи.

Важливим є питання про відмежування адміністративних правопорушень від кримінальних, дисциплінарних і цивільно-правових. Законом передбачено і деякі конкретні ознаки, за якими кримінальне правопорушення відрізняється від адміні­стративного. У зв'язку з цим для правильної кваліфікації пра­вопорушень необхідно зіставити ст. 9 КпАП і ст. 11 Криміналь­ного кодексу України, проаналізувати їх зміст і тільки після цього (й у поєднанні з фактичними обставинами вчинення пра­вопорушення, з урахуванням наслідків протиправних діянь) вирішувати питання про притягнення винної особи до кримі­нальної чи адміністративної відповідальності.

174

ГЛАВА 14

АДМІНІСТРАТИВНА ВІДПОВІДАЛЬНІСТЬ

175

Адміністративна відповідальність відрізняється від дисцип­лінарної тим, що суб'єкт адміністративного проступку не пе­ребуває в службовій залежності від органу чи посадової особи, які притягають його до адміністративної відповідальності. Дисциплінарний проступок, що є підставою для притягнення винної особи до дисциплінарної відповідальності, — це протип­равне діяння (дія або бездіяльність) працівника, який пору­шує встановлений на підприємстві, в організації чи установі внутрішній трудовий розпорядок. Цей проступок може вия­витися в порушенні службової, у тому числі трудової, дисцип­ліни й тягне за собою передбачену законодавством дисциплі­нарну відповідальність, виражену в накладенні керівником на винних дисциплінарних стягнень.

Дисциплінарні правопорушення здебільшого пов'язані зі службовими, трудовими обов'язками винної особи. Проте не завжди ця умова є необхідною для віднесення проступку до дисциплінарних. Наприклад, окремі дії працівників транспор­ту, вчинені під час виконання ними службових обов'язків, роз­глядають як адміністративні правопорушення (випуск на лінію транспортних засобів, технічний стан яких не відповідає вста­новленим вимогам).

За відмежування адміністративної відповідальності від ци­вільно-правової слід мати на увазі, що остання настає за пору­шення обов'язків, які випливають із цивільно-правових угод, тобто угод, що виникають між рівноправними сторонами, а адміністративна відповідальність, навпаки, передбачає нерівність сторін відносин.