§ 2. Поняття посади і посадової особи, класифікація посад

Посада, яку займає державний службовець, визначає зміст його діяльності й правове становище. Від посади залежать обсяг, форми, ме­тоди участі державного службовця у практичному здійсненні компе­тенції державного органу, де він працює.

Водночас державну службу слід розглядати не як просту сукупність посад державних службовців, а як певну єдину структуру, яка має свою відповідну ієрархію. В ряді випадків у державному органі є лише одна певна посада (наприклад, посада першого заступника голови місцевої державної адміністрації), а в інших випадках може мати

313

Розділ VII. ДЕРЖАВНА СЛУЖБА ТА її АДМІНІСТРАТИВНО-ПРАВОВЕ РЕГУЛЮВАННЯ

місце цілий ряд аналогічних посад (наприклад, посади заступників голови місцевої державної адміністрації).

Отже, посади, з одного боку, забезпечують персоніфікацію управ­лінських функцій, відповідальності, розподілу праці, а з іншого — їх уніфікацію, яка допомагає вирішувати питання професіоналізації апарату. Цим забезпечується ефективність добору і розстановки кадрів, організації їх праці, її стимулювання, вдосконалення структу­ри апарату державних органів.

Поняття            Згідно із ст. 2 Закону України «Про державну

посади службу» посада — це визначена структурою і

штатним розписом первинна структурна одиниця

державного органу та його апарату, на яку покладено встановлене нор­мативними актами коло службових повноважень.

Законодавче визначення поняття посади охоплює його характери­стику з організаційної і правової точок зору.

В організаційному аспекті посада характеризується тим, що вона встановлюється державою (компетентним органом), включається в штатний розпис (входить до єдиної номенклатури посад), є первин­ною одиницею державного органу чи його апарату, за якою за­кріплюється певне коло повноважень, що визначаються, крім штат­ного розпису, структурою органу і є досить стабільними. Саме цим зу­мовлені роль і місце особи, яка обіймає відповідну посаду в держав­ному органі та його апараті.

У правовому аспекті посада характеризується повноваженнями, ко­лом прав і обов'язків, які закріплені за посадою. Вони встановлюються нормативно-правовими актами і є частиною прав і обов'язків держав­ного органу.

І організаційний, і правовий аспекти посади пов'язані з особою — державним службовцем, який обіймає посаду. Відповідно його обов'язки та права конкретизуються в нормативних документах, де, крім функцій і повноважень, закріплюються вимоги до особи, що претендує на заняття посади (спеціальна освіта, стан здоров'я, знан­ня державної мови тощо), рівень заробітної плати, порядок зараху­вання, кваліфікаційний ранг за посадою і т. ін.

Хоча в законодавстві про державну службу чітко визначено тільки поняття «посада», є підстави використовувати як однопорядкові з ним категорії «посада державного службовця» або «посада державної служ­би».

314

Глава 18. Організаційно-правові засади державної служби

Що ж стосується поняття «державна посада», то його зміст дещо ширший. Це пояснюється тим, що відповідно до Концепції адмі­ністративної реформи в Україні передбачено встановлення трьох типів державних посад — політичних, адміністративних і патронат-них. В їх числі до посад державної служби (тобто посад державних службовців) належать тільки адміністративні та патронатні посади.

Стосовно політичних посад, то Указом Президента України «Про чергові заходи щодо дальшого здійснення адміністративної реформи в Україні» від 29.05.2001 р. (ст. 9) посади Прем'єр-міністра України, Першого віце-прем'єр-міністра, віце-прем'єр-міністрів і міністрів за ха­рактером повноважень, порядком призначення на посади та звільнення з посад визнано політичними і такими, що не належать до категорії посад державних службовців, визначених Законом України «Про державну службу»1. В наступному Указі Президента України «Про деякі питання впорядкування статусу державних службовців» від 11.06.2001 р. знову підтверджено, що посади членів Кабінету Міністрів України належать до політичних і не належать до категорій посад державних службовців2. Важливим в останньому Указі є і поло­ження, згідно з яким визнано недопустимим прирівнення будь-яких по­сад в органах державної влади, інших державних органах, їх посадо­вих та службових осіб за статусом, у тому числі за умовами матеріаль­ного та соціально-побутового забезпечення, до членів Кабінету Міністрів України.

Закон України «Про державну службу» (ст. 9), хоч і не відносить членів Кабінету Міністрів України до політичних діячів, однак вста­новлює, що вони не належать до визначених у Законі категорій посад державних службовців, а їх правовий статус регулюється спеціаль­ними законами.

Отже, політичні посади належать до державних посад, хоча і не є «посадами державних службовців» відповідно до Закону України «Про державну службу».

Крім того, до державних посад слід віднести посади службовців у державних установах, організаціях, на державних підприємствах, оскільки вони фактично виконують державні функції відповідних адміністрацій (органів управління). Хоча на цих службовців і не по­ширюється дія Закону «Про державну службу».

1          Урядовий кур'єр. — 2001. — 31 травня.

2          Урядовий кур'єр. — 2001. — 23 червня.

315

Розділ VII. ДЕРЖАВНА СЛУЖБА ТА її АДМІНІСТРАТИВНО-ПРАВОВЕ РЕГУЛЮВАННЯ

Нарешті, до державних посад належать всі інші посади осіб, статус яких згідно із ст. 9 Закону «Про державну службу» регулюється не цим Законом, а Конституцією і спеціальними законами України. Це сто­сується і посади Президента України, хоча згідно з Конституцією Ук­раїни Президент обіймає не посаду, а «пост» (ст. 104, 108, 111). В при­сязі, яку складає Президент України, також говориться про «високий пост». Отже, на конституційному рівні введено термін «пост», який, однак, має місце лише щодо посади однієї особи — Президента Ук­раїни. Слід вважати, що Конституція України цілком обгрунтовано встановлює не посаду, а пост Президента України, чим підкреслює особливе місце Президента в державному механізмі

Поняття посадової особи

Якщо наведеним у Законі України «Про державну службу» поняттям посади можна досить успішно користуватися в законо­творчій і правозастосовчій практиці, то цьо­го не можна сказати про наведене в Законі (частина друга ст. 2) понят­тя посадових осіб. Це керівники і заступники керівників державних ор­ганів та їх апарату, інші державні службовці, на яких законами або інши­ми нормативними актами покладено здійснення організаційно-розпоряд­чих і консультативно-дорадчих функцій.

Чітке визначення посадової особи має дуже велике значення. Тому наведене вище тлумачення не може задовольнити правову теорію і практику з принципових мотивів. По-перше, воно є непослідовним, оскільки в ньому говориться про державних службовців, на яких за­коном та іншими нормативними актами покладено здійснення ор­ганізаційно-розпорядчих і консультативно-дорадчих функцій, а в преамбулі Закону встановлено, що він визначає статус державних службовців, які працюють у державних органах та їх апараті.

По-друге, у наведеному визначенні говориться про осіб, наділених консультативно-дорадчими функціями. Проте цими функціями мо­жуть бути наділені не тільки посадові, а й інші особи, як практично це і буває. Якщо консультант або радник не наділений організаційно-розпорядчими (точніше, владно-розпорядчими) функціями, то він не може бути віднесений до посадових осіб.

Позаяк поняття посадової особи широко застосовується в кри­мінальному законодавстві, законодавстві про адміністративну від­повідальність, в усіх галузях та сферах управлінської діяльності, то за­лишається нагальним завдання обгрунтувати і законодавчо закріпити

316

Глава 18. Організаційно-правові засади державної служби

досконаліший варіант визначення даного поняття з урахуванням не­обхідності уточнення його співвідношення з нововведеним в Консти­туції України та деяких наступних законодавчих актах поняттям «службова особа»1.

Класифікація посад державних службовців

Оскільки посада державного службовця завжди створюється для виконання певних функцій державного органу та розв'язання конкретних його завдань, то класифікація посад державних службовців пов'язується з

особливостями проходження державної служби, органами, де вона здійснюється, та іншими критеріями.

Закон України «Про державну службу» (ст. 25) наводить кла­сифікацію посад державних службовців. Основними її критеріями є: ор­ганізаційно-правовий рівень органу, який приймає їх на роботу; обсяг і ха­рактер компетенції на конкретній посаді; роль і місце посади в структурі державного органу.

Встановлено сім категорій посад державних службовців, яким відпо­відають п'ятнадцять рангів, що присвоюються службовцям відповідно до займаної посади, рівня кваліфікації та результатів роботи. Відповідно до категорії посад державної служби та згідно з рангами, які присвоюються державним службовцям, здійснюється прийняття на державну службу, просування по ній службовців, вирішується пи­тання стимулювання їх праці тощо. Безперечно, законодавче вста­новлена класифікація посад державних службовців позитивно впли­нула на становлення та розвиток державної служби в Україні. Подаль­ший розвиток вона дістала в ряді указів Президента України.

Водночас у сучасних умовах актуалізуються завдання наближення інституту державної служби в Україні до європейської моделі та гар­монізації напрямів правового регулювання системи державної служби в Україні й європейських країнах. Адже про вибір Україною європейсь­кої моделі розвитку говориться і в Посланні Президента України до Верховної Ради України «Європейський вибір. Концептуальні засади стратегії економічного та соціального розвитку України на 2002—2004 роки». Звичайно, йдеться не про запозичення чужої моделі державної служби, а про те, що вона повинна повною мірою відповіда-

1 Докладніше про це див.: Виконавча влада і адміністративне право / За заг. ред. В. Б. Авер'янова. — С. 399-408.

317

Розділ VII. ДЕРЖАВНА СЛУЖБА ТА її АДМІНІСТРАТИВНО-ПРАВОВЕ РЕГУЛЮВАННЯ

ти кращим зарубіжним зразкам. Це стосується і класифікації посад державних службовців.

Щодо приведення класифікації посад державної служби в Україні у відповідність з європейськими стандартами, то слід врахувати, що найпоширеніша європейська практика при віднесенні посад до відповідних категорій виходить з рівня освіти та місця посади в струк­турі державного органу, що пов'язане з обсягом і характером компе­тенції на конкретній посаді. За цими критеріями виділяють чотири ка­тегорії посад: А, В, С, О, яким відповідають певні чини (ранги). У майбутньому ця схема класифікації посад державної служби в певно­му варіанті може бути прийнята і нашою державою.

Безумовно, Україна не може прямо запозичити у жодній країні мо­дель побудови державної служби. Без врахування національних особ­ливостей, умов соціально-економічного і політичного розвитку таке запозичення може привести до негативних наслідків. Водночас євро­пейський досвід теоретичного осмислення і законодавчого регулю­вання формування та проходження державної служби є корисним і повинен враховуватись у вітчизняній системі державної (а також в ор­ганах місцевого самоврядування) служби та в законотворчій діяль­ності.