§ 1. Служба у суспільстві та державна служба

 

Служба

у суспільстві:

різноманітність видів

Сучасне суспільство об'єднує значну кількість різноманітних організаційних ут­ворень — органів і організацій. Вони залеж­но від форми власності, на основі якої здійснюють свою діяльність, можуть бути державними, громадськими і приватними; від способів ухвалення рі­шень — колективними і єдиноначальними; від умов утримання апа­рату — на сплатній і безоплатній основі тощо.

Але в усіх цих утвореннях є працівники, котрі на постійній основі займаються діяльністю щодо практичної реалізації основних завдань і функцій відповідних органів і організацій. Ці працівники пере­бувають на службі, а їхня діяльність називається службовою. В цілому ж це явище слід визначити як службу в суспільстві.

Залежно від сфери утворення і функціонування відповідних органів та організацій служба у суспільстві поділяється на окремі види. В сучасних умовах є підстави виділити два базових типи органів і організацій —

державні;

недержавні, а серед недержавних, у свою чергу, — три підтипи:

а) недержавні громадські;

307

 

Розділ VII. ДЕРЖАВНА СЛУЖБА ТА її АДМІНІСТРАТИВНО-ПРАВОВЕ РЕГУЛЮВАННЯ

б)         недержавні корпоративні;

в)         недержавні самоврядні.

Державні органи й організації утворюються, формуються державою (її органами), використовують матеріальні цінності, фінанси тощо, які залишаються власністю держави в особі її органів, та виконують завдання і функції держави. До них належать усі види державних органів, державні підприємства, установи і організації, їх об'єднання, військові (та інші мілітаризовані) формування.

Недержавні (громадські та корпоративні) органи і організації — це:

громадські організації, політичні партії, рухи, громадські фор­

мування на місцях та їх органи: так звані недержавні громадські

утворення;

утворені на основі недержавних форм власності підприємства,

установи, організації, їх об'єднання та їх власні органи управління

(адміністрації): так звані недержавні корпоративні утворення. Щодо

них держава не ставить завдання з виконання ними повсякденних

функцій, не втручається в їхню діяльність та майнове становище. На

державному рівні регулюється лише порядок їх утворення, реєстрації

та здійснення контролю за відповідністю їх діяльності чинному

законодавству. Решту завдань і функцій недержавні організації

реалізують самостійно в межах закону та на підставі своїх статутів;

3)         недержавні самоврядні утворення — це органи місцевого са­

моврядування. Вони, з одного боку, не є державними органами, а з

іншого — їх не можна повністю віднести і до недержавних органів і

організацій, оскільки перші реалізують публічно-владні функції (як

відомо, місцеве самоврядування розглядається, поряд з державною

владою, однією з форм публічної влади).

В усіх перелічених видах органів і організацій має місце служба, службова діяльність, яка відповідно також може розглядатися у двох найзагальніших варіантах — як державна і недержавна служба.

Аналіз особливостей служби в державних органах, органах міс­цевого самоврядування, державних підприємствах, установах і орга­нізаціях, а також недержавних утвореннях дає всі підстави стверджу­вати, що головним, найбільш вагомим видом служби у суспільстві є дер­жавна служба. Адже через державну службу забезпечується належна організація діяльності всіх органів держави, безперечним є її вплив на життєдіяльність суспільства в цілому.

308

 

Глава 18. Організаційно-правові засади державної служби

Поняття            Державна служба — один з важливих ви-

державної служби,         дів суспільне корисної діяльності, зміст якої її принципи та види        полягає у виконанні завдань і функцій держави

відповідно до обсягу компетенції відповідного органу державної влади. Державна служба є

організаційно-правовим явищем зі своїм характерним змістом та особливостями.

В усіх випадках службова діяльність пов'язана з трьома елементами:

1)         запровадженням служби (встановлення посад, їх кількості),

правовим врегулюванням порядку проходження тощо;

організацією виконання повноважень, здійсненням управління

відповідними об'єктами;

вирішенням внутрішньоорганізаційних питань службової діяль­

ності в певному органі чи організації (взаємовідносини між структур­

ними підрозділами та службовцями відповідного органу).

В адміністративно-правовій літературі служба за своїм внутрішнім змістом іноді аналізується з двох боків — як організація, нала­годження служби, що передує практичному її здійсненню, і як сама службова діяльність1. Проте якщо проаналізувати статути державних і недержавних організацій, положення про державні органи, затверджені на різних рівнях, то стає очевидним, яке важливе зна­чення приділяється побудові та врегулюванню взаємовідносин між внутрішніми структурними підрозділами органів, між посадовими особами, розподілу між ними повноважень. Тому доповнення змісту служби таким елементом, як організація та правове регулювання внутрішньоорганізаційних відносин, необхідне для правильного розуміння поняття державної служби.

Державну службу традиційно розглядають в трьох аспектах — со­ціальному, політичному і правовому. У стислому вигляді її соціальний аспект характеризується призначенням державної служби в житті суспільства; політичний пов'язаний з формуванням державної влади, її здійсненням відповідними органами; юридичний аспект зумовлений необхідністю правового регулювання статусу державних службовців, порядку проходження служби та інших елементів державно-службових відносин.

1  Манохин  В.  М.  Служба   й  служащий  в   Российской  Федерации:   правовеє регулирование. — М., 1997. — С. 9.

309

 

Розділ VII. ДЕРЖАВНА СЛУЖБА ТА її АДМІШСТРАТИВНО-ПРАВОВЕ РЕГУЛЮВАННЯ

В юридичній науці головна увага приділяється саме правовому аспекту державної служби, в якому чільне місце посідає адмініст­ративно-правове регулювання.

Сукупність взаємозв'язанних правових норм, що регулюють суспільні відносини у сфері державної служби, становлять комп­лексний інститут права (правовий інститут)1. Так, до нього входять: норми конституційного права, якими встановлюється право на державну службу; норми фінансового права, що регулюють фінан­сування державної служби тощо; а також норми деяких інших галузей права — екологічного, трудового, земельного і т. ін.

Норми адміністративного права в цьому інституті становлять ос­новну частину. Ними регулюються найважливіші організаційні еле­менти державної служби: правовий статус посади в державних орга­нах та їх апараті, статус державного службовця і посадової особи, ка­тегорії посад і ранги посадових осіб, вимоги до державних служ­бовців, порядок проходження державної служби, організація уп­равління державною службою, проведення атестації державних служ­бовців, адміністративна і дисциплінарна відповідальність державних службовців та ін.

При визначенні поняття державної служби слід виходити з на­ступних основних ознак цього явища:

О державна служба — це професійна діяльність осіб, що обійма­ють посади в державних органах (законодавчих, виконавчих, судових, прокуратурі) та їх апараті;

О    державна служба здійснюється на основі Конституції та за­конів України, інших нормативно-правових актів; О    зміст державної служби полягає в практичному виконанні за­вдань і функцій держави та вирішенні інших суспільне важли­вих завдань, забезпеченні прав і свобод громадян; О    оплата праці державних службовців здійснюється з державних коштів (з Державного бюджету).

Закон України «Про державну службу» від 16.12.1993 р.2 містить визначення поняття державної служби, яке в цілому охоплює го­ловні її ознаки. Це професійна діяльність осіб, що займають посади

1          Як відомо з теорії права, серед різних поглядів на поняття  «інститут права»

поширене його розуміння і як системи взаємозв'язаних норм, що регулюють відносно

самостійну сукупність суспільних відносин. Див.: Юридический знциклопедический

словарь. — М., 1987. — С. 160.

2          Відомості Верховної Ради України. — 1993. — № 52. — Ст. 490.

310

 

Глава 18. Організаційно-правові засади державної служби

в державних органах та їх апараті з метою практичного виконання

завдань і функцій держави та одержують заробітну плату за раху­нок державних коштів (ст. 1 згаданого Закону).

Важливим для розуміння сутності державної служби є визначення її принципів. Вони встановлені Законом України «Про державну службу».

Основоположним принципом є конституційне положення про рівне право громадян на доступ до державної служби (частина друга ст. 38 Конституції України). На його розвиток у ст. 4 згаданого Закону зазна­чено, що право на державну службу мають громадяни України неза­лежно від походження, соціального і майнового положення, расової і національної приналежності, статі, політичних поглядів, релігійних переконань, місця проживання, які одержали відповідну освіту і про­фесійну підготовку та пройшли у встановленому порядку конкурсний відбір або призначені на посаду за іншою процедурою, передбаченою Кабінетом Міністрів України.

Принципами державної служби, визначеними ст. З згаданого Зако­ну, є:

О    служіння народу України;

О    демократизм і законність;

О    гуманізм і соціальна справедливість;

<>    пріоритет прав людини і громадянина;

О професіоналізм, компетентність, ініціативність, чесність, від­даність справі;

О персональна відповідальність за виконання службових обов'язків, дисциплінованість;

О дотримання прав і законних інтересів органів місцевого само­врядування, прав підприємств, установ, організацій, об'єднань громадян.

Розмежування видів державної служби можливе з різних підстав.

Наприклад, залежно від того, в органах якої гілки влади вона здійснюється, виділяються: 1) служба у законодавчому органі; 2) служ­ба в органах виконавчої влади; 3) служба у судових органах.

Такі види, як цивільна служба і мілітаризована служба, виокремлю­ються залежно від порядку проходження служби. Цивільна служба, в свою чергу, поділяється на функціональну і спеціальну службу, а мілітаризована служба має значну кількість підвидів, які виділяють за характерними ознаками.

Незалежно від видів державної служби існують певні особливості тих правовідносин, які виникають при її здійсненні.

311

 

Розділ VII. ДЕРЖАВНА СЛУЖБА ТА її АДМІШСТРАТИВНО-ПРАВОВЕ РЕГУЛЮВАННЯ

З одного боку, державна служба пов'язана з виконанням завдань та функцій держави, а тому в її процесі виникають відносини між держа­вою (в особі її органів, уповноважених осіб) і державним службовцем, який займає відповідну державну посаду. В цих відносинах державний службовець служить державі, він повинен сумлінно ставитися до своїх обов'язків, чесно служити інтересам держави, виконувати вказівки вищих керівників.

З іншого боку, виникають відносини між державним службовцем і громадянами, державними і недержавними організаціями. Тут держав­ний службовець виступає як слуга народу, який зобов'язаний дотриму­вати пріоритет прав людини і громадянина, шанобливо ставитися до людей, не допускати дій, що можуть зашкодити інтересам державної служби чи негативно вплинути на репутацію державних службовців тощо.

Але і в першому, і в другому випадках повноваження державних службовців повинні бути чітко й однозначно врегульовані законодав­че. При цьому якщо в другому випадку пріоритет надається правам, свободам людини і громадянина при виконанні службовцем функцій державної служби, то в першому — інтересам держави, яку він пред­ставляє, а відносини характеризуються елементами залежності дер­жавного службовця від держави, інтересів і цілей публічної влади.

 

Правове регулювання державної служби

Останнім часом вжито певних заходів що­до вдосконалення правового регулювання державно-службових відносин та організації державної служби. Слід врахувати, що Закон України «Про державну службу» лише за

формальними ознаками вважається таким, що визначає загальні заса­ди державної служби, а також статус державних службовців, які пра­цюють у державних органах та їх апараті. Фактично, за своїм змістом даний Закон врегульовує діяльність службовців тільки органів вико­навчої влади та апарату цих та інших органів державної влади.

Правовий статус Президента України, Голови Верховної Ради Ук­раїни та його заступників, голів комітетів Верховної Ради та їх заступ­ників, народних депутатів України, Прем'єр-міністра, інших членів Кабінету Міністрів, Голови та суддів Конституційного Суду, Голови та судців Верховного Суду, Голови та суддів Вищого господарського су­ду, Генерального прокурора України та його заступників регулюється Конституцією та спеціальними законами України.

312

 

Глава 18. Організаційно-правові засади державної служби

Прийнято низку законодавчих актів, що регулюють окремі напря­ми державно-службової діяльності: про місцеві державні адмі­ністрації, про Прикордонні війська України, про Прокуратуру Ук­раїни, про Збройні Сили України, про освіту, про міліцію України та ін. Усі вони тією чи іншою мірою стосуються питань організації та проходження державної служби у відповідних державних органах.

Для реалізації державної політики у сфері державної служби та здійснення поточного керівництва нею функціонує Головне уп­равління державної служби України. До його компетенції віднесено прогнозування і планування потреб державних органів та їх апарату в кадрах, забезпечення разом з іншими державними органами ре­алізації загальних напрямів політики у сфері державної служби в державних органах та їх апараті, розробку і внесення на розгляд Кабінету Міністрів України проектів нормативних актів з питань державної служби, розробку, координацію і контроль здійснення за­ходів щодо підвищення ефективності державної служби та вирішен­ня інших питань організації і правового регулювання державної служби.

Важлива роль належить також Координаційній раді з питань дер­жавної служби при Президентові України. На неї покладено функції щодо визначення шляхів, засобів і форм реалізації основних завдань у сфері державної служби, об'єднання зусиль усіх державних органів щодо підвищення ефективності державної служби.