§ 4. Адміністративні договори

Протягом останніх десятиліть проблема використання договорів у адміністративному праві стає дедалі більш актуальною, хоча вона і не є новою. Так, категорія адміністративного договору згадується у ра­дянській літературі 20-х років минулого століття як побічна форма управлінської діяльності, у 60-х — як один з факторів її демократи­зації2. В той період одним з перших авторів, що приділили цьому пи­танню належну увагу, був польський адміністративіст Є. Старосьцяк3.

1          Битяк Ю. П., Зуй В. В. Адміністративне право. — X., 1996. — С. 69.

2          Ямпольская Ц. А. О теории административного договоре // Сов. гос. й право. —

1966.  — №  10;  Новоселов В. Й. К вопросу об административньїх договорах //

Правоведение. — 1969. — № 3.

3          Старосьцяк Е. Правовьіе формьі административной деятельности. — М., 1959.

290

 

Глава 16. Форми державного управління

Термін «адміністративний договір» останнім часом досить вжива­ний, хоча у нормативних джерелах і не використовується. Невизначе-ним остаточно це питання залишається і у теорії адміністративного права, хоча йому і приділяється чимало уваги1.

Проблема полягає у тому, що договір традиційно вважається засо­бом регулювання у галузях приватного права, зокрема у цивільному праві, де склалися засади, що грунтуються на рівності сторін, їх авто­номії тощо. Публічне ж право, однією з провідних галузей якого є право адміністративне, належить, так би мовити, до протилежного «полюсу» юридичної матерії.

Водночас з розвитком демократичних засад адміністративне право дедалі більше використовує певні положення права приватного. Це пов'язане насамперед з необхідністю збагачення відносин пануван-ня-підпорядкування такими формами, які мають в основі свободу по­ведінки суб'єктів. У зв'язку з цим в адміністративному праві форму­ються інститути, подібні до інститутів приватного права, зокрема, інститут адміністративного договору.

Не випадково, що укладання адміністративних договорів (угод), як відзначалося раніше, набуло значення самостійної правової форми державного управління.

Що ж являє собою адміністративний договір (угода)? Визначаючи його поняття, слід відштовхуватися від ознак загальноправового по­няття договору.

 

Специфічний вияв загальноправових ознак договору в публічному праві

Аналіз загальноправового поняття дого­вору як угоди сторін, спрямованої на виник­нення, зміну або припинення їх взаємних прав та обов'язків, дає змогу виявити такі його ознаки:

а) свобода волевиявлення, тобто доб­ровільність укладення;

б)         рівність сторін;

в)         досягнення згоди по всіх істотних аспектах договору;

г)          еквівалентний характер;

д)         взаємна відповідальність сторін за невиконання або неналежне

виконання умов договору;

Див.   наприклад:  Виконавча влада і  адміністративне  право   /  За  заг.   ред. В. Б. Авер'янова. — К., 2002. — С. 94-103.

291

 

РОЗДІЛ VI. АДМІНІСТРАТИВНО-ПРАВОВІ ЗАСАДИ ДІЯЛЬНОСТІ ОРГАНІВ _

е) забезпечення договору державним примусом, що надає доку­менту юридичної чинності.

Договори в приватному праві найчастіше регулюють відносини двох сторін і розраховані на встановлення, зміну та припинення кон­кретних правовідносин. У цьому сенсі вони є індивідуалізованими, тобто такими, що не породжують зобов'язань для інших фізичних та юридичних осіб.

Ознаки приватно-правового договору не завжди виявляються у публічно-правових договорах, які відрізняються низкою ознак.

Договори в публічному праві здебільшого є договорами норматив­ного характеру, тобто відрізняються встановленням правил тривалої дії для широкого кола адресатів, котрі повинні: видати правові акти, укласти угоди, здійснити юридичне значущі дії1. Відмінності виявля­ються у предметі, суб'єктах та змісті таких договорів, а також у засо­бах забезпечення їх реалізації.

Предметом публічно-правового договору є відносини владного ха­рактеру, причому лише ті з них, в яких допускається узгодження воле­виявлення владних суб'єктів.

Суб'єктами публічно-правового договору є суб'єкти публічно-пра­вових відносин, котрі наділені насамперед публічно-владними по­вноваженнями. В адміністративному договорі це органи виконавчої влади, органи місцевого самоврядування та їх посадові особи. Водно­час суб'єктами адміністративного договору можуть виступати такі суб'єкти, які не мають владних повноважень, але які можуть у публічно-правовій сфері бути носіями деяких владних функцій (тру­дові колективи, органи самоорганізації населення тощо).

Щодо змісту публічно-правового договору, то його специфіка зу­мовлена тим, що права й обов'язки сторін (учасників) мають наперед заданий, передбачуваний характер, зумовлений компетенційними можливостями тієї чи іншої сторони.

Усі публічно-правові договори можна поділити на: установчі дого­вори; компетенційно-розмежувальні договори; угоди про делегуван­ня повноважень; програмно-політичні договори про дружбу й співробітництво; договори між державними і недержавними структу­рами; договори про громадянську згоду; міжнародні договори2.

1          Тихомиров Ю.А, Курс административного права й процесса. — С. 188-189.

2          Тихомиров Ю.А. Публичное право. — М., 1995. — С. 184.

292

 

Глава 16. Форми державного управління

При визначенні правової природи адміністративних договорів слід враховувати, що вони виникають лише у тих сферах державної влади і місцевого самоврядування, де складаються адміністративно-правові відносини. Норми адміністративного права безпосередньо впливають на зміст даних угод, при цьому волевиявлення сторін скеровується нормами адміністративного права, тобто набуває адміністративно-правової форми.

На відміну від договорів приватного права тут обов'язково при­сутній носій влади, який у межах своєї компетенції реалізує функції ви­конавчо-розпорядчого характеру. Тому в адміністративному договорі завжди виявляється державна воля до створення певної ситуації.

Поняття            Визначаючи поняття адміністративного

адміністративного         договору, окреслимо характерні ознаки ос-

договору          таннього:

та особливості  1) виникнення у сфері публічної влади у

його застосування        зв'язку і з приводу реалізації органом вико-

навчої влади або органом місцевого вряду-вання своїх владних повноважень;

підставою виникнення є правозастосовчий акт, прийнятий зга­

даними органами;

організуючий характер;

метою є задоволення публічних інтересів, досягнення публічного

блага, тобто домінування суспільних цілей.

В адміністративному договорі неможлива (за будь-яких умов) од­ностороння відмова від виконання договірних умов або їх зміна. Нор­ми про форс-мажор тут не застосовуються. Такий договір або окремі його положення не може бути визнано конфіденційним. Більше того, у деяких випадках необхідною умовою чинності адміністративно-пра­вового договору є його опублікування1. До того ж, як вже зазначалось, значна кількість адміністративно-правових договорів, на відміну від до­говорів приватного права, має нормативний характер.

За порушення такого договору можливе застосування заходів відповідальності — дисциплінарної, адміністративної, цивільно-правової.

Зауважимо, що адміністративний договір ще не забезпечено судо­вим захистом, і ця проблема має бути розв'язана у законодавчому по­рядку.

1 Демин А. В. Нормативний договор как источник административного права // Государство й право. — 1998. — № 2. — С. 18.

293

 

РОЗДІЛ VI. АДМІНІСТРАТИВНО-ПРАВОВІ ЗАСАДИ ДІЯЛЬНОСТІ ОРГАНІВ.

Отже, адміністративний договір — це угода, укладена суб'єктами

адміністративного права на підставі адміністративно-правових

норм у загальнодержавних та інших публічних інтересах, правовий

режим якої визначається змістом владних повноважень, носієм яких

є обов'язково одна зі сторін.

Для адміністративного права найбільш характерні функціонально-управлінські договори, договори між державними і недержавними організаціями.

Функціонально-управлінські договори укладаються між суб'єктами виконавчої влади з метою координації їх діяльності при розв'язанні спільних завдань. Вони посилюють взаємодію ланок виконавчої влади, а також взаємодію органів виконавчої влади з іншими суб'єктами шля­хом уточнення, конкретизації або додаткового гарантування виконан­ня повноважень для забезпечення реалізації публічних інтересів.

Адміністративні договори між органами виконавчої влади і недер­жавними утвореннями покликані вирішувати проблему узгодження між ними вирішення питань, насамперед у галузі соціальних відно­син тощо.

До адміністративних договорів слід віднести договори про делегу­вання повноважень, а саме: договори про делегування деяких повнова­жень виконавчої влади органам місцевого самоврядування. При цьо­му мають бути дотримані такі вимоги: а) делегуються лише окремі по­вноваження; б) при делегуванні повноважень держава фінансує їх здійснення у повному обсязі за рахунок коштів Державного бюджету; в) при цьому органам місцевого самоврядування передаються відповідні об'єкти державної власності; г) органи місцевого самовря­дування у питаннях здійснення ними повноважень органів виконав­чої влади підконтрольні відповідним органам виконавчої влади.

Останнім часом дедалі частіше приймаються нормативні акти, що зобов'язуть сторони до укладення договорів. Отже, підставами для них є насамперед адміністративно-правові норми. Вони набирають чин­ності лише у випадку прийняття відповідного правозастосовчого ак­ту. Якщо дія цієї угоди буде визнана недоцільною, то угода може бути припинена в адміністративному порядку шляхом прийняття нового правозастосовчого акту, що скасовує попередній.

Для укладення і виконання адміністративних договорів доцільно до­тримувати загальні вимоги договірного права, встановлені цивільним законодавством, зокрема такі, як форма договору, наслідки недотри­мання встановленої форми, випадки недійсності, терміни тощо.

294

 

Глава 16. Форми державного управління

При виробленні теоретичних засад правового регулювання адміністративно-договірних відносин слід використовувати і за­рубіжний досвід. Так, адміністративні договори застосовуються в уп­равлінській практиці Франції з початку XX ст. Для укладення таких угод необхідне волевиявлення двох сторін, але після його укладення, коли, зокрема, визначені межі рівноправних відносин між адмі­ністрацією та приватною особою, адміністрація отримує певні права на здійснення односторонніх владних дій щодо іншого учасника пра-вочину. Адміністрація може навіть в односторонньому порядку розірвати договір, але при цьому повинна виплатити компенсацію за негативні фінансові наслідки цих дій1.

У Німеччині теорія і законодавче регулювання адміністративного договору мають високий рівень розробки і розвитку. Адміністратив­ний договір встановлюється федеральним Законом про адміністра­тивну процедуру (процес) від 25.05.1976 р., а також відповідними за­конами земель. Тобто цей інститут прямо передбачений законом. Адміністративним договором у Німеччині визнається договір, який створює правові відносини у сфері дії адміністративного права і при цьому встановлює, змінює та припиняє певні обов'язки. Сфера його застосування чітко окреслена і відділена від видання правових актів управління, а також від інших правових форм управління. Детальну розробку в німецькому адміністративному праві отримали такі питан­ня, як допустимість адміністративного договору, його законність, по­милковість та недоцільність таких договорів.

У вітчизняній науці адміністративного права адміністративний до­говір є категорією недостатньо дослідженою, такою, що проходить процес становлення і тому потребує подальшого дослідження фахівцями як адміністративного, так й інших галузей права.

1 Бребан Г. Французское административное право. — С. 149.

295