§ 1. Діяльність органів виконавчої влади: загальна характеристика змісту і форм

Найвагомішим об'єктом впливу адміністративно-правових норм є діяльність органів виконавчої влади. Слід зазначити, що не всі дії ор­ганів виконавчої влади є власне управлінням (наприклад, фінансово-господарські операції). Але головним, профільним напрямом для цих ор­ганів є управлінська діяльність. Тому надалі, говорячи про діяльність даних органів, будемо мати на увазі власне управлінську діяльність, тобто державне управління (далі управління) як особливий вид діяль­ності держави.

Вище було розглянуто поняття соціального і державного управління, співвідношення широкого і вузького тлумачення останнього. Тепер важ­ливо наголосити на тому, що управлінська діяльність характеризується особливим змістом і виявляється у відповідних формах.

При розгляді цього питання слід виходити із загальнонаукових уявлень про суспільну діяльність, зміст та форму (форми) суспільних явищ. Загальновідомо, що всі явища, об'єкти навколишнього світу мають форму і зміст, що вони взаємозалежні, активно впливають

259

РОЗДІЛ VI. АДМІНІСТРАТИВНО-ПРАВОВІ ЗАСАДИ ДІЯЛЬНОСТІ ОРГАНІВ ..

один на одного. Зміст — це сукупність елементів, процесів, зв'язків, відносин, що утворюють даний феномен, а форма — спосіб зовнішнього прояву, вираження змісту явища.

Кожен об'єкт має зовнішню і внутрішню форми. Зовнішня фор­ма — це зовнішнє вираження об'єкта, що забезпечує як його відо­кремленість, так і зв'язок з іншими об'єктами. Під внутрішньою фор­мою розуміють спосіб зв'язку елементів цілого, що свідчить про його структуру. Тому коли співвідносяться форма і зміст якогось явища, переважно йдеться про зовнішню форму (форми), адже внутрішня форма скоріше характеризує його зміст.

В адміністративно-правовій літературі немає єдності в розумінні того, як співвідносяться елементи змісту та форми управлінської діяльності. Наприклад, пропонується розглядати процес управління (як форму діяльності суб'єкта) через єдність стадій, функцій, методів управління і управлінських відносин. В цьому випадку невиправдано змішуються різні й цілком самостійні характеристики як змісту, так і форми державного управління (далі управління).

Насправді до основних елементів змісту управлінської діяльності на­лежать: а) цілі та завдання; б) функції; в) методи.

По кожному з цих елементів у науковій літературі висловлені неод­нозначні погляди. Але найбільш точне і послідовне, на нашу думку, їх тлумачення виглядає наступним чином.

Цілі та завдання — це уявлення про напрями та очікувані наслідки уп­равлінської діяльності. Відмінність між вказаними однопорядковими категоріями полягає у ступені узагальненості відтворення у них на­прямів та наслідків, а саме: у цілях відтворюються більш тривалі та значущі, ніж у завданнях, показники діяльності.

Важливо підкреслити, що цілі (завдання) є об'єктивними за своїм змістом і зумовлюється у кінцевому підсумку матеріальними умовами суспільної діяльності. Таке тлумачення відрізняється від існуючих визначень мети як власне кінцевого результату, на досягнення якого спрямоване функціонування системи. Адже результат як мета існує лише у вигляді образу майбутнього. Коли результат досягнутий, він вже не може виступати як мета.

Окрім того, що принципово спільною для всіх суб'єктів уп­равління є цільова спрямованість на задоволення суспільна значущих, тобто публічних, потреб, кожний керуючий суб'єкт додатково націлений на специфічні потреби кореспондованого йому керованого об'єкта.

260

Глава 15. Функції, компетенція і режими діяльності органів виконавчої влади

Ці потреби надзвичайно різноманітні й можуть бути структуровані за різними ознаками, наприклад, залежно від рівня об'єктів (потреби народного господарства, галузі, підгалузі, об'єднання, підприємства) або від змісту самих потреб (потреби у прогностичній і плановій інформації, кадрових, фінансових та інших ресурсах, у координації зу­силь тощо). Складний характер потреб суспільного середовища зумов­лює так зване «дерево цілей», яке одержують шляхом диференціації ос­танніх на підцілі (завдання) нижчого рівня. Вони деталізують загальні цілі, локалізуються у процесі розподілу між суб'єктами управління.

Функції слід розуміти як відносно самостійні складові змісту уп­равлінської діяльності.

Методи управління безпосередньо характеризують практичну ре­алізацію функцій. Загальноприйняте їх тлумачення як способів здійснення керуючими суб'єктами владно-організуючого впливу на керо­вані об'єкти.

З методами пов'язаний і стиль управління, але не в розумінні осо­бистих, індивідуальних рис роботи управлінських кадрів, а як су­купність прийомів діяльності, що виступають окремим проявом ме­тодів управління.

Завершуючи розгляд основних елементів змісту діяльності органів виконавчої влади, слід підкреслити, що за своїм значенням метод (тобто «як» робити) і функції («що» робити) виражають своєрідну ста­тику управлінської діяльності. Для визначення її динаміки доцільно використовувати інший термін — «функціонування». Воно означає власне здійснення управлінської діяльності, тобто є фактичним здійсненням органами своїх цілей та завдань, функцій і методів, що виражається у різноманітних діях, поведінці державних службовців, їх взаємозв'язках з іншими учасниками управлінських відносин.

Форми управлінської діяльності — це способи зовнішнього вираження змісту управлінської діяльності в її динаміці, тобто в ході практичного функціонування органів виконавчої влади.

Зміст і форми управлінської діяльності перебувають (точніше, ма­ють перебувати) під всеосяжним регулюючим впливом норм адміністративного права. Це дає підстави різним авторам цілком слушно визначати форми і методи діяльності органів виконавчої вла­ди як адміністративно-правові форми і методи1.

1 Адміністративне право України / За ред. Ю. П. Битяка. — Харків, 2000. — С. 146; Козлов Ю. М. Административное право. — М., 2001. — С. 137, 153.

261

РОЗДІЛ VI. АДМІНІСТРАТИВНО-ПРАВОВІ ЗАСАДИ ДІЯЛЬНОСТІ ОРГАНІВ .„

Наприклад, якщо взяти такий найсуттєвіший елемент змісту уп­равлінської діяльності, як функції, то її адміністративно-правова форма уособлена в компетенції органів виконавчої влади. Саме тому в подальшому викладі функції органів виконавчої влади розглядаються в єдності з їх компетенцією.