§ 1. Виникнення засад адміністративного права: від поліцейського до адміністративного права

Управління

як об'єктивна потреба

суспільства і держави

Виникнення правових норм, цілісну сукупність яких ми сьогодні називаємо галуззю адміністративного права, пов'я­зане з управлінням. Управління виникає тоді, коли суспільство досягає певного

рівня розвитку. Воно є результатом піднесення матеріальної та духов­ної культури. Управління має тривалу історію, супроводжує людину з перших кроків її соціального розвитку.

Висловлювання про ті чи інші аспекти управління знаходимо у стародавніх документах. Ще давньогрецький філософ Платон обґрунтовував перевагу поділу праці та її спеціалізації. Арістотель відзначав, що у будь-якому державному устрої є три елементи: пер­ший — законодавчий орган у справах держави; другий — магістрату­ри, тобто виконавчі органи; третій — судові органи1.

' Аристотель. Политика. — М., 1911. — С. 188.

15

Розділ І. ІСТОРІЯ РОЗВИТКУ АДМІНІСТРАТИВНОГО ПРАВА

Отже, вже в стародавньому світі спостерігається особлива увага до управління, позаяк / суспільство в цілому, і будь-яка держава зацікав­лені в успішному управлінні власними справами.

На прикладах стародавніх Греції, Риму та Єгипту видно, що ор­ганізація управління завжди була складною справою. Адже необхідно було будувати шляхи і канали, щоб підтримувати належний порядок серед підданих, організовувати військо, охороняти державу від зовнішніх ворогів тощо. Без управління і порядку суспільна діяльність людей неможлива. Тому, простежуючи історичний шлях виникнення засад адміністративного права та відзначаючи тут ос­новні тенденції, наголосимо, що управлінські відносини є однією із первісних складових структури суспільства.

У середні віки феодальні держави Європи поступово перетворили­ся на абсолютні монархії. Внаслідок боротьби буржуазії проти фео­далів зароджується так звана «поліцейська» держава.

Грецький варіант походження управління такий: термін «роїіфа» використовується в працях грецьких філософів і означає взагалі «дер­жавне мистецтво». Але першооснова вказаного терміна походить від слова ро!і5, тобто «місто — держава» у стародавньому світі (Греція, Рим, Фінікія), яке складалося із самого міста й прилеглих до нього те­риторій. Тобто «поліція» — це управління загальними міськими спра­вами у широкому розумінні.

Поліцейська держава — це форма абсолютизму, що панувала в Європі з другої половини XVII ст. до початку XIX ст. Характерними ри­сами поліцейської держави були урядова опіка та втручання в усі сфери життя, відсторонення громадян від участі в державному управлінні, підпорядкування економіки інтересам збільшення державної скарбниці, наявність дуже розгалуженої бюрократії. Розв'язанню завдань поліцейсь­кої держави мало слугувати так зване «поліцейське» право.

Зміст

поліцейського

права

Біля витоків визначення поліцейського права стояв французький вчений Ніколас Де-ламар (1639-1723). В його «Трактаті про поліцію» (1722) не визначалося поняття «поліція», але було окреслено предмет поліцейської діяльності, виділені її головні риси, тобто ті сфери суспільних відносин, які об'єднані поліцейською діяльністю: релігія, звичаї, охорона здоров'я, харчування, публічний порядок і спокій (мир); шляхове господарство, мануфактура (виробництво); службовий персонал; поденна робота.

16

Глава 1. Основні етапи історичного розвитку адміністративного права

На основі практики обов'язковою для держави визнавалася діяльність, спрямована на створення державної безпеки та добробуту. Здійснюючи цей обов'язок, органи держави мали право, як вважали ідеологи поліцейської держави, безмежного втручання у приватне життя з метою ощасливлення громадян. Тобто як у науці, так і в прак­тиці обстоювалася доцільність застосування державного примусу не ли­ше для гарантування безпеки, а й створення умов для добробуту грома­дян.

Віддаленість тих чи інших суспільних інститутів від нашого часу зу­мовлює потребу уточнення наукової термінології. Без з'ясування термінів, які використовувалися поліцеїстами, пояснити суть поліцейського права складно. Центральними поняттями поліцейського права є «благочинство» та «благоустрій». Перше з них багатозначне і протягом тривалого часу змінювалося. Його розуміли і широко, й вузь­ко, а межі, які відділяють його від інших дефініцій, рухомі та не були ніколи остаточно встановлені. Зокрема, під терміном «благочинство» розуміли і безпеку взагалі, й громадський порядок, громадську безпе­ку, і державну безпеку, й загальний правопорядок у державі.

XVIII ст. філософія права обгрунтувала принцип, згідно з яким повноваження монарха діяти на власний розсуд обмежуються ідеєю загального добра, а примус передбачає охорону громадського поряд­ку та спокою. Звідси випливає відмінність між «поліцією безпеки» та «поліцією добробуту», що набуло згодом важливого значення. Сфе­ри «добробуту», де заходи примусу не досягають мети, поступово ви­ходять за межі компетенції поліції. Водночас поняття та функції поліції набули надто вузького змісту. Тож функції поліції звелися ви­ключно до безпеки, тобто охорони громадського порядку та спокою.

Отже, на межі XVIII—XIX ст. поліцейське право переважно оперує такими поняттями, як поліція безпеки та поліція добробуту. Поліція безпеки охороняє громадський порядок у державі, життя та безпеку громадян. Діяльність поліції добробуту полягає в складній системі адміністративних заходів, спрямованих на розвиток державних та приватних господарств, а також фізичного та духовного стану насе­лення. Предметом поліцейського права охоплювалися питання, які повинні бути предметом державного, пізніше — конституційного права, а також фінансового права та політичної економії. Але все внутрішнє управління державою, за винятком військової справи та ча­стково фінансового управління, зводилося до поліції безпеки та поліції добробуту.

17

Розділ І. ІСТОРІЯ РОЗВИТКУ АДМІНІСТРАТИВНОГО ПРАВА

З розпадом «поліцейської» держави поліція починає втрачати своє всеохопне значення. Щоправда, поділ поліції на поліцію безпеки та поліцію добробуту залишився. Нові філософські та політичні теорії намагалися поставити поліцію добробуту у вужчі рамки, зводячи діяльність поліції до охорони зовнішньої та внутрішньої безпеки. Не випадково наприкінці XIX — на початку XX ст. поширилося ставлення до поліції як організованої сили примусу в усіх галузях управління, де за­стосовується адміністративний примус: поліція моралі, поліція освіти, санітарна поліція тощо.

Перехід до адміністративного права

Докорінні зміни в економічному роз­витку в другій половині XIX ст. розширили діяльність держави.

Перехід європейських країн від аграр­ного до індустріального розвитку, швид­кий розвиток населених пунктів, концентрація населення в містах зу­мовили глибокі соціальні та економічні реформи, а відтак нові за­вдання публічного управління, розвитку законодавства, правозасто-сування.

Перетворення «поліцейської» держави на буржуазну правову дер­жаву завдяки ідеям Великої французької революції зумовило новий по­гляд на управління: воно повинно базуватися на законі та здійснюватися на основі чіткого визначення прав і обов'язків громадян щодо держави та її органів.

Адміністративне право в його класичному розумінні виникло тоді, коли Французька революція 1789 р. протиставила всемогутності дер­жави права людини та громадянина, тобто коли революційні перетво­рення замінили «підданого» на «громадянина». Адміністративне пра­во — це право, яке регулює діяльність державного владного органу щодо кожного громадянина, причому в такий спосіб, який пов'язує однаковою мірою як громадянина, так і владний орган.

Становлення такого розуміння адміністративного права в різних країнах припало на різні історичні періоди. У Франції це було пов'язано з революцією 1789 р. і виникненням відповідного законо­давства. Для країн з абсолютистськими монархіями це були перші де­сятиліття XIX століття. Характерною рисою цього періоду було обме­ження сваволі адміністрації шляхом запровадження норм права, які гарантували можливість звернення громадян із законними вимогами до державних органів.

18

Глава 1. Основні етапи історичного розвитку адміністративного права

Адміністративне право стало інструментом обмеження вільного розсуду адміністрації, механізмом захисту громадянина перед адмі­ністрацією. Впровадження цієї концепції вело до розбудови правової держави, в якій право є основою громадянської свободи і в якій адміністрація поставлена в певні правові рамки.

Тільки з переходом до сучасних форм демократичного державного устрою завершилася побудова галузі адміністративного права, яке врегульовує більш складний комплекс відносин між державою і суспільством порівняно з «поліцейською» державою.