§ 7. Органи виконавчої влади у світлі адміністративної реформи в Україні

За своїм змістом адміністративна реформа є цілісним комплексом уз­годжених заходів, спрямованих на суттєве підвищення рівня керованості життєво важливих процесів у суспільстві шляхом науково обгрунтова­ного створення ефективного механізму державного управління, розвит­ку адміністративного законодавства, поліпшення кадрового, інфор­маційно-технічного і фінансово-економічного забезпечення організації виконавчої влади та місцевого самоврядування. Адміністративна ре­форма має за мету перетворити існуючу систему управління з гальма економічних і соціальних процесів на один з визначальних чинників їх прискорення.

Початком адміністративної реформи стало прийняття Указу Пре­зидента України «Про заходи щодо впровадження Концепції адміністративної реформи в Україні» від 22.07.1998 р. Цей Указ в ос­нову проведення реформи системи державного управління поклав положення Концепції адміністративної реформи (далі — Концепція), що була розроблена створеною у 1997 р. Державною комісією з про­ведення в Україні адміністративної реформи.

231

РОЗДІЛ V. СУБ'ЄКТИ АДМІШСТРАТИВНОГО ПРАВА

Згідно з Концепцією ключовим об'єктом реформування виступає апа­рат державного управління — система органів виконавчої влади.

Останнім часом вимоги до ефективності роботи апарату держав­ного управління значно зросли у зв'язку з потребами подолання кри­зових явищ в економіці й соціальній сфері. Але ці вимоги часто не знаходять адекватного відтворення у практиці реформування багать­ох управлінських інститутів та їх кадрового складу. Поглиблюється розрив між соціальними очікуваннями від створення нових органів та невиправдано низькою віддачею від їх діяльності.

Ще далеко не всі фахівці зрозуміли, що адміністративна реформа немає нічого спільного зі спробами механічного скорочення чисель­ності управлінських кадрів. Справді науковий підхід в адміністративно­му реформуванні полягає у тому, що будь-які скорочення в апараті по­винні проводитися виключно в тих органах, де такі скорочення є при­родним результатом кращої організації управління або принаймні не погіршують його результатів.

Інша принципова ознака науковості у проведенні адміністративної реформи виявляється у тому, що будь-які структурні реорганізації в апа­раті державного управління повинні здійснюватися обов'язково на підставі попереднього визначення конкретних напрямів зміни функцій і по­вноважень, а за можливістю — і методів діяльності відповідних органів. Це потребує розробки та офіційного затвердження єдиного класифікатора функцій державного управління, який мав би стати найважливішою складовою нормативно-правової основи адміністративної реформи.

Наступна засада наукового підходу до адміністративного реформу­вання означає необхідність рішучої відмови від помилкового уявлення певної частини керівних кадрів про те, що ця реформа нібито може бу­ти не тільки незатратною, а й засобом економії державних коштів. На­справді ж проведення в повному обсязі реформи — справа дорога і немож­лива без досить значних фінансових витрат. Про це свідчить, зокрема, досвід ряду східноєвропейських країн, де адміністративні реформи вже проведені або проводяться. Звідси стає зрозумілим, що нестача коштів у нашої держави істотно впливає і на темпи, і на глибину за­провадження заходів адміністративної реформи.

Нарешті, ще один — хоча далеко і не останній за значенням — по­казник дійсного просування адміністративної реформи пов'язаний з тим, що поряд з вирішенням завдань структурно-функціональної раціоналізації апарату державного управління не менш пріоритетною має бути її демократична спрямованість. Тобто спрямованість на досяг-

232

Глава 13. Органи виконавчої влади: поняття, система, адміністративно-правовий статус

нення такої кінцевої мети, як наближення управлінського апарату до потреб громадянського суспільства і кожної окремої людини згідно із загальноприйнятими у світі стандартами демократичної, соціальної, правової держави. Відтак зусилля щодо раціоналізації апарату уп­равління врешті-решт мають бути підпорядковані демократизації і гу­манізації державного управління.

Існуючі ж пріоритети в проведенні адміністративної реформи при­зводять до того, що саме у демократичному вимірі її здійснення сти­кається з найбільшими ускладненнями і викликає справедливі нарікання з боку населення.

Попри все адміністративна реформа поступово рухається вперед, хоч і досить повільно, а з деяких питань — навіть суперечливо (яскра­вий приклад — заснування і ліквідація протягом короткого часу інституту державних секретарів).

Характерною особливістю адміністративної реформи в Україні є те, що вона почалася з вищих ланок апарату державного управління. Вже упродовж 1999-2000 рр. було проведено певні зміни, які пози­тивно вплинули поки що більшою мірою на кількісні параметри уп­равлінського апарату. Наприклад, кількість членів Кабінету Міністрів України зменшилася з 24 до 20 осіб (в тому числі міністрів — з 18 до 15). Чисельність центральних органів виконавчої влади (ЦОВВ) ско­ротилася радикально — з 89 до 46, тобто майже вдвічі.

І хоча на цей час (станом на 01.04.2004 р.) остання цифра дещо зросла (разом налічується 59 ЦОВВ), проте ця кількість набагато мен­ша, ніж попередня.

Водночас набагато вагомішими мали б бути перетворення в ор­ганізації та змісті діяльності органів виконавчої влади. Адже на сьогодні реально розпочато впровадження значної частини важливих положень Концепції. Зокрема, в числі фактично запроваджених заходів з рефор­мування апарату державного управління заслуговують на увагу такі:

О перетворення апарату Кабінету Міністрів із своєрідного «уря­ду в уряді» на Секретаріат із суто допоміжними функціями;

О запровадження урядових комітетів як якісно нової ор­ганізаційної форми роботи членів уряду;

О удосконалення класифікації центральних органів виконавчої влади з наміром утвердити серед них провідну роль мі­ністерств;

О визначення посад міністрів політичними і відмежування їх від посад державних службовців (тобто посад адміністративних).

233

РОЗДІЛ V. СУБ'ЄКТИ АДМІНІСТРАТИВНОГО ПРАВА

Водночас не можна приховувати, що декларована рішучість впро­вадження окремих заходів адміністративної реформи поки що має пе­реважно, так би мовити, паперовий характер і не зачіпає глибинного змісту процесів та інститутів, що реформуються. І це може стати однією з найбільших небезпек на шляху успішного проведення адміністративної реформи, оскільки здатне привести до дискреди­тації самої її необхідності та ефективності.

Досить серйозною проблемою у реформуванні органів виконавчої влади слід визнати і те, що на цей час всі основні заходи адміністратив­ної реформи запроваджені підзаконними актами — указами Президента України (а з деяких питань постановами Кабінету Міністрів). Суть про­блеми полягає в тому, що передбачувані в даних указах Президента Ук­раїни заходи реформування так чи інакше стосуються організації і діяльності органів виконавчої влади. А це сфера відносин, яка згідно з п. 12 частини першої ст. 92 Конституції України має регулюватися ви­ключно законами. Отже, в даному випадку за суто формальними ознака­ми президентські укази, так би мовити, втручаються в правове регулю­вання тих суспільних відносин, які Конституцією віднесені до предме­та регулювання законами України. Так виникає небезпідставна загроза піддати сумніву, за певних умов, відповідність зазначених указів Прези­дента вимогам Конституції України.

Враховуючи наведене і виходячи з практики правового забезпе­чення адміністративної реформи шляхом прийняття підзаконних правових актів, слід було б підкріпити цю практику законодавчим підґрунтям. Адже згадані укази дійсно поширюються на суспільні відносини, пріоритет у правовому регулюванні яких належить саме законам. Таким підґрунтям мав би стати Закон України «Про держав­но-правові експерименти з питань адміністративної реформи», який потребує якнайшвидшого прийняття.

У цьому Законі мають бути унормовані порядок і умови, за яких Президент України наділяється правом вживати з метою апробації ре­формаційні заходи тимчасової дії у сфері виконавчої влади з наступ­ним законодавчим врегулюванням відповідних питань. Цим було б, хоча б частково, реалізовано положення Концепції щодо не­обхідності прийняття Закону України «Про державно-правові експе­рименти з питань адміністративної реформи»1.

1 Концепція адміністративної реформи в Україні. Державна комісія з проведення в Україні адміністративної реформи. — К., 1998. — С. 43.

234