§ 1. Поняття і види органів виконавчої влади

Органи виконавчої влади є ключовими суб'єктами адміністративно­го права, оскільки їм належить провідне місце і роль у виникненні й функціонуванні суспільних відносин, що є предметом адміністратив­но-правового регулювання.

 

Поняття органу виконавчої влади

Поняття  «орган  виконавчої  влади»  є похідним від ширшого поняття «державний орган» (або «орган державної влади»). В цьо­му розумінні орган виконавчої влади є окре­мим видом державних органів. На них поширюються всі загальні риси поняття державних органів. Це означає, що кожний окремий орган виконавчої влади:

О    створюється з метою безпосереднього здійснення конкретно­го виду державної діяльності;

О

виконує діяльність, що характеризується чітко визначеною державою спрямованістю, цілями, завданнями та функціями,

206

 

Глава 13. Органи виконавчої влади: поняття, система, адміністративно-правовий статус

певним обсягом компетенції (прав і обов'язків);

О    реалізовує свою діяльність з допомогою визначених державою методів і форм;

О    має певну організаційно-правову форму, внутрішню структуру і зовнішні зв'язки.

Крім цього, органи виконавчої влади мають і певні особливі ознаки, зумовлені їх належністю до відносно самостійної частини державного механізму (апарату) — системи органів виконавчої влади. Ця система органів має досить поширену назву — «апарат державного управ­ління» (або управлінський апарат).

Зважаючи на це, термін «органи державного управління» є цілком прийнятним для характеристики органів виконавчої влади, і часто виступає фактично другою загальнопоширеною їх назвою. Відтак не­має підстав заперечувати проти використання поняття «апарату дер­жавного управління» як ідентичного поняттю «система органів вико­навчої влади».

Водночас слід враховувати, що не всі органи державного уп­равління можуть бути визначені як власне органи виконавчої влади. Зокрема, до органів виконавчої влади не належать такі органи держав­ного управління, як адміністрації (органи управління) державних підприємств, об'єднань, установ, а також будь-яких інших організацій державної форми власності. Ці керуючі суб'єкти мають специфіку, пов'язану лише з внутрішньою — в межах відповідної організації — спрямованістю їх управлінських функцій та повноважень. Отже, щодо подібних суб'єктів слід застосовувати тільки назву «органи державно­го управління», але не «органи виконавчої влади».

До особового складу органів виконавчої влади входять державні службовці, тобто працівники, які перебувають на державній службі та обіймають певні посади в органах виконавчої влади. Ці працівники в кожному органі становлять певне організаційне утворення, яке прий­нято називати апаратом органу. Головним призначенням такого апарату є створення усіх необхідних умов для ефективної реалізації органом нада­них йому основних функцій та повноважень. Щоправда, і сам по собі апарат виконує певні розпорядчі дії, але вони мають лише внутрішньо-організаційний характер, не підміняючи профільну діяльність власне органу виконавчої влади.

Такий аспект поняття органу виконавчої влади тривалий час мав переважно академічне значення. Останнім часом набув актуальності у зв'язку із з'ясуванням співвідношення посад керівника органу і керівни­ці

 

РОЗДІЛ V. СУБ'ЄКТИ АДМІШСТРАТИВНОГО ПРАВА

ка апарату органу, чого вимагало введення й існування протягом пев­ного часу в міністерствах України інституту державних секретарів.

Дійсно, чи правильно говорити про керівника щодо так званого єдиноначального органу! Наприклад, такого, як міністерство. Адже керівник у даному випадку сам і є органом. А те, що дотепер тра­диційно прийнято називати органом, тобто саме міністерство, на­справді є апаратом органу, яким виступає міністр.

Цей висновок видається дещо незвичним і навіть парадоксальним, проте слід визнати, що словосполучення «керівник міністерства» — науково некоректний термін, оскільки міністерство не є власне орга­ном виконавчої влади, а фактично виступає робочим апаратом міністра.

Конституція України взагалі не використовує термін «керівники міністерств». Натомість застосовуються або термін «члени Кабінету Міністрів» (п. 10 ст. 106; частина друга ст. 115; частина перша ст. 120), або терміни «міністри», «міністр» (частина четверта ст. 106; частина третя ст. 131). Тобто конструкція поняття «керівники міністерств» не дістала у Конституції України термінологічного підтвердження.

Але справа, певна річ, не у конституційних формулюваннях, а в то­му, що на теоретичному рівні юридичною наукою має бути розмежо­вано поняття «орган» і «апарат органу». Саме до апарату органу вхо­дять службовці, які в межах його внутрішньої структури ор­ганізаційно забезпечують виконання відповідним органом його ос­новних функцій і повноважень, що становлять зміст його профільної діяльності.

З огляду на це необхідно розрізняти апарат державного управління у зазначеному вище розумінні — як систему органів, і апарат окремих органів виконавчої влади.

Отже, орган виконавчої влади є організаційно самостійним еле­ментом державного апарату (механізму держави), який наділений чітко окресленим обсягом повноважень (компетенцією) відповідно до покладених на нього завдань і функцій, складається зі структур­них підрозділів і посад, що обіймають державні службовці, і віднесе­ний Конституцією і законами України до системи органів виконав­чої влади.

Для кожного органу виконавчої влади характерна насамперед організаційна відокремленість від інших елементів апарату держав­ного управління. Водночас другою найважливішою характеристи­кою є функціональна відокремленість, котра характеризує різні ас-

208

 

Глава 13. Органи виконавчої влади: поняття, система, адміністративно-правовий статус

пекти компетенції та фактичної діяльності цих органів. Саме дані ознаки є ключовими при виділенні окремих видів органів виконав­чої влади.

 

Види органів виконавчої влади

Класифікація видів органів виконавчої влади можлива за різними критеріями (озна­ками). Зокрема, ці органи поділяються на види залежно від:

О

О

О

характеру компетенції (або змісту функцій) — на органи за­гальної, галузевої, функціональної або змішаної компетенції; сфери дії — на органи управління економікою, соціально-культурним розвитком, в адміністративно-політичній сфері; способів прийняття владних рішень — на колегіальні та єдино­начальні (одноособові) і т. ін.

Найважливіше значення має класифікація видів органів виконав­чої влади в Конституції України. Вона виділяє за критерієм ор­ганізаційно-правового рівня наступні види:

вищий орган у системі органів виконавчої влади — Кабінет

Міністрів України;

центральні органи виконавчої влади (ЦОВВ) — міністерства та

інші органи;

місцеві органи виконавчої влади — обласні (Київська і Севасто­

польська міські), районні державні адміністрації.

З конституційного визначення згаданих трьох видів випливає за­питання: чи означає закріплення в Конституції цих видів вичерпну класифікацію органів виконавчої влади? Тим більше, що Конституція, виокремлюючи три види органів виконавчої влади, залишила без чіткої відповіді деякі важливі питання визначення складу системи ор­ганів виконавчої влади.

Зокрема, щодо місця у цій системі Ради міністрів Автономної Рес­публіки Крим (АРК). Адже, з одного боку, відповідно до частини дру­гої ст. 135 рішення Ради міністрів Автономної Республіки Крим прий­маються відповідно до актів Кабінету Міністрів України та на їх вико­нання. А з іншого — Раду міністрів АРК не згадано в розділі VI Кон­ституції «Кабінет Міністрів України. Інші органи виконавчої влади», хоча цілком очевидна «прив'язка» цього та інших органів виконавчої влади в АРК до місцевого (територіального) рівня.

Слід визнати, що конституційне визначення згаданих вище видів органів означає лише те, що існування даних видів є обов'язковим для

209

 

РОЗДІЛ V. СУБ'ЄКТИ АДМІНІСТРАТИВНОГО ПРАВА

системи органів виконавчої влади в Україні. Водночас зміст Консти­туції не виключає можливості існування додаткових (звичайно, за тим самим критерієм) видів органів виконавчої влади, що посідали б місце поряд (чи поміж) із згаданими видами.

Адже Конституція не містить вичерпного визначення всіх елементів системи органів виконавчої влади. Натомість згідно з п. 12 частини першої ст. 92 Конституції виключно законами України визначаються організація і діяльність органів виконавчої влади. Тобто Конституція відносить вирішення питання про можливість існування у системі ор­ганів виконавчої влади поряд з наведеними видами деяких інших на розсуд законодавця — шляхом прийняття поточних законів.

Тож виникнення будь-яких інших видів органів виконавчої вла­ди — це справа практичного державотворення. Тим більше, що кон­струкція системи органів виконавчої влади має бути рухливою, ди­намічною за умови, звичайно, стабільності її основоположних пара­метрів. Якраз останні і є предметом конституційно-правового регу­лювання. Все інше має бути результатом поточної політики держави.

Цей висновок стосується, зокрема, таких новостворених (з грудня 1999 р.) органів, запропонованих Концепцією адміністративної ре­форми в Україні, як урядові органи державного управління (департа­менти, служби, інспекції). Вони належать до одного з додаткових видів органів виконавчої влади.

Отже, у тексті Конституції України не міститься вичерпної класифікації видів органів виконавчої влади. Конституція чітко визначає:

по-перше, лише основні види органів виконавчої влади;

по-друге, в переліку органів кожного основного виду — назви лише найважливіших органів.

Якщо перше положення вже було підтверджено прикладом створен­ня урядових органів державного управління, то друге підтверджується тим, що Конституція не називає деякі органи, які фактично існують, і їх легітимність жодним чином не заперечується. Наприклад, частина пер­ша ст. 118 визначає, що виконавчу владу в областях і районах здійсню­ють місцеві державні адміністрації. Насправді ж на рівні областей та районів функціонують і деякі інші місцеві органи виконавчої влади, зо­крема територіальні органи деяких міністерств (наприклад, оборони, внутрішніх справ, юстиції та деяких інших), які не входять до складу місцевих державних адміністрацій.

Повертаючись до наведеного вище визначення поняття органу ви­конавчої влади, звернемо увагу на те, що однією з найсуттєвіших оз-

210

 

Глава 13. Органи виконавчої влади: поняття, система, адміністративно-правовий статус

нак цього поняття є констатація належності того чи іншого органу до системи органів виконавчої влади.