§ 2. Поняття і зміст адміністративно-правових відносин

Адміністративно-правові відносини (або адміністративні пра­вовідносини) традиційно розглядаються як результат регулюючого впливу адміністративно-правової норми на суспільні відносини, внаслідок чого вони перетворюються на правові відносини. Ключовою

177

РОЗДІЛ IV. РЕАЛІЗАЦІЯ НОРМ АДМІНІСТРАТИВНОГО ПРАВА.

тут є теза про те, що адміністративно-правової форми можуть набути різні види суспільних відносин, і насамперед державно-управлінські відносини, котрі становлять вагому частку в змісті предмета адмі­ністративно-правового регулювання.

У цьому зв'язку важливо з'ясувати, чи можливе взагалі здійснення ре­гулювання нормами адміністративного права за межами правовідносин? Адміністративно-правова практика дає на це питання позитивну відповідь. Дійсно, реалізація адміністративно-правових норм шляхом їх додержання (яке виступає різновидом виконання цих норм) відбувається поза адміністративними правовідносинами. Адже такий варіант ре­алізації норм являє собою пасивну поведінку суб'єкта адміністративно­го права, який не допускає порушень приписів відповідних норм, і тому ця поведінка не потребує взаємодії з іншими суб'єктами.

Адміністративно-правові відносини — це врегульовані нормами адміністративного права суспільні відносини, в яких їх сторони (суб'єкти) взаємозв'язані й взаємодіють шляхом здійснення суб'єк­тивних прав і обов'язків, встановлених і гарантованих відповідними адміністративно-правовими нормами.

Отже, першорядна роль у визначенні змісту адміністративно-пра­вових відносин належить їх сторонам (суб'єктам). Такими сторонами виступають суб'єкти адміністративного права, тобто носії передбачених адміністративно-правовими нормами прав і обов'язків, котрі здатні ці права реалізовувати, а покладені обов'язки виконувати.

Вирішальною особливістю адміністративно-правових відносин є те, що однією із сторін завжди є носій юридично-владних повноважень щодо інших суб'єктів, якими його наділяють адміністративно-правові норми. Адміністративно-правові відносини формуються, як правило, в особливій сфері суспільного життя — публічному (державному і само­врядному) управлінні, і насамперед у зв'язку із здійсненням органами виконавчої влади своїх владно-розпорядчих функцій. Ця особливість адміністративних правовідносин прямо випливає зі змісту предмета адміністративно-правового регулювання.

Адміністративні правовідносини можуть виникати за ініціативою будь-якої із сторін. Проте згода або бажання другої сторони не є обов'язковою умовою їх виникнення. Адміністративні правовідноси­ни можуть виникати всупереч бажанню другої сторони. Наприклад, у разі звернення громадянина до міністерства останнє незалежно від свого «бажання» зобов'язане на таке звернення відреагувати і розгля­нути звернення громадянина.

178

Глава 10. Адміністративно-правові відносини

Аналогічна ситуація виникає і тоді, коли другою стороною є не гро­мадянин, а нижчестоящий орган управління або підприємство, уста­нова, організація. Зрозуміло, що органи виконавчої влади мають пра­во породжувати адміністративні правовідносини в односторонньому порядку, керуючись інтересами держави і завданнями, що стоять пе­ред ними. Відтак адміністративно-правові відносини можуть виника­ти за ініціативою будь-якої із сторін без згоди другої сторони.

Суперечки, що виникають між сторонами адміністративних пра­вовідносин, вирішуються, як правило, у позасудовому порядку, тобто шляхом прямого розпорядження правомочного органу.

Отже, адміністративно-правові відносини завжди мають публічно-владний характер, оскільки один з їх суб'єктів обов'язково має юридично-владні повноваження щодо інших учасників цих відносин.

Виникнення адміністративно-правових відносин — це, по суті, юри­дичний рівень об'єктивізації загальної волі держави в реальній по­ведінці конкретних суб'єктів. Процес виникнення (формування) пра­вовідносин має три послідовно здійснюваних етапи:

О по-перше, визначається необхідність (доцільність) і мож­ливість встановлення конкретного адміністративно-правового відношення;

О    по-друге, створюється відповідна юридична конструкція, тобто своєрідна абстрактна модель адміністративного правовідношен-ня. Закріплюється ця модель в адміністративно-правових нормах; О    по-третє, відбувається реалізація відповідних правових норм і, як результат, виникають сталі юридичні зв'язки між адресата­ми норм у формі адміністративно-правових відносин. Водночас адміністративні правовідносини виникають (так само, як і змінюються та припиняються) лише з настанням конкретних об­ставин, які прийнято називати юридичними фактами.