Новий погляд на сутність адміністративного права у демократичному суспільстві

Оскільки Конституція України вима­гає переходу від ідеології панування дер­жави над людиною до нової ідеології — служіння держави інтересам людини, то ця нова ідеологія має пройти, так би мо­вити, червоною ниткою в змісті адмініст­ративного права.

Для цього у визначенні сутності адміністративного права, поряд з його традиційною «управлінською» характеристикою (котра, і це не слід забувати, залишається важливою), провідне місце повинна зай­няти його характеристика як галузі, що встановлює правові засади:

по-перше, якомога повнішої реалізації у сфері державного уп­равління прав і свобод людини;

по-друге, дійового захисту цих прав і свобод у разі їх порушення з бо­ку державних органів, їх посадових осіб.

Запровадження і реалізація нового погляду на сутність адміністра­тивного права має сприяти істотному посиленню його ролі у форму­ванні громадянського суспільства, демократичної, соціальної, право­вої держави. Адже запровадження необхідних змін в адміністративно­му праві означає зрештою створення якісно нового, відмінного від колишнього, правового режиму регулювання відносин між органами виконавчої влади, їх посадовими особами і громадянами. Цей право­вий режим відносин у сфері державного управління робить громадя­нина набагато більш рівноправним партнером у стосунках з держа­вою, її органами і посадовими особами. Саме це і властиве справді де­мократичним країнам.

Забезпечення більшої рівноправності у стосунках людини з держа­вою повинно становити стрижень сучасної адміністративної право-творчості й правозастосування, що потребує комплексного реформу­вання багатьох інститутів українського адміністративного права. Ад­же випадків, де встановлюється рівність взаємних вимог і відповідна

Вступ до академічного курсу

рівність юридичного захисту сторін адміністративних правовщносин, існуватиме дедалі більше.

Запровадження зазначених змін означатиме послідовну демократи­зацію адміністративного права. Вона пов'язана з переходом від тра­дицій «владного розпорядництва» з боку державних органів до тра­дицій «надання послуг» (або «обслуговування») громадянам та іншим приватним особам.

Дефініція «послуги» акцентує увагу на виконанні саме обов'язків держави перед приватними особами, спрямованих на юридичне оформлення умов, необхідних для забезпечення належної реалізації ними своїх прав і охоронюваних законом інтересів. Таке розуміння повніше відповідає новій ідеології «служіння держави» інтересам лю­дини. Адже «служіння» з боку виконавчої влади — це і є багато в чому надання її органами і службовцями різноманітних послуг.

Таке у найбільш загальних рисах нове розуміння адміністративно­го права є базовим для авторського колективу Академічного курсу і передбачає певні особливості у побудові структури й висвітленні відповідної навчальної дисципліни.

При цьому важливим чинником, що зумовив ці особливості, слід визнати вироблені на цей час певні нові орієнтири та здійснювані за­ходи щодо системного реформування адміністративного права Ук­раїни.

Необхідність реформування адміністративного права України та його концептуального забезпечення

Нагальна необхідність такого рефор­мування підтверджується світовим до­свідом, який свідчить, що в період серйозних трансформацій соціально-економічних і політико-правових систем (а наша країна нині переживає саме таку трансформацію) саме галузь адміністра­тивного права потребує істотних перетворень і, отже, відповідного науково-теоретичного забезпечення. І це не випадково, позаяк адміністративне право є однією з провідних галузей права в кожній демократичній країні. Як, скажімо, галузь цивільного права виконує своєрідну системотворчу функцію в приватному праві, так і адміністративне право виконує цю функцію в сфері публічного права. У розвинених державах Європи у післявоєнний час демократична перебудова національних адміністративно-правових доктрин і законо­давства тривала по кілька десятків років. Напевно, рекордним тут мож-

10

Вступ до академічного курсу

на вважати приклад Великої Британії, де подібний процес, за оцінками британських адміністративістів, тривав майже п'ятдесят років.

Що ж стосується України, то в перші п'ять-шість років після здо­буття державної незалежності у розвитку адміністративного права тривав застій. Зокрема, дуже повільно і нерішуче оновлювалося адмі­ністративне законодавство. Наприклад, окрім регулювання діяль­ності органів правоохоронної спрямованості, серед нових адміністра­тивно-правових актів справді загальнодержавного характеру можна назвати хіба що прийнятий у 1993 р. Закон України «Про державну службу».

Лише після прийняття у 1996 р. Конституції України почали змінюватися на краще тенденції розвитку національного адміністра­тивного права. Цьому сприяли два вирішальні фактори: по-перше, утворення Президентом України у 1997 р. Державної комісії з прове­дення в Україні адміністративної реформи і, головне, покладення на цю комісію завдання підготовки Концепції адміністративної рефор­ми; по-друге — прийняття в тому ж році Кабінетом Міністрів України рішення про створення Робочої групи, якій доручалися підготовка Концепції реформи адміністративного права України і розробка проек­ту Адміністративного кодексу України.

Не можна не відзначити, що обидві ці події не мали аналогів в історії нашої країни. Особливо ж неординарним, і не тільки, мабуть, для нашої країни, слід вважати урядове рішення щодо розробки Кон­цепції реформи адміністративного права (далі — Концепція). Це, дійсно, надзвичайно рідкісний випадок, коли держава офіційно ста­вить завдання щодо концептуального забезпечення реформування цілої галузі національного права, причому галузі фундаментальної, профільної. Відповідно до цього завдання в 1998 р. проект Концепції був підготовлений, у 2000 р. — переданий до парламенту, а в 2001 р. — розглянутий Комітетом з питань правової політики Верховної Ради України.

Творчий потенціал проекту Концепції полягає насамперед у тому, що він спрямовує весь процес реформування адміністративного пра­ва і зусилля дослідників на постановку і вирішення проблем по кількох основних напрямах:

О переосмислення ряду ключових науково-теоретичних засад адміністративного права, тобто розвиток і оновлення самої до­ктрини адміністративного права як самостійної галузі ук­раїнської юридичної науки;

11

Слово до академічного курсу

О суттєва зміна, оновлення або доповнення основних частин ве­личезного масиву чинного адміністративного законодавства. Останнє за своїм змістом не відповідає не тільки потребам формування громадянського суспільства, демократичної, соціальної, правової держави, а й вимогам здійснення адміністративної реформи;

О визначення підходів до побудови внутрішньої структури нор­мативного масиву адміністративного права.

Основні висновки проекту Концепції вже набули значного поши­рення, зокрема у навчальному процесі. Деякі ідеї вже дістали втілен­ня у законопроектній практиці. Водночас головна проблема полягає в тому, щоб в основу реформування адміністративного права покласти згадане вище усвідомлення його сутності, пов'язане із забезпеченням реалізації та захисту прав і свобод громадян.

Саме виходячи з такого розуміння, автори пропонованого ака­демічного курсу прагнули адекватно втілити і творчо збагатити най­важливіші ідеї, положення і висновки проекту Концепції реформи адміністративного права України.

12