§ 3. Порівняльно-правовий метод у науці адміністративного права

 

Сутність

і призначення

порівняльного

правознавства

Порівняльно-правовий    метод    у    науці адміністративного права можна вважати до­сить давнім і водночас «молодим» засобом нау­кового освоєння державно-правової дійсності. Методи порівняльного дослідження відо­мі з античних часів. Наприклад, Арістотель (384—322 рр. до н. е.), аби

96

 

Глава 5. Адміністративно-правова наука і науки про управління

зробити висновки щодо закономірностей політичної організації суспільства, зібрав, порівняв та проаналізував конституції 158 грець­ких та «варварських» міст.

І хоча в добу середньовіччя порівняльний метод у правознавстві майже не використовувався внаслідок панування метафізичного мис­лення, вже на початку XVIII ст. масове наукове усвідомлення соціаль­но-правових явищ до певної міри реанімувало порівняльне право­знавство, яке з цього часу поширювалося дедалі більше1.

У 1900 р. відбувся перший Міжнародний конгрес порівняльного права, у вересні 1924 р. була заснована Міжнародна академія порів­няльного права (м. Гаага). У багатьох країнах світу з розвинутою сис­темою наукових, навчальних юридичних інституцій та спеціалізова­них дослідницьких установ існують центри, асоціації, інститути порівняльного права та інші установи (наукові, професійні, гро­мадські), які так чи інакше пов'язані з вивченням світових правових систем і використанням методів порівняльно-правових досліджень. Сформувалася певна система знань, яка дістала назву «порівняльне правознавство».

Незважаючи на це, дискусія з основного теоретичного питання — чи вважати порівняльне правознавство самостійною галуззю юридич­ної науки, чи розглядати його лише як один із методів наукового дослідження, розпочата на початку XX ст., не закінчилася й сьогодні.

В Україні порівняльні наукові дослідження проводяться в багатьох науково-дослідних інститутах, курси порівняльного правознавства як навчальної дисципліни запроваджені в навчальних закладах, а вчені, які так чи інакше використовують компаративістику (цей термін ча­сто використовується як синонім порівняльних досліджень), об'єднані в рамках Асоціації міжнародного права.

У науці адміністративного права порівняльне правознавство як на­прям наукових досліджень і наукова дисципліна тільки формується. На жаль, вітчизняні наукові розробки з порівняльного правознавства у сфері адміністративного права є нечисленними, а відповідні наукові дисципліни запроваджені тільки в деяких навчальних закладах. Це пов'язано з тим, що наукові дослідження порівняльного аспекта адміністративно-правових систем зарубіжних країн майже не прово-

1 Давид Р. Сравнительное правоведеяие (Правовьіе системи современности). — М., 1967.

4<-19в  97

 

Розділ II. ВИКОНАВЧА ВЛАДА, ДЕРЖАВНЕ УПРАВЛІННЯ ТА АДМІНІСТРАТИВНЕ...

дилися, а порівняльне вивчення окремих Інститутів адміністративно­го права різних країн не мало комплексного, системного характеру.

Недоліки в проведенні компаративістських досліджень у галузі адміністративного права залишаються і сьогодні. І хоча деякі дослідження в країнах СНД мають важливе порівняльне значення, їх не можна повною мірою віднести до порівняльного правознавства як частини науки адміністративного права. Наприклад, у науковому посібнику «Адміністративне право зарубіжних країн», що вийшов у Москві 1996 р. за редакцією професора А. М. Козиріна, вміщено важ­ливу інформацію про адміністративне право деяких країн, проте еле­мент порівняння цих систем майже відсутній1. Тому навряд чи його можна вважати прикладом порівняльного правознавства.

Отже, глибоких наукових досліджень порівняльного характеру адміністративно-правових інститутів немає не тільки в Україні, а й на теренах СНД. Тому можна вважати, що порівняльне правознавство як наукова дисципліна переживає процес становлення.

Призначення порівняльного правознавства у сфері управлінської діяльності держави полягає у вивченні змісту, обсягу та характеру сфери адміністративно-правового регулювання в зарубіжних країнах з метою вдосконалення механізмів адміністративно-правового регу­лювання суспільних відносин в Україні. Вітчизняна наука адмі­ністративного права використовує порівняльне правознавство для досягнення своїх наукових цілей та вироблення конкретних прак­тичних рекомендацій. Завдяки цьому відбувається глибше проник­нення в процеси і явища правової сфери; виникає можливість визна­чити характер впливу зарубіжного досвіду на національну правову систему.

Ігнорування наукового потенціалу порівняльного правознавства у сфері адміністративної діяльності в сучасних умовах може призвести до штучної ізоляції, замкненості національної правової системи та навіть до її протиставлення світовим тенденціям. Використання ж порівняльно-правового аналізу дає змогу уникнути багатьох юридич­них помилок і неправильних політичних і правових рішень.

Завданнями порівняльного правознавства у сфері адміністративного права є:

1 Административное право зарубежньїх стран: Уч. пособие. — М.: Спартак, 1996. —229 с. 98

 

Глава 5. Адміністративно-правова наука і науки про управління

О інформаційні — отримання достовірної інформації про розви­ток і функціонування адміністративно-правових систем інших країн;

О пізнавальні — аналіз та оцінка зарубіжних адміністративно-правових систем і національних особливостей адміністратив­но-правової сфери;

ф аналітичні — визначення коренів та витоків правових явищ за­рубіжних адміністративно-правових систем та визначення тенденцій і напрямів їх розвитку з метою прийняття адекват­них правових рішень у рамках національної системи права; О інтегративні — визначення напрямів гармонізації та зближен­ня національних адміністративно-правових систем із світови­ми адміністративно-правовими системами;

О аналітико-критичні — визначення та наукова критика нега­тивних явищ у національній адміністративно-правовій сис­темі та в системах адміністративно-правового регулювання за­рубіжних країн.

За радянських часів одним із завдань порівняльного правознавст­ва була також пропаганда соціалістичного типу правового регулюван­ня суспільних відносин, у тому числі у сфері адміністративної (уп­равлінської) діяльності. На нашу думку, таке завдання не має відно­шення до науки порівняльного правознавства, і тому за сучасних умов подібна «пропагандистська навантаженість» не може розгляда­тись як завдання науки адміністративного права.

Інтегративні процеси, що відбуваються в політичній, економічній, соціально-культурній сферах суспільства, зумовлюють високі вимоги До порівняльного правознавства у сфері адміністративного права. Важливого значення набуває визначення сфер, де результати порівняльного правознавства мають ефективно використовуватися. Це насамперед законотворча діяльність держави в галузі регулювання адміністративно-правових відносин; процес тлумачення законів та інших нормативних актів адміністративно-правового характеру; ме­ханізм регулювання відносин державних органів з громадянами; пра-возастосовча практика; визначення адміністративно-правового ста­тусу суб'єктів підприємництва та ін. Результати порівняльних адміністративно-правових досліджень можуть використовуватися в Наукових дослідженнях, у навчальному процесі та вихованні уп­равлінських кадрів. Важливого значення набувають результати Порівняльно-правових досліджень у діяльності міжнародних ор-

99

 

Розділ II. ВИКОНАВЧА ВЛАДА, ДЕРЖАВНЕ УПРАВЛІННЯ ТА АДМІНІСТРАТИВНЕ.

ганізацій та міждержавних об'єднань, членом або учасником яких є Україна.

Незважаючи на важливість порівняльне-правових досліджень, їх використання в науковій, освітній та практичній діяльності є досить складним інтелектуальним процесом, який має ґрунтуватися на певній методології порівняльного правознавства. Найпоширенішим недоліком при цьому є те, що порівняльне правознавство в будь-якій сфері часто-густо тлумачиться спрощено, коли для аналізу викорис­товується недостовірна інформація, поверхово тлумачаться отримані відомості про правові акти, правові аналогії здійснюються інтуїтивно, а в подальшому відбувається «підгонка» світового досвіду до розв'язання політичних цілей та завдань в Україні.

Досить часто поза увагою дослідників залишаються вимоги сис­темного, комплексного аналізу, коли необхідно враховувати еко­номічні, соціальні та політичні фактори правотворчості та правозас-тосування при порівнянні різних адміністративно-правових систем, галузей законодавства, окремих законів та індивідуальних норматив­них актів.

Методологія порівняльного правознавства у сфері адміністратив­но-правового регулювання схематично може бути зведена до декількох важливих методологічних принципів.

По-перше, мають бути правильно обрані об'єкт порівняльного аналізу й критерії порівняння. Це передбачає науково обгрунтоване визначення функціональних, територіальних та історико-культурних критеріїв порівняння адміністративної діяльності. Помилковим є порівняння окремих інститутів і навіть окремих норм з метою визна­чення напрямів вітчизняної правотворчої діяльності без урахування загальноправового, економічного, політичного та іншого контексту.

По-друге, необхідно враховувати об'єктивні умови та фактори, які обумовлюють дію тих чи інших правових інститутів, норм, принципів регулювання в адміністративно-правових системах різних країн. Ад­же зовнішньо схожі явища в адміністративно-правовому регулюванні можуть мати докорінні відмінності.

По-третє, науково-правові концепції, які покладені в основу адміністративно-правового регулювання в зарубіжних країнах, не мо­жуть бути прямо запозичені для використання в нормотворчій діяль­ності будь-якої країни, зокрема в Україні. Ці концепції мають бути адаптовані до теоретико-правової бази нормотворення, яка вже скла­лася. Наприклад, утворення якихось адміністративних структур не бу-

100

 

Глава 5. Адміністративно-правова наука і науки про управління

де методологічно виправданим, якщо воно базуватиметься на ме­ханічному запозиченні досвіду функціонування однотипних адмі­ністративних структур, які ефективно діють в інших правових систе­мах. Ефективність їх використання повинна обов'язково попередньо оцінюватися та порівнюватися з теоретико-методологічною основою вітчизняної адміністративної науки незалежно від того, чи є ці структу­ри вочевидь ефективними в інших правових системах. На жаль, це ме­тодологічне положення дуже часто — через різні причини — ігноруєть­ся, шо призводить до неефективності діяльності органів управління, організація й механізм функціонування яких були механічно запози­чені з інших адміністративно-правових систем.

По-четверте, поняття, терміни та юридичні конструкції, які вико­ристовуються в зарубіжних адміністративно-правових системах, ма­ють бути співставлені з відповідними ж конструкціями, поняттями й термінами, які вже розроблені вітчизняною адміністративною на­укою. Неприйнятним є використання запозичених з іноземного зако­нодавства понять і термінів, які хоча зовнішньо й схожі із сталими ка­тегоріальними рядами вітчизняної науки адміністративного права, але мають специфічне значення в зарубіжних адміністративно-право­вих системах, а головне — відображають подекуди зовсім різні пра­вові явища.

По-п'яте, необхідним етапом дослідження є визначення резуль­татів порівняльного аналізу зарубіжних адміністративних систем з точки зору можливостей їх використання у вітчизняній нормотворчій діяльності та у правозастосовчій практиці. Причому позитивним ре­зультатом порівняльно-правового аналізу може бути й висновок про неможливість застосування тих чи інших інститутів, правових норм чи наукових конструкцій в практиці функціонування національної правової системи.

Отже, порівняльне правознавство в науці адміністративного права може виконати свої завдання лише за умови, що порівнювані адміністративно-правові явища мають схожі правові властивості, які характеризуються понятійною єдністю і притаманні різним проявам (формам) однієї правової сутності.

 

Основні вимоги порівняльного аналізу в адміністративному правознавстві

 

Ключовою такою вимогою є розуміння за­гальних тенденцій у адміністративній діяль­ності та в механізмах її правового регулю­вання в зарубіжних країнах. До таких тен-

101

 

Розділ II. ВИКОНАВЧА ВЛАДА, ДЕРЖАВНЕ УПРАВЛІННЯ ТА АДМІНІСТРАТИВНЕ.

денцій належить зростання в зарубіжних країнах кількості структур­них підрозділів системи виконавчої влади та ускладнення зв'язків між цими підрозділами.

Іншою тенденцією є збільшення кількості соціальних проблем, зо­крема глобального характеру, які можуть бути вирішені тільки зусил­лями адміністративної влади та за допомогою державних бюджетів, підвищення ефективності діяльності органів виконавчої влади, а та­кож координація зусиль та налагодження взаємозв'язків з адміністра­тивними системами інших країн. До таких глобальних проблем можна віднести контроль навколишнього середовища, утворення світових комунікаційних систем, розвиток всесвітнього транспорту, контроль за ядерною зброєю, координацію антитерористичної діяльності тощо.

Важливою тенденцією адміністративно-правового регулювання діяльності державних адміністрацій є посилення контролю громад­ськості не тільки за результатами, а й за самим процесом державного управління, хоча в різних країнах ступінь і ефективність цього кон­тролю різні. Як загальну тенденцію треба також відзначити зростання впливу на адміністративну діяльність комплексних чинників, таких, як економічні, політичні, культурні (ідеологічні) процеси.

Використання методів порівняльного аналізу в адміністративному правознавстві буде методологічно виправданим, якщо будуть визна­чені також регіональні особливості утворення та функціонування адміністративного апарату в різних країнах. При цьому необхідно порівнювати особливості конкретної адміністративно-правової систе­ми (зокрема в Україні) не тільки із світовими тенденціями в цій сфері, а й з особливостями адміністративно-правового розвитку регіону, до якого належить та чи інша держава. Так, Україна повинна розглядати­ся в порівняльно-правовому аспекті з країнами Європи, тобто в рам­ках особливостей європейського регіону. Серед останніх слід відзна­чити тривалий вплив християнської релігії та моралі на адміністратив­но-правову систему і відповідно на основні тенденції адміністративної діяльності держави. Причому Західна та Центральна Європа перебува­ла під впливом переважно католицизму, а Україна та інші країни ко­лишнього Радянського Союзу — православ'я, ставлення якого до дер­жави та адміністративної діяльності слід враховувати як регіональну особливість.

Важливою тенденцією формування адміністративної (управ­лінської) системи є суттєвий вплив французької адміністративної мо­делі часів Наполеона на більшість країн Західної Європи, які після

102

 

Глава 5. Адміністративно-правова наука і науки про управління

закінчення наполеонівських війн не ліквідували повністю нав'язаної їм моделі управління суспільством, а навпаки, вдосконалювали й по­ширювали її. Недаремно адміністративну модель Західної Європи інколи називають «наполеонівською» або «французькою».

Для формування сучасної адміністративної системи європейських країн велике значення мали філософські ідеї щодо політичної ор­ганізації суспільства та ролі держави у розв'язанні соціальних завдань. Це, зокрема, концепція Макса Вебера. Державні діячі та високі уря­довці у Західній Європі на концептуальному рівні керувалися модел­лю державної адміністрації, розробленою М. Вебером на основі аналізу структури та діяльності прусської бюрократії часів Бісмарка, а веберівська ідея «ідеальної бюрократії» була панівною впродовж бага­тьох років. Тим більше, що успішна адміністративна практика «залізного канцлера» Німеччини тільки посилювала цей вплив.

Натомість у Східній Європі на формування адміністративних струк­тур та характер адміністративної діяльності значний вплив справили марксистські ідеї та їх практична реалізація починаючи з 1917 р. Цент­ральна Європа перебувала під ідеологічним впливом як марксистської ідеології, так і веберівських ідей, а тому адміністративні моделі країн цього регіону мали значну специфіку в різні історичні періоди.

Такі регіональні особливості повинні враховуватися у порівняльно-правових дослідженнях, а головне — запровадженні їх результатів у адміністративно-правову практику, що є важливим завданням науки адміністративного права. Не усвідомлюючи ідеологічно-філософсько­го підґрунтя формування адміністративної системи, неможливо порівнювати основні інститути адміністративного права.

Отже, порівняльне адміністративне правознавство слід розгляда­ти як певну систему принципів і методів дослідження досить спе­цифічних об'єктів — механізмів адміністративно-правового регулю­вання публічно-управлінської діяльності в різних країнах. Результати таких досліджень повинні використовуватися в законотворчій та правозастосовчій діяльності держави, а також у навчальному про­цесі при вивченні системи адміністративного права в Україні. Це передбачає усвідомлення інтегративних зв'язків адміністратив­но-правового регулювання суспільних відносин національного та світового рівнів. Об'єктивно зумовлене посилення цих зв'язків вима­гає глибшого розуміння сутності, загальних рис, гносеологічних дже-рєл, напрямів удосконалення різних адміністративно-правових сис­тем та їх порівняння на єдиних методологічних засадах.

103

 

Розділ II. ВИКОНАВЧА ВЛАДА, ДЕРЖАВНЕ УПРАВЛІННЯ ТА АДМІНІСТРАТИВНЕ -

£ 4. Навчальний курс адміністративного права

Наука адміністративного права викладається в юридичних та інших навчальних закладах з метою оволодіння майбутніми юриста­ми, працівниками державних органів системою теоретичних і науко­во-прикладних знань щодо принципів і норм, які регулюють суспільні відносини у сферах виконавчої влади і державного управ­ління, а також вміннями і навичками практичного застосування за­значених знань.

Як свідчить вітчизняний досвід, адміністративно-правову галузь на­магалися двічі «вилучити» із системи радянського права: в 1917—1921 і 1928-1938 рр. На межі 20-30-х років минулого століття було припине­но викладання курсу «Адміністративне право» у вищих навчальних за­кладах. Цей курс намагалися об'єднати з теорією права, а згодом його об'єднали з навчальним курсом державного права. Лише в повоєнні ча­си адміністративне право як самостійна дисципліна поступово зайняло належне йому місце серед інших юридичних навчальних дисциплін.

Програма навчального курсу «Адміністративне право України» бу­дується залежно від кваліфікаційного рівня вищого навчального за­кладу і тих завдань, на розв'язання яких він спрямовує свою діяль­ність. Основною вимогою має бути системний підхід у підготовці програми курсу та логічність і послідовність викладення його основ­ного змісту.

Викладання українського адміністративного права передбачає опанування певним інструментарієм науки адміністративного права, вивчення її засад і основних інститутів, ознайомлення з чинним адміністративним законодавством.

Процес становлення демократичної, правової держави в Україні зумовлює докорінні зміни в механізмі правового регулювання суспільних відносин. Це особливо актуально для галузі адміністра­тивного права. Відбувається процес переосмислення поглядів щодо сутності, принципів, функцій і системи адміністративного права з урахуванням змін, що стосуються проблем управління, діяльності ор­ганів виконавчої влади і органів місцевого самоврядування, утверд­ження пріоритету юридичного забезпечення реалізації та захисту прав і свобод громадян. Тому навчальний курс адміністративного права має будуватися з урахуванням тенденцій розвитку та реформу-

104

 

Глава 5. Адміністративно-правова наука і науки про управління

вання науки адміністративного права І відповідати реаліям сьогоден­ня.

Наука адміністративного права включає загальну частину, в якій представлені теоретичні проблеми цієї провідної галузі публічного права, та особливу частину, присвячену організаційно-правовим про­блемам державного управління та адміністративному законодавству, що діє в окремих сферах суспільного розвитку.

Відповідно до цього навчальний курс адміністративного права складається із загальної частини, в якій послідовно розкриваються ви­токи та основні етапи розвитку адміністративного права, його місце в системі українського права, джерела адміністративного права і адміністративного законодавства. В цій частині важливо показати ди­намічність їх розвитку, відобразити зміни, які відбуваються в суспільстві й державі і які формують нові відносини, і водночас певну адміністративно-правову спадковість, котра означає збереження діючих адміністративно-правових регуляторів, утвердження їх у но­вих суспільних умовах.

Ключові теми навчального курсу стосуються норм адміністратив­ного права, особливостей їх структури, видів, форм реалізації та втілення в адміністративно-правових відносинах.

Важливе значення має вивчення правового статусу суб'єктів адміністративного права. При цьому особлива увага має приділятися адміністративно-правовому статусу основних суб'єктів, а також пра­вовому регулюванню функцій, повноважень, форм і методів держав­ного управління, що утворюють основні адміністративно-правові за­сади діяльності органів виконавчої влади.

При висвітленні загальної частини курсу адміністративного права особлива увага має приділятися таким інститутам, як державна служ­ба і державний контроль, адміністративний примус та заходи його за­стосування, адміністративна відповідальність та особливості її засто­сування щодо фізичних і юридичних осіб за законодавством України.

Зважаючи на те, що адміністративний процес є відносно новим і досить складним явищем, з яким в ході подальшого навчання поглиб­лено має знайомитися певною мірою підготовлений студент, у за­гальній частині курсу наголошується передусім на сутності й принци­пах адміністративного процесу, його структурі та дається характери­стика основних видів адміністративних проваджень.

Враховуючи, що норми адміністративного права регулюють вели­чезний обсяг різних відносин у всіх сферах державного управління,

105

 

Розділ II. ВИКОНАВЧА ВЛАДА, ДЕРЖАВНЕ УПРАВЛІННЯ ТА АДМІНІСТРАТИВНЕ.

розгляд чинного адміністративного законодавства І засад організації та діяльності органів виконавчої влади у згаданих сферах становить зміст особливої частини навчального курсу.

Загалом навчальний курс «Адміністративне право України» ґрун­тується на сучасних досягненнях адміністративно-правової науки та діючій законодавчій базі. Це забезпечує актуалізацію набутих студен­тами знань та ефективне застосування і'х в майбутній професійній діяльності.

106