§ 3. Метод адміністративного права

Адміністративне право як самостійну галузь права характеризує поряд з предметом відповідний метод регулювання (загальнопошире-ною є дефініція «метод»). Метод адміністративного права разом з йо­го предметом дає достатньо завершену характеристику цієї галузі пра­ва і допомагає відмежувати її від інших фундаментальних галузей пра­ва (цивільного, кримінального тощо).

Метод адміністративного права визначається як сукупність певних загальних і специфічних способів, що використовуються законодавцем

73

Розділ II. ВИКОНАВЧА ВЛАДА, ДЕРЖАВНЕ УПРАВЛІННЯ ТА АДМІНІСТРАТИВНЕ.

для забезпечення регулюючої дії норм адміністративного права. Тра­диційний погляд на зміст методу адміністративного права характери­зується наступними рисами.

Загальні риси методу

В адміністративному праві використову­ються способи регулювання, що властиві обом загальним методам правового регулю­вання — імперативному та диспозитивному.

Відтак загальними рисами методу адміністративно-правового ре­гулювання слід вважати те, що він реалізується шляхом:

<>    використання приписів (встановлення обов'язків);

О    встановлення заборон;

О    надання дозволів.

Використання приписів у адміністративному праві означає покла­дення обов'язку здійснити відповідні дії в умовах, що передбачені адміністративно-правовою нормою. Згідно із сучасною теорією права йдеться фактично про використання такої категорії, як «позитивні зобов'язання». Приписи використовуються в різних формах, а саме: встановлення відповідних дій, порядок їх здійснення, забезпечення виконання обов'язків тощо. За допомогою приписів встановлюються також завдання, функції та повноваження органів виконавчої влади, інших суб'єктів адміністративного права.

Наприклад, адміністративно-правові норми, що закріплені в За­коні України «Про державну податкову службу» (ст. 2, 8), приписують органам державної податкової служби виконувати такі завдання і функції, як здійснення контролю за додержанням податкового зако­нодавства, правильністю обчислення, повнотою і своєчасністю спла­ти до бюджетів, державних цільових фондів податків і зборів (обов'яз­кових платежів), а також неподаткових доходів, встановлених законо­давством, ведення обліку платників податків і надходження податків тощо.

Правові норми розділу IV Кодексу України про адміністративні правопорушення (КпАП) встановлюють порядок провадження в справах про адміністративні проступки. Так, у ст. 254 КпАП встанов­лено, що «про вчинення адміністративного правопорушення скла­дається протокол уповноваженими на те посадовою особою або пред­ставником громадської самодіяльності».

За допомогою приписів досягається забезпечення виконання функцій і обов'язків органів виконавчої влади, інших суб'єктів уп-

74

Глава 4. Предмет, метод і принципи адміністративного права

равлінських відносин. Наприклад, у статтях розділу VI Закону Ук­раїни «Про місцеві державні адміністрації» передбачається фінансове та матеріально-технічне забезпечення діяльності місцевих державних адміністрацій (фонд оплати праці, видатки на утримання цих органів, соціальне забезпечення посадових осіб тощо).

Встановлення заборон — це покладення на суб'єкта правових від­носин прямих обов'язків утримуватися від вчинення в умовах, пе­редбачених нормою, тих чи інших дій або утримуватися від них на свій розсуд. Так, ст, 74 Митного кодексу України встановлює відпо­відні заборони щодо переміщених через митний кордон України ок­ремих товарів і предметів. Не можуть бути пропущені через митний кордон України предмети, що можуть завдати шкоди здоров'ю або загрожувати життю населення та тваринного світу або призвести до руйнування навколишнього середовища, продукція, що містить про­паганду ідей війни, расизму та расової дискримінації, геноциду та інша, що суперечить відповідним нормам Конституції України.

Право вводити заборони на свій розсуд надається органам влади. Наприклад, ст. 18 Закону України «Про правовий режим надзвичай­ного стану» встановлено, що у разі введення надзвичайного стану мо­же бути вжито заходів щодо заборони продажу зброї, отруйних і силь­нодіючих хімічних речовин, спиртних напоїв.

У період панування командно-адміністративної системи у нашому суспільстві переважно застосовувалися заборони та приписи. Значно рідше використовувалось надання дозволів. У демократичному суспільстві посилюється увага до правових гарантій реалізації прав і свобод людини. В адміністративно-правовому регулюванні суспіль­них відносин має переважно застосовуватися надання дозволів, і це необхідно враховувати в ході реформування адміністративного права України.

Якщо в адміністративно-правовому регулюванні компетенції ор­ганів виконавчої влади, посадових осіб застосовується принцип загаль­них заборон (дозволено лише те, що прямо передбачено законом), то в Регулюванні статусу громадян має бути якнайповніше використаний принцип загальних дозволів (дозволено все, що прямо не заборонено законом). Це цілком відповідає основному призначенню держави — забезпечувати реалізацію прав і свобод громадян. Використовуючи правові дозволи, громадяни та інші приватні особи мають змогу най­повніше користуватися наданими їм правами, ефективніше захищати їх У разі порушення.

75

Розділ II. ВИКОНАВЧА ВЛАДА, ДЕРЖАВНЕ УПРАВЛІННЯ ТА АДМІНІСТРАТИВНЕ.

Крім загальних способів регулювання суспільних відносин, для методу адміністративного права характерні й деякі специфічні спосо­би, які є особливостями методу саме даної галузі.

Галузеві особливості методу

Широко використовуваний адміністра­тивним правом імперативний метод правово­го регулювання дістає відображення у пев­них специфічних способах регулювання

суспільних відносин, що перебувають у сфері дії адміністративного права. Зокрема, в регулюванні управлінських відносин між органами виконавчої влади та у внутрішній організації цих органів широко ви­користовується такий спеціальний спосіб правового регулювання, як встановлення субординації. Він необхідний для організації управ­лінського процесу, визначення співпідпорядкованості суб'єктів адмі­ністративно-правових відносин і тому залишається одним з про­відних у змісті адміністративно-правового регулювання.

Через використання даного способу регулювання у відносинах між керованим об'єктом і керуючим суб'єктом закріплюється стан підлег­лості, що й означає наявність відносин субординації між ними. Без застосування цього способу регулювання управлінських відносин не­можливо налагодити чітку і життєздатну систему управління. Причо­му в регулюванні цієї системи застосовується згадуваний вище прин­цип, згідно з яким державним органам, органам місцевого самовря­дування та їх посадовим особам дозволено лише те, що прямо перед­бачено законом.

Спосіб встановлення субординації має доповнюватися коорди­нацією та реординацією.

Спосіб встановлення координації полягає в закріпленні можливос­тей узгодження управлінських дій між кількома органами одного структурного рівня для досягнення загальної мети. Цей спосіб вико­ристовується переважно в регулюванні суспільних відносин, учасни­ки яких знаходяться на одному організаційно-правовому рівні. Між цими органами відсутні субординаційні відносини. Вони вільні у ви­борі засобів виконання управлінських функцій, формулюванні мети та постановці завдань.

Спосіб встановлення реординації у відносинах в системі управління полягає в наданні керованому об'єкту, зокрема, права вимагати від керуючого суб'єкта створення необхідних для його діяльності умов (матеріальних, організаційних тощо).

76

Глава 4. Предмет, метод і принципи адміністративного права

Часто цей метод застосовується в регулюванні стосунків між орга­нами однієї системи, до якої входять як керуючі, так і керовані суб'єкти правовідносин. Наприклад, при створенні в системі міністерства чи іншого центрального органу виконавчої влади нових територіальних місцевих органів необхідно спочатку створити до­статні умови для їх функціонування. Призначений на посаду керівник нового органу повинен мати право вимагати від органу (навіть вищого за рівнем) підтримки в організаційно-штатному, кад­ровому, матеріально-технічному забезпеченні.

Встановлення реординаційних відносин — відносно нова риса методу адміністративного права. Вона не вичерпується вищенаведеними варіан­тами застосування і буде окремо розглянута у наступному параграфі.

Завершуючи характеристику галузевих особливостей методу адміністративного права, важливо наголосити, що поряд з переваж­ним застосуванням рис імперативного методу в адміністративно-пра­вовому регулюванні суспільних відносин не виключається викорис­тання окремих елементів диспозитивного методу, котрий іманентний, як відомо, галузі цивільного права. Зокрема, перспективним є вста­новлення можливостей застосування різних форм адміністративного договору (угоди) в управлінських відносинах. Під адміністративним договором треба розуміти дво- або багатосторонню угоду між суб'єктами управлінських відносин з приводу форм і засобів спільної реалізації покладених на них повноважень (прав і обов'язків).

Договірні форми можуть активніше використовуватися у відноси­нах між органами виконавчої влади і органами місцевого самовряду­вання, наприклад, під час передачі управління об'єктом від органу місцевого самоврядування міста районній державній адміністрації (докладніше про це — у § 4 гл. 16 цього підручника).