§ 1. Необхідність уточнення традиційного погляду на предмет адміністративного права

Як правило, в основу визначення поняття «адміністративне право» кладеться те чи інше розуміння його предмета регулювання. Предмет регулювання (у загальновживаному обігу — предмет) будь-якої галузі пра­ва — це певна сукупність однорідних суспільних відносин, що регулюються (опосередковуються) нормами відповідної галузі права.

У вітчизняному правознавстві традиційно вважалося, і багатьма Дослідниками вважається дотепер, що адміністративне право є са­мостійною галуззю права, за допомогою якої держава регулює суспільні відносини у сфері державного управління з метою ор­ганізації та спрямування важливих процесів суспільного розвитку.

У виданих останнім часом підручниках та навчальних посібниках автори формулюють поняття адміністративного права, спираючись зазвичай на наукову базу минулих часів, коли адміністративне право було підпорядковане виключно завданням всеохоплюючого держав­ного управління.

Перехід до ринкових умов господарювання, а також здійснення Державної влади на засадах її поділу на законодавчу, виконавчу та су-Д°ву майже у всіх країнах, що були утворені на території колишнього

67

Розділ II. ВИКОНАВЧА ВЛАДА, ДЕРЖАВНЕ УПРАВЛІННЯ ТА АДМІНІСТРАТИВНЕ...

Радянського Союзу, дещо змінив ставлення до адміністративного права. Проте як українські, так і зарубіжні (на пострадянському про­сторі) дослідники адміністративного права переважно наголошують лише на державно-управлінському аспекті у змісті предмета даної га­лузі. Відповідно дотепер адміністративне право більшістю авторів тлумачиться переважно як право управлінське (або як право адміністрування), що регулює управлінський вплив держави, охоп­люючи цим також застосування засобів адміністративного примусу, насамперед у вигляді заходів адміністративної відповідальності.

І хоча наявність управлінського аспекта не викликає сумніву, але подібна констатація є неповною, а головне — неточною, оскільки ли­ше цим аспектом обмежувати предмет адміністративного права не можна. Адже при цьому інші важливі його аспекти — регулювання порядку надання адміністративних (управлінських) послуг, захист по­рушених прав і свобод громадян тощо — фактично не враховуються.

Наприклад, Д. М. Овсянко дає визначення адміністративного пра­ва, сприймаючи як аксіому те, що воно регулює суспільні відносини виконавчої влади, яка ототожнюється з державним управлінням. «Адміністративне право, — пише він, — одна із самостійних галузей права, яка являє собою сукупність правових норм, що регулюють суспільні відносини у сфері виконавчої влади (державного уп­равління)»1.

Визначення адміністративного права, яке представлено в підруч­нику О. П. Альохіна, А. О. Кармолицького та Ю. М. Козлова, також відтіняє лише частину предмета правового регулювання — державно-управлінську діяльність. Адміністративне право, на їх думку, являє со­бою сукупність правових норм, покликаних регулювати суспільні відносини, що виникають у зв'язку та з приводу практичної реалізації виконавчої влади (у ширшому розумінні — в процесі здійснення дер­жавно-управлінської діяльності)2.

Незважаючи на ретельний аналіз предмета регулювання адміністративного права, Ю. О. Тихомиров також на перше місце ви­суває організацію та здійснення державного управління, а вже

1          Овсянко   Д.   М.   Административное   право:   Учебное   пособие   /   Под.   ред.

Г. А. Туманова. — М.: Юристь, 1997. — С. 3.

2          Алехин А. П., Кармолицкий А. А., Козлов Ю. М. Административное  право

Российской Федерации: Учебник. — М.: Зерцало, 1997. — С. 31.

68

Глава 4. Предмет, метод і принципи адміністративного права

потім — державне регулювання, захист публічних інтересів і саморе-алізацію прав громадян у сфері державного управління. Виходячи з цього, він не зовсім точно, на наш погляд, визначає адміністративне право: «Адміністративне право як галузь права — це система правових норм, що видаються органами виконавчої влади та іншими органами для організації і функціонування державного управління, регулюван­ня функціонально-юридичних режимів, забезпечення юрисдикцій-но-охоронної діяльності та участі громадян»1.

Аналіз цього визначення дає можливість привернути увагу до ще однієї неточності. Хоча як у Росії, так і в Україні пріоритет надається нормам адміністративного права, визначеним у законі, проте цитова­ний автор надає перевагу нормам, що видаються органами виконав­чої влади, тобто нормам, що містяться у підзаконних актах. Причому ці норми не тільки встановлюють порядок управління, функціональ­но-юридичні режими, але вони також є основними в регулюванні юрисдикційно-правоохоронної діяльності, що не є виправданим.

В. К. Колпаков визначає предмет адміністративного права як су­купність відносин у сфері державного управління. Незважаючи на визначені ним особливості цих відносин (виникнення їх тільки в ре­зультаті державно-управлінської (владної діяльності); обов'язковість участі в них виконавчо-розпорядчих органів держави; те, що вони є результатом свідомої, цілеспрямованої, вольової діяльності від імені держави)2, пропоноване визначення не охоплює відносини, що вини­кають у зв'язку із змінами суспільно-економічною ладу та демокра­тичними перетвореннями в Україні.

Не вдаючись до подальшого цитування аналогічних позицій інших авторів, підсумуємо: у більшості варіантів тлумачення предмета адмі­ністративного права за управлінськими відносинами зберігається пріоритетне місце. Більше того, деякі вітчизняні фахівці настільки пе­ребільшують управлінський характер предмета адміністративного права, що намагаються вивести за межі цього предмета будь-які відносини тільки на тій підставі, що вони не є управлінськими. На­приклад, дехто таким чином аргументує позицію щодо начебто штуч­ного включення до предмета адміністративного права адміністратив-Но-деліктних відносин.

Тихомиров Ю.А. Курс административного права й процесса. — М.: Юринкомцентр, 1998. — с. 79.

Колпаков В. Я. Адміністративне право України: Підручник. — К., 1999. — С. 53-54.

69

Розділ II. ВИКОНАВЧА ВЛАДА, ДЕРЖАВНЕ УПРАВЛІННЯ ТА АДМІНІСТРАТИВНЕ...

На нашу думку, це явне перебільшення. Насправді зазначений пріоритет управлінських відносин був виправданий лише для правово­го регулювання радянського періоду, оскільки тоді управління з боку держави, дійсно, домінувало фактично в усіх сферах суспільного роз­витку. Нині ситуація змінилася: сфера управлінських відносин карди­нально звузилася. Проте ця обставина, на жаль, ще недостатньо врахо­вується представниками пострадянської теорії адміністративного права.

З огляду на це очевидною є необхідність уточнити дійсний склад суспільних відносин, що утворюють предмет адміністративного пра­ва, з метою з'ясування питання, чи справді переважають у змісті цьо­го предмета саме управлінські відносини.