§ 4. Співвідношення державного управління і виконавчої влади

Тенденцію до змішування понять «державне управління» і «вико­навча влада» можна пояснити тим, що той вид діяльності держави, котрий в радянський період визначався як державне управління, вітчизняні фахівці почали механічно ототожнювати з реалізацією ви­конавчої влади. Це цілком допустимо в окремих випадках, але не-прийнятно з наукової точки зору.

Дійсно, певне коло повноважень виконавчої влади, як зазначено у попередньому параграфі, реалізується у формі державного уп­равління. У цьому випадку обсяги понять «державне управління» і «виконавча влада» практично збігаються. Хоча завжди треба пам'ята­ти, що сама по собі «влада» та «реалізація влади» — не тотожні явища: тут приблизно така ж залежність, як і при співвіднесенні категорій «функція» і «функціонування», тобто вона більш характерна для співвідношення між статикою і динамікою.

Але зовсім інша справа, коли йдеться про реалізацію багатьох інших повноважень виконавчої влади, наприклад, у частині:

а)         надання адміністративних (управлінських) послуг;

б)         справляння податків чи інших обов'язкових зборів;

в)         застосування заходів адміністративного примусу, в тому числі

адміністративних стягнень щодо правопорушників тощо.

У всіх цих та аналогічних випадках у діяльності органів виконавчої влади немає ознак державного управління — звичайно, у власне науко-

61

Розділ II. ВИКОНАВЧА ВЛАДА, ДЕРЖАВНЕ УПРАВЛІННЯ ТА АДМІНІСТРАТИВНЕ.

вому тлумаченні цього поняття, котре означає здійснення владно-ор­ганізуючого впливу на суспільні відносини і процеси з метою їх спрямуван­ня і впорядкування. Хоча не можна не бачити, що зазначена діяльність виявляється у цілому в сфері державного управління, тобто так чи інак­ше сприяє або пов'язана з реалізацією усіх основних цілей, завдань і функцій управлінського впливу з боку органів виконавчої влади.

Отже, виконавча влада реалізується не тільки у формі державного управління, а й у різноманітних інших формах державної діяльності. У свою чергу, сфера державного управління не обмежується тільки діяльністю органів виконавчої влади. Тобто дані явища і категорії за своїм змістом не збігаються, їх співвідношення виглядає так.

І. Сфера державного управління визначається тим, що воно здійснюється:

1)         у межах діяльності органів виконавчої влади, а саме:

О в ході реалізації їх повноважень щодо керованих об'єктів зовніш­нього суспільного (економічного, соціального і т. ін.) середовища;

О в ході виконання місцевими державними адміністраціями по­вноважень органів місцевого самоврядування, делегованих відповідними місцевими радами, враховуючи, що самій вико­навчій владі дані повноваження первісне не належать;

О в ході керівництва вищими органами виконавчої влади робо­тою нижчих органів;

О в ході керівництва роботою державних службовців всередині кожного органу (його апарату) виконавчої влади (останні два напрями належать до згадуваної раніше внутрішньоорга-нізаційної сфери);

2)         поза межами діяльності органів виконавчої влади, а саме:

О всередині апаратів будь-яких інших (крім органів виконавчої влади) органів державної влади — в ході керівництва роботою державних службовців (наприклад, в апараті парламенту, судів, органів прокуратури тощо);

О всередині державних підприємств, установ і організацій — в ході керівництва роботою персоналу їх адміністрацій (перші два напрями стосуються згадуваного внутрішньоорганізацій-ного управління);

О з боку відповідних уповноважених державою суб'єктів у про­цесі управління державними корпоративними правами;

О з боку різноманітних дорадчо-консультативних органів, ут­ворюваних державними органами (наприклад, Президентом

62

Глава 3. Виконавча влада і державне управління

України), в частині виконання наданих їм організаційно-розпорядчих повноважень щодо інших органів і посадових осіб. II. Сфера виконавчої влади визначається тим, що:

поряд з тими напрямами реалізації виконавчої влади, котрі опо­

середковуються у вигляді власне державно-управлінської діяльності

(тобто державного управління), значне місце посідають ті напрями, в

яких відсутні характерні ознаки поняття «державне управління». Крім

перелічених вище прикладів «неуправлінської частини» діяльності

органів виконавчої влади, при оцінці будь-якого іншого напряму ре­

алізації виконавчої влади також слід обов'язково виходити з його

конкретного змісту, а точніше, зі змісту закріплених за даними орга­

нами функцій і повноважень — на предмет з'ясування їх уп­

равлінської чи неуправлінської спрямованості;

у випадках, коли здійснення виконавчої влади відбувається у

формі власне управлінської діяльності, слід врахувати, що у демокра­

тичній державі ця діяльність може здійснюватись не тільки виключно

державними органами, а й окремими недержавними суб'єктами — ад­

же повноваження виконавчої влади можуть бути делеговані державою'.

а)         по-перше, органам місцевого самоврядування;

б)         по-друге, деяким іншим недержавним інституціям (наприклад,

окремим громадським організаціям) тощо.

Слід зробити висновок, що як державне управління у певній своїй частині реалізується поза межами виконавчої влади, так і виконавча влада у певній своїй частині реалізується (або може реалізовуватися) поза межами державного управління.