§ 1. Виконавча влада як гілка державної влади та її управлінська спрямованість

Виконавча влада у світлі

принципу поділу державної влади

Відповідно до ст. 6 Конституції України державна влада здійснюється на засадах її поділу на законодавчу, виконавчу і судову гілки влади. Цей загальновизнаний у світовій дер­жавотворчій практиці принцип став своє­рідною альтернативою пануванню в нашій країні в недалекому мину­лому тоталітаризму парті ГІно-державної влади. Водночас розуміння принципу поділу влади має враховувати очевидну умовність досить поширеного уявлення по самостійне (а тим більше — цілком авто­номне) існування виконавчої влади серед гілок державної влади. Подібні уявлення слід вважати явним перебільшенням.

Нагадаємо, що у класичній теорії поділу влади її основний автор — Французький політичний мислитель Шарль Луї Монтеск'є — говорив Не ^тільки про поділ змісту самої влади, скільки про: а) політичний поділ праці з керівництва державою; б) розподіл владних повнова-Жень між різними соціальними верствами1.

МонтескьеШ. — М.: Юрид. лит., 1988. — С.73.

49

Розділ II. ВИКОНАВЧА ВЛАДА, ДЕРЖАВНЕ УПРАВЛІННЯ ТА АДМІНІСТРАТИВНЕ.

Державна влада як вияв здатності держави до прийняття обов'яз­кових до виконання рішень і вжиття заходів щодо забезпечення, в то­му числі примусового, цього виконання — явище цілісне. Вона інтег­рує всі прояви політичної волі народу — єдиного джерела (суверена) влади в державі.

Акцентування на власне поділі влади небезпечний тим, що може ускладнювати сприйняття необхідності забезпечення плідного поєднання, ефективної співпраці гілок влади з метою виконання ос­новних цілей та функцій, що стоять перед державою. Йдеться про те, що принцип поділу влади у широкому розумінні має врівноважувати­ся принципом єдності влади, або взаємодії гілок влади.

Інший видатний політичний мислитель — Г. В. Ф. Гегель критику­вав класичну теорію поділу влади Монтеск'є за те, що вона встанов­лює самостійність законодавчої, виконавчої та судової влади, а це призводить до взаємної ворожнечі між ними, підкорення однієї вла­ди іншою. Сама ж гегелівська інтерпретація доктрини поділу влади фунтувалася на розумінні держави як єдиного цілого, де гілки влади являють собою лише різні моменти даного цілого.

Отже, державна влада за змістом є єдиною, а принцип поділу вла­ди є, власне кажучи, провідною теоретичною настановою (принци­пом), яка дає змогу певним чином будувати державний апарат та ор­ганізовувати його функціонування.

Поділяється не сама влада, а структурно-функціональний механізм її здійснення. Це означає, що державний апарат як цілісна сукупність органів, що здійснюють державну владу, формується за функціональ­ною та суб'єктною (інституційною) ознаками. В першому випадку поділ влади означає виділення основних функціональних видів діяль­ності держави: 1) законотворення; 2) виконання законів; 3) правосуд­дя. В другому — означає розмежування у структурному устрої держа­ви різних видів державних органів: 1) законодавчих; 2) виконавчих; 3) судових (і це — тільки основні види) з притаманними їм державно-владними повноваженнями.

Інакше кажучи, поділ влади доцільно тлумачити як констатацію то­го факту, що різні функції державної влади реалізуються через певні ви­ди державних органів. Між ними розподілені державно-владні повнова­ження таким чином, що вони при реалізації своєї компетенції є са­мостійними у встановлених Конституцією межах (а суди навіть неза­лежні при відправленні правосуддя) і взаємодіють між собою за допомо­гою певних важелів так званого «взаємного стримування та противаг». 50

Глава 3. Виконавча влада і державне управління

Саме тому пріоритетним у змісті Конституції України є чітке виділення не конкретних гілок влади, а конкретних її суб'єктів (інституцій) — державних органів та їх систем. Зокрема, щодо вико­навчої влади Конституцією передбачено виокремлення системи ор­ганів виконавчої влади в розділі VI «Кабінет Міністрів України. Інші органи виконавчої влади».

При цьому слід розуміти, що сприйнята Конституцією України конструкція поділу влади будується на деяких узагальнених, тобто найбільш типових функціях (законотворення, правореалізація і пра­восуддя) державної влади, тоді як реальна система органів держави обумовлюється не тільки цими, а й більш конкретними функціями та завданнями, що випливають із життєвих потреб організації держав­ного та суспільного життя країни. З огляду на це поряд з державними органами, які так чи інакше співпадають з наведеними «класичними» гілками влади, Конституцією передбачені органи, що посідають ок­реме місце — наприклад, прокуратура, Уповноважений Верховної Ра­ди з прав людини, Вища рада юстиції.

Принципово важливе значення для характеристики виконавчої гілки влади має розуміння місця і ролі в її реалізації інституту прези­дента.

Виконавча влада та інститут президента

Інститут президента в будь-якій державі безпосередньо, хоча і різною мірою, має відношення до виконавчої влади. Адже спе­цифіка поста (посади) президента як глави держави полягає в тому, що в її статусі окреме

місце займають повноваження у сфері виконавчої влади. Причому їх обсяг прямо залежить від властивої даній державі форми правління: цей обсяг більший у президентській республіці, менший — у парламентській.

Проте в будь-якому випадку пост президента не можна цілком ототожнювати з якоюсь однією гілкою (зокрема, виконавчою) дер­жавної влади. Адже інститут президента як глави держави має, так би Мовити, «наскрізне» значення щодо гілок влади і характеризується певними зв'язками з кожною з цих гілок.

^одночас сам характер виконавчої влади пояснює природну

ДНІсть інституту президента з функціями та повноваженнями даної

чай^ влади. Не випадково і в теорії, і в практиці глава держави зазви-

сприймається як носій виконавчої влади і найвищий представник

РЖави у міжнародних відносинах.

51

Розділ II. ВИКОНАВЧА ВЛАДА, ДЕРЖАВНЕ УПРАВЛІННЯ ТА АДМІНІСТРАТИВНЕ...

Відповідь на питання, яким має бути місце президента щодо вико­навчої гілки влади, зумовлюється фактичними умовами та особливо­стями державно-політичного розвитку конкретної країни, станом функціонування владних структур, політико-правовими традиціями та соціальними очікуваннями різних верств суспільства від інституту президента.

На сучасному етапі українського державотворення становлення даного інституту було зумовлено об'єктивними потребами перехідно­го періоду щодо істотного зміцнення виконавчої влади та підвищен­ня ефективності державного управління. Саме тому запровадження у 1991 р. поста Президента України супроводжувалося підвищеними очікуваннями від посилення впливу держави, її структур на соціаль­но-економічні та державно-правові перетворення в країні.

Для цього главі держави надані досить широкі повноваження у сфері виконавчої влади. Однак це не свідчить про те, що Президент України набув ознак органу виконавчої влади, а тим більше глави цієї гілки влади. Насправді статус Президента полягає у тому, що він не уособлює жодну гілку влади, а виступає главою держави із значним обсягом повноважень (насамперед установчих і кадрових) у сфері ви­конавчої влади.

За умов поділу державної влади на законодавчу, виконавчу і судо­ву гілки особливість виконавчої влади полягає в тому, що саме вона забезпечує практичне виконання законів та інших правових актів дер­жавних органів.

Це потребує застосування державою усіх важелів управління суспільними процесами. Адже основне призначення управління з бо­ку держави і полягає власне у здійсненні владно-організуючого впли­ву на виконання законодавчих й інших правових актів державних ор­ганів. Отже, об'єктивне призначення виконавчої влади підтверджує її управлінську спрямованість.

Саме тому поняття «виконавча влада» і «державне управління» нерідко ототожнюються. Насправді це співвідношення є складнішим (гл. З, § 4 цього підручника). А для того, щоб були зрозуміліші спільні та відмінні риси виконавчої влади і державного управління, не­обхідно попередньо з'ясувати природу такого важливого суспільного явища, як управління.

52

Глава 3. Виконавча влада і державне управління