§ 3. Українська адміністративно-правова наука і практика на початку XX ст.

Після першої російської революції з розвитком конституціо­налізму, проголошенням верховенства права і підпорядкування уп­равління закону стало можливим вивчення внутрішнього управління із суто правничої, а не лише економічної або соціологічної точки зо­ру. На порядку денному постало питання про формування в Росії си­стеми адміністративної юстиції. У цих умовах виокремлюється адміністративне право, що розглядається як частина державного (конституційного) права. Цей новий погляд, проповідником якого на Заході був німецький учений Отто Майер, одним з перших відобразив відомий російський конституціоналіст українського походження М. І. Лазаревський (1834—1920). Другий том його курсу консти­туційного права, який побачив світ 1910 р. у Петербурзі, було повністю присвячено догматичному аналізу російського законодав­ства про внутрішнє управління. Зокрема, детально розглядалися пи­тання державної служби.

Адміністративному праву присвятив низку своїх праць інший відо­мий конституціоналіст, вихованець Новоросійського університету В. М. Гессен (1868-1919). Серед них «Лекції з адміністративного права» (1903), «Лекції з поліцейського права» (1907-1908), «Виняткове поло­ження» (1908) та інші. В Україні вперше побачила світ цікава праця А. А. Алєксєєва «Міністерська влада в конституційній державі» (1910).

Відомий правознавець, академік Української Академії наук Ф. В. Тарановський (1875-1936) досліджував взаємозв'язок теорії пра­ва, історії права та конституційного права. Його праці безпосередньо стосувалися історії адміністративного права. Це насамперед «Держав­на практика і канцелярська наука у XVIII ст. у Німеччині» (1902), «Юридичний метод у державній науці. Начерк розвитку його в Німеч­чині» (1904), «Догматика позитивного державного права у Франції» (1911). А в його відомому підручнику з енциклопедії права (1917) міститься стислий, але глибокий аналіз історичного розвитку управ­ління як одного з проявів державної влади, а також теорій поліцей­ської і правової держави, взаємозв'язку управління із судовою і зако­нодавчою діяльністю.

Протягом наступних років адміністративне право дедалі більше набувало рис завершеної галузі науки і юридичної дисципліни. З'яв-

38

 

Глава 2. Становлення і розвиток українського адміністративного права

ляються й нові імена в науці. Провідне місце серед них посідав про­фесор Московського університету, а у пореволюційні роки професор і перший декан юридичного факультету новоствореного Таврійського університету А. І. Елістратов (1872—1955). Саме в його працях оста­точно відбулася трансформація старого поліцейського права в адміністративне право, було окреслено основні контури загальної ча­стини Цієї галузі права.

Серед відомих адміністративістів поряд з російськими дослідника­ми (М- М. Белявським, В. Ф. Дерюжинським, В. В. Івановським) можна назвати і представника харківської юридичної школи О. Ф. Євтихієва (1879—після 1935), який захистив магістерську дисер­тацію за монографією «Законна сила актів адміністрації» (1911).

Проте через консерватизм казенної юридичної науки до повален­ня самодержавства остаточного загального визнання адміністративне право так і не набуло. Більше того, в очах студентів, радикальної та ліберальної професури вчені-адміністративісти виглядали насампе­ред апологетами поліцейської держави, противниками суспільного прогресу тощо.

З падінням російської, а згодом і австрійської монархій українська юридична наука дістала потужний імпульс для подальшого розвитку. Склалися можливості й для практичної реалізації багатьох наукових ідей. Водночас протягом 1917—1920рр. внаслідок постійної зміни політичних режимів досить важко було вести неквапливий науковий пошук, а прак­тичні державотворчі кроки нерідко вже через кілька місяців перекреслю­валися заради нових експериментів. Проте як би там не було, в цей період української революції були запропоновані нові моделі організації державного управління в центрі й на місцях, що сприяло демократизації державної адміністрації і розвитку засад самоврядування.

Одним з найбільших здобутків у галузі адміністративно-правової практики була поява в Україні адміністративної юстиції. Так, утворе­ний в Українській Народній Республіці відповідно до закону Цент­ральної Ради від 17 грудня 1917р. Генеральний Суд мав у своєму складі Адміністративний відділ. Згодом, за правління П. П. Скоропадського Генеральний Суд було перетворено на Державний Сенат Української Держави, у складі якого функціонував Генеральний Адміністративний Суд. А в часи Директорії була відновлена діяльність Адміністративно­го відділу Генерального Суду.

Як навчальна дисципліна, адміністративне (поліцейське) право продовжувало посідати важливе місце у навчальному процесі як ста-

39

 

Розділ І. ІСТОРІЯ РОЗВИТКУ АДМІНІСТРАТИВНОГО ПРАВА

рих університетів, так і нових навчальних закладів — Українського народного (згодом державного) університету в Києві, Українського державного університету в Кам'янці-Подільському, Київського юри­дичного інституту, Катеринославського і Таврійського університетів. З утвердженням радянської влади викладання й дослідження поліцейського права як своєрідного юридичного символу старого ре­жиму повсюдно припинилося. Проте питання адміністративного права (зокрема, адміністративної юстиції) у тому чи іншому вигляді залишалися в навчальних планах ряду закладів освіти.

$ 4. Українська наука

адміністративного права

радянського періоду

Початковим етапом радянського періоду розвитку українського адміністративного права було заснування 5 травня 1918 р. Державної Академії Наук у Києві. 4 вересня цього ж року в складі Академії був створений Відділ соціальних наук, який для подальшого розвитку академічної юридичної науки визначив 9 кафедр, серед яких і кафед­ри державного, адміністративного і міжнародного права. До найваж­ливіших питань цієї кафедри було віднесено теорію управління і вив­чення адміністративних актів1. На цю кафедру в січні 1919 р. було об­рано на правах позаштатного академіка відомого державознавця Б. О. Кістяківського2.

У цей період найбільш вагомим внеском у розвиток науки адміністративного права слід вважати створення Адміністративного кодексу УРСР (був введений вдію з 1 лютого 1928 р.), підготовленого за участю відомих адміністративістів того часу О. Ф. Євтихієва, В. Л. Кобалевського. Унікальність цієї пам'ятки українського адміністративного права полягає в тому, що він не мав аналогів у со­юзних республіках СРСР.

1          Історія Академії наук України (1918—1923). Документи і матеріали. — К.: Наукова

думка, 1993. — С. 139-140.

2          Саков В В. Главная книга академика Б. А. Кистяковского // Вестник Российской

академии наук. Т.64. — 1998. — № 3 (март). — С. 248-252.

40

 

Глава 2. Становлення і розвиток українського адміністративного права

Взагалі на час прийняття Адміністративного кодексу УРСР 1927 р. подібний акт був лише в одній країні світу — Португалії. Однак там він фактично регулював питання діяльності органів державної влади і не був адміністративним кодексом у власному розумінні цього слова. Натомість зміст Адміністративного кодексу УРСР охоплював прак­тично всі існуючі на той час адміністративно-правові інститути1 (до­кладніше про цей кодекс див. гл. 8, § 5 цього підручника).

Академічна наука того періоду багато втрачала через відірваність від дійсності. Тому в 1927 р. у складі ВУАН була створена Комісія ра­дянського права. У другій половині 1928 р. при цій комісії почала діяти секція адміністративного права, до складу якої були залучені О. М. Бутовський, М. М. Товстоліс, В. М. Завадський, В. А. Степа-ненко, Д. Н. Пожарський та інші дослідники. З 1928 по 1930 р. комісія підготувала висновок на проект союзного закону про організацію сільських рад. Проблеми організації і діяльності місцевих Рад досліджувалися Інститутом радянського будівництва, створеним 1928р. у Харкові.

Подальший розвиток адміністративно-правової науки в Україні не можна (в силу відомих причин того часу) назвати продуктивним. Йдеться насамперед про репресії щодо вчених цієї галузі у 1932-1940 рр. та у 1946-1952 рр.

У ЗО—40-х роках лише окремі проблеми науки адміністративного права розроблялися відомим фахівцем Г. В. Олександренком. У період з 1950 до середини 60-х років дослідження проблем адміністра­тивного права зводилися, як правило, до вивчення організаційної Діяльності місцевих органів влади УРСР.

Більш плідним етапом у розвитку науки адміністративного права в Україні можна вважати період з 1965 по 1980 р. Виокремлення цих ча­сових рамок обумовлено трьома підставами. По-перше, це роки без­посередньої участі представників науки адміністративного права, по-ряд з державознавцями та дослідниками проблем державного будівництва, в підготовці законів про місцеві Ради УРСР. По-друге, активно розроблялася проблема управлінської діяльності виконавчо-Ррзпорядчих органів. По-третє, саме в ці роки досліджувалася науко­ва спадщина 20-х років XX ст., безпосередньо пов'язана з вивченням 1 запровадженням в життя досягнень у галузі соціального управління,

Юридична енциклопедія. Т.1. — К.: Українська енциклопедія, 1998. — С. 51.

41

 

Розділ І. ІСТОРІЯ РОЗВИТКУ АДМІНІСТРАТИВНОГО ПРАВА

наукової організації праці, зокрема управлінської праці, з метою їх впровадження в практичну діяльність державних органів, насамперед виконавчо-розпорядчих.

Окремо слід відзначити плідну роботу професора І. М. Пахомова (Одеський державний університет) над проблемами управлінської діяльності (1965). Поряд з ним ґрунтовну теоретико-методологічну розробку предмета, змісту і структури науки управління здійснювали науковці Інституту держави і права АН УРСР (нині — Інститут держа­ви і права ім. В. М. Корецького НАН України). Зокрема, професор В. В. Цвєтков одним з перших в українській юридичній науці обгрун­тував класифікацію управлінських наук, визначив підходи до з'ясуван­ня предмета теорії державного управління як самостійної наукової га­лузі (1970).

Вагоме гносеологічне значення для розвитку теорії державного уп­равління мав досвід активного використання системного і функ­ціонального методів для вивчення соціально-управлінських явищ, який уперше був застосований В. В. Цвєтковим, Л. П. Юзьковим і О. Ф. Фрицьким1.

Одночасно з опрацюванням проблем науки управління та теорії державного управління вчені України приділяли велику увагу іншим актуальним теоретичним проблемам адміністративного права. Зокре­ма, над питаннями загальної частини науки цієї галузі плідно працю­вали О. М. Якуба, Р. С. Павловський (Харківський юридичний інсти­тут). Проблеми адміністративного процесу перебували у колі науко­вих інтересів Є. В. Додіна (Одеський державний університет). Адміністративно-правові деліктні відносини — предмет дослідження Л. В. Коваля (Київський державний університет).

З другої половини 70-х років активно досліджувалися проблеми ефективності управлінської діяльності (В. В. Цвєтков), соціальних інтересів у взаємодії з основними категоріями та інститутами держав­ного управління (В. Ф. Сіренко), функцій і структури органів держав­ного управління (В. Б. Авер'янов), аналізу західних доктрин уп­равління (В. М. Селіванов), відповідальності в управлінні (О. І. Щер-бак), законодавства у сфері державного управління (І. А. Тимченко).

1 Цвєтков В В , Юзьков Л. П, Фрицький О Ф. Наука управління та місцеві Ради. — К.: Вища школа, 1970.

42

 

Глава 2. Становлення і розвиток українського адміністративного права

Період з 1980 по 1991 р. характеризується поглибленням розробки проблем науки адміністративного права, а також посиленням уваги до питань, що актуалізувалися в цей період. Зокрема, протягом згада­ного десятиріччя напрацювання в галузі теоретичних засад уп­равління застосовувалися в процесі розробки проблем визначення правового статусу виконавчо-розпорядчих органів місцевих Рад (М. І- Корнієнко, М. О. Пухтинський, М. Ф. Селівон, О. Ф. Фриць-

кий).

Основним напрямом досліджень науки адміністративного права в Академії внутрішніх справ України було запровадження наукових за­сад у діяльність органів внутрішніх справ (В. М. Марчук).

Одним з важливих наукових напрямів роботи вчених у цей період було дослідження теоретичних і прикладних аспектів удосконален­ня правового регулювання в окремих сферах (О. Ф. Андрійко, А. С. Васильєв, І. П. Голосніченко, Р. А. Калюжний, Є. Б. Кубко, В. Л. Наумов, В. П. Нагребельний, М. В. Оніщук, В. Ф. Опришко, 3. А. Павлович, А. Я. Пилипенко, А. О. Селіванов, В. І. Семчик та інші).

Водночас провідними залишалися усі напрями структурно-функціонального вдосконалення державного управління, серед яких були перерозподіл функцій управління, регламентація взаємовідносин між структурними ланками окремого органу, підви­щення персональної відповідальності виконавців за результати ре­алізації функцій управління тощо. В цей період переважно силами науковців Інституту держави і права ім. В. М. Корецького НАН Ук­раїни за результатами досліджень цих актуальних проблем було ви­дано низку ґрунтовних колективних та індивідуальних монографій.

£ 5. Формування

адміністративно-правової науки у незалежній Україні

Новітній етап розвитку української науки адміністративного права безпосередньо пов'язаний з утворенням у 1991 р. незалежної Ук­раїнської держави, побудованої на принципах суверенітету і демо­кратії. Україна, яка прагне стати правовою державою, визнає носієм

43

 

Розділ І. ІСТОРІЯ РОЗВИТКУ АДМІНІСТРАТИВНОГО ПРАВА

суверенітету І єдиним джерелом влади народ, а державна влада здійснюється на засадах її поділу на законодавчу, виконавчу та судову, принципів верховенства права та законності.

Саме тому дослідження адміністративно-правових проблем уп­равління мали бути концептуально переосмислені з урахуванням но­вих підходів до сутності виконавчої влади, її місця і ролі у формуванні демократичної, правової, соціальної держави.

Необхідність теоретичного осмислення цих найважливіших про­блем пояснюється ще й тим, що об'єктивний процес руйнування адміністративно-командної системи на початковому етапі відбувався за відсутності наукової концепції реформування державного уп­равління у перехідний період, без створення такої моделі, яка б відповідала сучасним вимогам.

Теоретичною базою розв'язання вищезазначених проблем стали праці вчених, де досліджувалися проблеми виконавчої влади, системи її органів і державної служби (В. Б. Авер'янов, Ю. П. Битяк, О. В. Пе-тришин, О. Ф. Фрицький, В. М. Шаповал); сутності, місця і ролі дер­жавного управління і державного контролю (О. Ф. Андрійко, В. М. Гаращук, С. В. Ківалов, М. П. Орзіх, В. В. Цвєтков); адміністра­тивного процесу і адміністративної відповідальності (О. М. Бандурка, І. П. Голосніченко, Є. В. Додін, А. Т. Комзюк, А. О. Селіванов, М. М. Тищенко).

На підставі цих теоретичних узагальнень наступним етапом у роз­витку адміністративного права слід вважати підготовку відповідних законопроектів щодо нормативно-правового врегулювання правово­го статусу Кабінету Міністрів України, міністерств та інших цент­ральних органів виконавчої влади, місцевих державних адмі­ністрацій тощо.

Значна увага приділялася і питанням державної служби та її право­вого регулювання. Досягнуті наукові результати були покладені в ос­нову прийнятого вперше в Україні закону з питань державної служби в органах виконавчої влади (1993 р.).

Розробка теоретичних засад адміністративного права дала змогу вченим вирішувати і в окремих сферах проблеми державного уп­равління та регулювання. Зокрема, увага дослідників була прикута до проблем організації та діяльності органів виконавчої влади: ор­ганів внутрішніх справ (О. М. Бандурка), органів податкової служ­би (В. І. Полюхович), митних органів (С. В. Ківалов), Національно­го банку України (В. Л. Кротюк), прокуратури (М. К. Якимчук), а

44

 

Глава 2. Становлення і розвиток українського адміністративного права

також інститутів адміністративної відповідальності (Д. М. Лук'я-нець) і адміністративного судочинства (В. С. Стефанюк), адмініст­ративної реформи (І. Б. Коліушко). Значне місце в дослідженнях посіли й організаційно-правові аспекти у сфері економіки (О. П. Рябченко), регулювання підприємницької діяльності (Н. О. Саніахметова).

Дослідження широкого кола актуальних питань адміністративного права дало змогу провідним дослідникам підготувати і видати курси лекцій з адміністративного права України (Л. В. Коваль, 1994; Ю. П. Битяк, В. В. Зуй, 1996), навчальні посібники з митного права України (С. В. Ківалов, 1998), державного управління (за заг. ред. В. Б. Авер'янова, 1999).

Зазначений період розвитку адміністративного права в Україні ха­рактеризується тим, що теоретичні розробки вчених, як ніколи раніше, безпосередньо пов'язуються з практичними і перспективни­ми завданнями, що вирішують органи виконавчої влади. З одного бо­ку, це виконання завдань відповідних органів, а з іншого — оновлен­ня самого законодавства України, оскільки воно неповно, а часто-гу­сто й суперечливо регулює відповідні суспільні відносини. Принци­повий підхід полягає тут в тому, що норми цієї галузі повинні встано­вити адміністративно-правові відносини нового типу, які були б спрямовані насамперед на забезпечення реалізації та захисту прав і свобод людини і громадянина.

Що стосується використання досягнутих наукових результатів у процесі підготовки відповідних науково-практичних документів за дорученням державних органів, то до них слід віднести розроблені за участю учених-адміністративістів проекти Загальної концепції правової реформи в Україні (1996), Концепції державної політики з питань прав людини (1996), Концепції адміністративної реформи в Україні (1998), Концепції реформи адміністративного права Ук­раїни (1998). Саме цими розробками визначено перспективні на­прями подальшого розвитку науки адміністративного права в Ук­раїні.

Нині стан розвитку цієї науки дістав відображення у низці моно-

графічних праць, підготовлених колективами провідних фахівців у га-

узі адміністративного права і державного управління: «Державне уп-

равління: теорія і практика» (К.,  1998); «Державна служба: ор-

анізаційно-правові основи і шляхи розвитку» (К., 1999); «Виконавча

ада і адміністративне право» (К., 2002); «Державне управління:

45

 

Розділ І. ІСТОРІЯ РОЗВИТКУ АДМІНІСТРАТИВНОГО ПРАВА

проблеми адміністративно-правової теорії та практики» (К., 2003) (всі — за заг. ред. В. Б. Авер'янова).

Останнім часом почала суттєво оновлюватися і навчальна літера­тура з адміністративного права: Голосніченко І. П. Адміністративне право України (основні категорії і поняття): Навчальний посібник (Ірпінь, 1998); Адміністративне право України: Підручник / За заг. ред. Ю. П. Битяка (X, 2000); Гончарук С. П. Адміністративне право України: Навчальний посібник (К., 2000); Васильєв А. С. Админист-ративное право Украиньї (общая часть): Учебное пособие (X., 2001): Бандурка А. М., Тищенко Н. М. Административньш процесе: Учеб-ник (X., 2001); Колпаков В. К., Кузьменко О. В. Адміністративне пра­во України: Підручник (К., 2003); Адміністративне право України: Підручник / За заг. ред. С. В. Ківалова (Одеса, 2003).

46