§ 4. Адміністративна юстиція у зарубіжних країнах

Загалом адміністративна юстиція сформувалася на Заході в другій половині XIX ст. і посіла автономне місце у традиційній системі судо­чинства. Це зумовлено рядом особливостей, які відрізняють її від цивільного та кримінального судочинства.

В адміністративно-процесуальному порядку розглядаються й вирішуються, зокрема, адміністративно-правові спори між сторонами, які перебувають у відносинах панування — підпорядкування. Право­вий результат вирішення органом адміністративної юстиції конфлікту в сфері державного управління — визнання недійсним та скасування неправомірного адміністративного акту. Є певні відмінності й у поряд­ку розгляду адміністративних справ та виконання рішень.

Названі особливості, а також конкретні соціальні умови й традиції відповідно вплинули на формування системи адміністративної юстиції у різних країнах. Нині в одних державах функції адміністративної юс­тиції здійснюють звичайні суди, в інших — спеціалізовані адміністра­тивні суди.

До першої групи належать, зокрема, країни з правовою систе­мою, заснованою на англійському загальному праві (Австралія, Ве­ликобританія, Ізраїль, Нова Зеландія, США). У цих державах функції адміністративної юстиції покладено переважно на звичайні (загальні) суди. Судове провадження здійснюється як за скаргами громадян на акти й діяння органів державного управління, так і опо­середковано, у процесі постановлення рішень у кримінальних і цивільних справах.

Спеціалізовані адміністративні суди функціонують у багатьох країнах Західної Європи (Австрія, Німеччина, Франція та ін.). Вони можуть скасовувати неправомірні акти й визнавати незаконними дії органів державного управління.

404

Глава 23. Адміністративна юстиція — основний засіб судового захисту прав громадян _

Характерною рисою цих судів, на відміну від загальних, є обме­женість їх компетенції контролем за адміністративними актами. В державах, де існує така система, адміністративні суди виконують ос­новну функцію в процесі контролю за адміністративними актами, а загальні суди — другорядну, інколи зовсім незначну.

Згідно із загальним принципом, що є відображенням принципу поділу влади, тільки адміністративні суди мають право визнавати не­дійсним і скасовувати адміністративний акт.

З практичних міркувань загальні суди наділені повноваженнями контролювати адміністративні акти у визначених категоріях справ і згідно з особливими правилами. В деяких державах загальні суди мо­жуть видавати накази, які зобов'язують адміністративний орган вико­нати певні дії або відмовитися від їх виконання.

У Франції згідно з концепцією «непідконтрольності адміністра­ції загальним судам» контроль здійснюється адміністративним су­дом, який є складовою адміністрації. Але загальні суди відіграють певну, хоча й обмежену, роль у здійсненні даної функції. Державна рада Франції — країни, котра має класичну модель спеціалізованої адміністративної юстиції, історично була наділена правом розгля­дати позови про відшкодування збитків, завданих адміністративни­ми органами, і загальним судам у зв'язку з цим належить скромна роль.

Коли законність адміністративного акту оскаржується в загально­му суді у ході розгляду якось цивільної чи кримінальної справи, суд повинен залишити це питання для вирішення адміністративним су­дом, чиє рішення є обов'язковим для загального суду. Однак адмі­ністративний акт може бути незаконним і втратити характер адмініст­ративного, тоді він вважається актом приватної особи. В такому ви­падку, якщо порушено свободу або право власності громадянина, він може звернутися з позовом про відшкодування збитків до загального суду; останній уповноважений визнати адміністративний акт недійс­ним, неіснуючим, внаслідок чого цей акт підпадає під юрисдикцію такого суду.

У Німеччині межа між юрисдикцією з адміністративних та інших справ визначена менш чітко, ніж у Франції. Бажання полегшити роз­гляд приватних справ з адміністративними елементами призвело до поширення повноважень загальних судів на розгляд адміністратив­них питань.

405

Ж

Розділ VIII. ЗАБЕЗПЕЧЕННЯ ЗАКОННОСТІ У ДЕРЖАВНОМУ УПРАВЛІННІ

Загальним судам дозволяється інтерпретувати адміністративні ак­ти і вирішувати питання про їх юридичну силу, які виникають у ході кримінального або цивільного судочинства. Коли адміністративний акт складний для розуміння і його розгляд потребує досвіду адміністративного суду, загальний суд може направити йому справу, зупинивши процес.

Адміністративний суд, як правило, обмежується питанням про чинність (нечинність) акту. Якщо він юридичне чинний, хоч і має певні недоліки, суд його визнає. Відтак адміністративний акт може бути визнаний нечинним лише адміністративним судом. Якщо ж акт має серйозні недоліки або є нечинним, загальний суд може не брати його до уваги.

Закон 1960 р., який визначив існуючу систему адміністративних судів Німеччини, передбачив настільки широку їх юрисдикцію, що загальним судам залишився дуже малий обсяг компетенції з питань адміністративного права.

В Італії загальний суд компетентний досліджувати законність адміністративного акту, коли той порушує якесь суб'єктивне право (наприклад, право власності). Якщо акт порушує легітимний інтерес громадянина, питання розглядається адміністративним судом. Кількість правових норм, спрямованих на захист суб'єктивного пра­ва (приватного інтересу), є незначною порівняно з кількістю прийня­тих на користь суспільства. Порушення легітимного інтересу більш численні, тому спір з адміністрацією майже завжди перебуває у сфері юрисдикції адміністративних судів.

Недоліки контролю за адміністративними актами, який здійс­нюється загальними судами, призвели до прийняття рішення про позбавлення їх компетенції щодо розгляду адміністративних пи­тань і концентрації її в адміністративних судах. Проте ця пропо­зиція викликала серйозні заперечення на тій підставі, що суб'єктивні права заслуговують абсолютного захисту від порушень з боку адміністративних органів; покладення цієї функції на адміністративні суди неминуче асимілювало б суб'єктивні права з легітимними інтересами.

У Бельгії на відміну від Німеччини загальні суди здійснюють ши­рокий контроль за адміністративними актами, хоча, як правило, част­ково. Як і в Італії, ці суди контролюють тут адміністративні акти, тільки коли їх оскаржують у процесах, які провадяться з метою захи­сту суб'єктивного права. Суд має право вивчити питання про

406

Глава 23. Адміністративна юстиція — основний засіб судового захисту прав громадян ~

відповідність адміністративного акту закону. Він не обмежується виз­наченням того, чи компетентним органом і чи в належній формі вчи­нено акт, а вирішує питання про відповідність останнього закону за мотивами й цілями. Суд може дослідити факти, на яких грунтується акт, встановити їх існування, а також юридичні висновки, які випли­вають із фактів, щоб з'ясувати їх законність.

Адміністративна юстиція продемонструвала в теорії і на практиці ряд переваг перед системою загальних судів у питанні розгляду адміністративних позовів. Заснування адміністративної юстиції — вияв тенденції судової спеціалізації, яка спостерігається в усьому світі, формування нових процедурних (процесуальних) норм. Адміністративні суди мають перевагу перед загальними судами, тому що розгляд адміністративних справ потребує спеціального вивчення, досвіду й процедур.

Відомий французький дослідник Г. Бребан так пише про фран­цузьку адміністративну юстицію: «Навіть з точки зору контрольних повноважень суддя з адміністративних справ, пов'язаний з апаратом управління, буде менш боязким і більш рішучим, щоб дійти істини і розробити управлінське рішення по суті, а не тільки оцінити його форму. Особливо глибоко він знатиме проблеми, тактику і спону­кальні мотиви дій посадових осіб і в разі необхідності зможе розпізна­ти хитрощі, до яких вони вдаються з метою як обійти закон або підза-конні правила, так і порушити їх»1. Інакше кажучи, контроль адміністративної юстиції більш деталізований і глибокий, ніж контроль загальних (звичайних) судів.

У Франції та Німеччині адміністрація не має таємниць від суду, тоді як у британській системі — їх велика кількість. Не випадково, що у Бельгії адміністративна юстиція, скасована в 1831 р., була майже че­рез століття, в 1946 р., відновлена, оскільки загальні суди не викори­стовували надану їм владу. Англійські юристи також висловлюють не­задоволення нерішучістю загальних судів при вирішенні адміністра­тивних справ і пропонують ввести в англійську судову систему конти­нентальну (французьку чи німецьку) модель адміністративної юс­тиції.

1 Бребан Г. Французское административное право. — С. 37.

407

Розділ VIII. ЗАБЕЗПЕЧЕННЯ ЗАКОННОСТІ У ДЕРЖАВНОМУ УПРАВЛІННІ

Національні правові системи, в яких існують адміністративні суди, постали перед проблемами визначення чітких меж між загальними й адміністративними судами. Однак цю проблему, як і деякі інші, легко вирішити, оскільки у світі створені й успішно функціонують ме­ханізми розгляду і вирішення таких конфліктів.