§ 5. Наука административного права

Наука административного права призвана анализировать общественные отношения в сфере государственного управления и систему норм, которые регулируют их (административно-правовые нормы), исследовать и обобщать закономерности правового регулирования организации и деятельности аппарата государственного управления. Она также изучает правовой статус субъектов и объектов исполнительной власти, правовые формы и методы государственного управления, способы обеспечения государственной дисциплины и законности в управленческой деятельности, разрабатывает научные проблемы, связанные с усовершенствованием административно-правовых институтов общего, отраслевого и межотраслевого управления.

Развитие науки административного права следует рассматривать на общем фоне развития государства и права.

В первые годы советской власти административным правом занимались ученые-административисты, научные взгляды и позиции которых формировались в дореволюционное время, когда практика государственного управления и нормативная база его регулирования еще только складывались. Это усложняло их научную разработку.

Первый учебник по административному праву (автор — А. Елистратов) издан в 1922 г., но его содержание не раскрывает деятельности государственного аппарата того времени.

На протяжении 1922-1929 гг. В. Кобалевский и О. Евтихеев опубликовали ряд научных работ. В 1925-1929 гг. в Харькове выш-ли их учебники по советскому административному праву. Информация о развитии науки административного права размещалась и в журналах, например, таких, как «Административный вестник», «Революция права» и др.

В начале 30-х годов научные исследования административно-правовых проблем практически прекратились, прекратилось также изучение предмета «Административное право» в высших учебных заведениях. Это объяснялось тем, что в условиях того времени управление осуществлялось путем организационного влияния без использования правовых форм и методов.

Таким образом, наука административного права пережила идейный и кадровый кризисы. Но следует учитывать и объективные факторы: до 1936 г. в СССР управление не было четко отграничено от иных видов государственной деятельности — ни по Конституции, ни фактически. Исполкомы в период между съездами Советов имели власть и управляли, а Совнаркомы относились к числу законодательных органов. При таких условиях тяжело было выделить управленческую деятельность как самостоятельный объект изучения, отделить управленческий аппарат от других звеньев государственного аппарата.

Развитие науки административного права активизировалось после принятия в 1936 г. Конституции СССР. В ней четко определялись органы государственного управления, формы их деятельности, в некоторых статьях раскрывалось содержание их исполнительной и распорядительной деятельности, устанавливался подзаконный характер всех актов управления, закреплялись организация и полномочия местных органов отраслевого управления, основы административно-правового статуса граждан.

В 1938 г. состоялась I Всесоюзное совещание по вопросам науки советского государства и права, которое приняло решение восстановить науку административного права и поставило задачи разработать вопросы об объеме полномочий органов государственного управления, изучить методы управления экономикой, социально-культурным строительством и др. Активизировалась и подготовка ученых-административистов.

В 1940 г. был издан учебник по административному праву, подготовленный И. Анановым, Л. Генкиным, Б. Ландау, К. Солнцевым и др. В нем авторы довольно широко определили предмет науки административного права — через раскрытие понятия исполнительно-распорядительной деятельности, сформулировали основные принципы советского государственного управления, определили систему науки, раскрыли систему административного права, состоящую из Общей и Особенной частей, главные институты.

В годы Великой Отечественной войны в сфере науки административного права и административного законодательства разрабатывались проблемы, вызванные условиями военного времени.

В послевоенный период значительный вклад в развитие науки административного права внесли такие ученые, как А. Лунев, М. Студеникин, Ю. Козлов, В. Манохин, А. Алехин, В. Власов, Ц. Ямпольская, Г. Петров, Д. Бахрах и др. В их работах были освещены вопросы о сущности государственного управления, особенностях административно-правовых отношений, их субъектов, государственной службы, совершенствовании деятельности исполнительно-распорядительных органов, укреплении законности и государственной дисциплины. Главными для ученых-административистов были проблемы совершенствования системы органов управления, четкого разграничения компетенции между ними, повышения ответственности каждого органа и должностного лица за порученное дело, расширения прав граждан и усиления их гарантий и др.

После Великой Отечественной войны внимание ученых было сосредоточено на проблемах подготовки единого законодательного акта по административному праву. К сожалению, эта работа не имела успеха, поэтому законодатель пошел другим путем — осуществил кодификацию правовых предписаний, которые регулируют отношения отдельных институтов административного права. Были приняты КоАП, Основы законодательства Украины о культуре и другие акты.

В Украине административное право преподавалось как до, так и после 1917 г. В учебном плане 1921-1922 гг. Харьковского института народного хозяйства на юридическом факультете оно читалось по специальности «Административисты» как одна из главных дисциплин.

В развитие административного права в Украине в послевоенный период существенный вклад внесли И. Пахомов, А. Клюшниченко, А. Бандурка, В. Опрышко, И. Голосниченко, Л. Коваль, В. Аверьянов, В. Цветков, А. Селиванов, С. Кивалов, Е. Додин и др., а также профессоры Харьковского юридического института О. Якуба и Р. Павловский, которые принимали участие в подготовке законодательства об административных правонарушениях, научных разработках проблем государственного управления, деятельности местных органов государственного управления, административной ответственности. В 1975 г. О. Якуба издала учебник «Советское административное право (Общая часть)». В 1986 г. под редакцией Р. Павловского вышел учебник «Советское административное право».