Бобров Е.А., юрист программы «Миграция и Право» ПЦ «Мемориал» Проблемы в сфере приобретения гражданства Российской Федерации и оформления регистрации иностранным гражданам и лицам без гражданства
Жесткость и непродуманность законодательства о гражданстве
Российской Федерации также до предела усложняют легализацию
бывших граждан СССР. Проблемы усугубляются нарушениями зако_
на как в процедуре обращения за приобретением гражданства Рос_
сийской Федерации и в рассмотрении материалов, так и в оформле_
нии уже имеющегося гражданства (т.е. в выдаче российских
паспортов).
Проблемы законодательства
1. Уроженцы России, на период распада СССР проживавшие в го_
сударствах СНГ и Балтии, вынужденные при обмене советских пас_
портов получить национальные паспорта государств проживания (а
не документ о принадлежности к гражданству Российской Федера_
ции, поскольку таковые в подавляющем большинстве случаев не вы_
давались), при возвращении в Россию сталкиваются с огромными
сложностями в признании их российского гражданства, приобретенного
по рождению.
В выдаче паспорта гражданина Российской Федерации таким ли_
цам отказывается по причине приобретения гражданства другого го_
сударства, что при отсутствии с этим государством договора о двой_
ном гражданстве исключает сохранение у заявителя гражданства
Российской Федерации.
При этом не учитывается, что подавляющее большинство урожен_
цев России (практически 100 %):
– при обмене советских паспортов письменно не отказывались от
российского гражданства, как того требовала ст. 23 Закона РФ «О
гражданстве Российской Федерации» от 28.11.91 г.;
– решения о регистрации прекращения российского гражданства
полномочным органом Российской Федерации не принималось (та_
ких решений не существует!);
– не писали ходатайств о приобретении гражданства другого госу_
дарства.
Кроме того, ни один орган власти со ссылкой на норму Закона РФ
«О гражданстве Российской Федерации» от 28.11.91 г. не может на_
звать:
– дату прекращения российского гражданства;
– статью закона, по которой прекращено гражданство;
– а также представить решение полномочного органа власти о
регистрации прекращения российского гражданства по кому_либо из
заявителей.
Российскими органами власти, ведающими вопросами граждан_
ства, также не учитывается, что на момент вступления в силу законов
о гражданстве государств СНГ и Балтии уроженцы России не были
лицами без гражданства (т.к. были гражданами Российской Федера_
ции по рождению) и не могли приобрести гражданство других госу_
дарств лишь по факту проживания в этих государствах, без выхода из
российского гражданства.
Отказами в выдаче российских паспортов уроженцам России,
письменно не отказавшимся от российского гражданства нарушается
ч. 3 ст. 6 Конституции РФ, согласно которой гражданин России ни
при каких обстоятельствах не может быть лишен своего российского
гражданства.
Существует два способа решения проблемы:
– выдать гражданам указанной категории паспорта граждан Рос_
сийской Федерации по их заявлениям при условии их отказа от другого
гражданства;
– установить в Федеральном законе «О гражданстве Российской
Федерации» упрощенный порядок их восстановления в гражданстве Рос_
сийской Федерации.
Второй путь предпочтительнее, т.к. исключает нагнетание меж_
дународной напряженности.
2. Согласно ч. 4 ст. 14 Федерального закона «О гражданстве Рос_
сийской Федерации» от 31.05.2002 г. (в ред. от 11.11.2003 г.) иностран_
ные граждане и лица без гражданства, имевшие гражданство СССР,
прибывшие в Российскую Федерацию из государств, входивших в со_
став СССР, зарегистрированные по месту жительства в Российской
Федерации по состоянию на 1 июля 2002 года либо получившие раз_
решение на временное проживание в Российской Федерации, прини_
маются в гражданство Российской Федерации в упрощенном порядке
без соблюдения условий, предусмотренных пунктами «а», «в» и «д» ча_
сти первой статьи 13 настоящего Федерального закона, и без пред_
ставления вида на жительство, если они до 1 января 2006 года заявят о
своем желании приобрести гражданство Российской Федерации.
Поскольку в силу ст. 18 Конституции РФ права и свободы челове_
ка и гражданина являются непосредственно действующими, опреде_
ляющими смысл, содержание и применение законов, деятельность
законодательной и исполнительной власти, местного самоуправле_
ния, не вызывает сомнения, что правом принятия в гражданство Рос_
сийской Федерации на основании ч. 4 ст. 14 данного Закона должны об_
ладать также и лица, постоянное проживание которых на территории
России на 01.07.2002 г. подтверждено решением суда.
Органы внутренних дел оказываются принимать материалы на
выдачу вида на жительство и заявления о приобретении гражданства
Российской Федерации у иностранных граждан, не имевших на
01.07.2002 г. регистрации по месту жительства в России, но постоян_
ное проживание которых в России на этот день подтверждено реше_
нием суда.
При своем фактическом постоянном проживании в Российской
Федерации эти лица вынуждены получать разрешение на временное
проживание, и лишь после этого обращаться за приобретением граж_
данства Российской Федерации.
При этом не принимается во внимание обязательность судебных
решений к исполнению всеми должностными лицами любых органов
власти (ст. 6 Федерального конституционного закона «О судебной си_
стеме Российской Федерации» от 31.12.96 г., ст. 13 ГПК РФ).
Все органы государственной власти, ведающие вопросами правового
положения иностранных граждан и гражданства, должны считать та_
кие судебные решения доказательством постоянного проживания ино_
странного гражданина из числа бывших граждан СССР в России.
Как уже отмечалось выше, проблема невозможности законным об_
разом легализоваться возникла из_за несогласованности Закона СССР «О
правовом положении иностранных граждан в СССР» и Федерального за_
кона «О правовом положении иностранных граждан в Российской Феде_
рации» в вопросе документального подтверждения постоянного прожи_
вания в РФ иностранных граждан и лиц без гражданства из числа
бывших граждан СССР, а также чрезмерной жесткости названного Фе_
дерального закона. Вышеназванная норма Федерального закона «О граж_
данстве Российской Федерации» дважды обжалована в Конституцион_
ный суд РФ, но проблема должна быть решена законодателем.
Кроме того, в связи со значительными сложностями в получении
иностранными гражданами из числа бывших граждан СССР разрешений
на временное проживание, из_за чего многие из них не смогут воспользо_
ваться упрощенным порядком приобретения гражданства Российской
Федерации, следует продлить действие ч. 4 ст. 14 Федерального закона
«О гражданстве Российской Федерации» еще не менее чем на два года
(после 1 января 2006 г.).
3. В последнее время среди сотрудников органов внутренних дел
распространено заблуждение о недействительности паспортов гражда_
нина СССР образца 1974 г. с 1 июля 2004 г.
Мотивируется это ссылкой на абз. 3 п. 2 постановления Прави_
тельства РФ от 08.07.97 г. № 828 (в ред. от 23.01.2003 г. № 35), которым
на МВД России была возложена обязанность осуществить до
01.07.2004 г. поэтапную замену паспорта гражданина СССР на пас_
порт гражданина Российской Федерации.
Несмотря на то, что этим постановлением срок прекращения дей_
ствия советских паспортов не устанавливался, в правоприменительной практике сложилось устойчивое мнение, что после 01.07.2004 г.
паспорт гражданина СССР официально прекратил свое действие.
Реально же паспорта гражданина СССР действительны. Причем
для граждан Российской Федерации (обладателей советского паспорта
с документом о приобретении российского гражданства) они бессроч_
ны, а для иностранных граждан (обладателей советского паспорта с
документом о приобретении гражданства другого государства) и лиц
без гражданства из числа бывших граждан СССР, зарегистрированных
в России по месту жительства на 1 июля 2002 г. либо получивших раз_
решение на временное проживание в России, действуют до 1 января
2006 г. (постановление Правительства РФ от 04.12.2003 г. № 731).
Определениями Кассационной коллегии Верховного Суда РФ от
04.11.2003 г. (№ КАС 03_521), 16.03.2004 г. (№ КАС 04_80), от
15.06.2004 г. (№ КАС 04_234) и др. установлено, что вышеназванная
норма:
– не регулирует сроки обмена паспортов гражданина СССР;
– не устанавливает срок прекращения их действия
– и никаких обязанностей на граждан не возлагает (в т.ч. по обме_
ну паспортов).
Других нормативных актов, регулирующих сроки завершения об_
мена советских паспортов на российские либо срок прекращения
действия паспортов гражданина СССР для граждан Российской Фе_
дерации, не существует.
Между тем, МВД России направило в Минтруда России, в Пенси_
онный фонд России и в другие органы власти официальные разъясне_
ния о прекращении с 01.07.2004 г. действия паспорта гражданина
СССР образца 1974 г. для граждан Российской Федерации, чем грубо
нарушило права десятков тысяч россиян, как правило по не завися_
щим от них причинам не успевших обменять советские паспорта (в
ряде случаев органы внутренних дел незаконно отказываются призна_
вать их российское гражданство и споры решаются в судах, некоторые
граждане отказываются менять паспорта по религиозным убеждени_
ям, связанным с числом «666»).
Таким образом, советские паспорта действительны, что должно
признаваться всеми органами власти и управления.
Предлагается поручить МВД России официально разъяснить о дей_
ствительности паспортов гражданина СССР образца 1974 г.
Проблемы правоприменительной практики
1. В январе 2002 г. Комиссией по вопросам гражданства при Пре_
зиденте РФ было принято решение приостановить рассмотрение всех
материалов на приобретение гражданства Российской Федерации, по_
данных в дипломатических представительствах и консульских учреж_
дениях за пределами России, до переселения заявителей в Российскую
Федерацию и получения вида на жительство, после чего по просьбам
заявителей рассмотрение их материалов может быть возобновлено.
Между тем, законодательство не предоставляет Комиссии полно_
мочий по приостановлению рассмотрения материалов на приобрете_
ние гражданства и вообще не предусматривает приостановления их
рассмотрения. В 9_месячный срок со дня принятия по ним в любом
случае должно было быть принято решение по существу.
Кроме того, Комиссия по вопросам гражданства при Президенте
РФ приостановила рассмотрение ходатайств о приеме в гражданство
Российской Федерации по заявителям, личность которых подтверж_
дается паспортами гражданина СССР образца 1974 г., до представле_
ния ими национальных паспортов соответствующих государств.
Данное решение Комиссии также не основано на действующем
законодательстве.
Эти проблемы должны быть решены немедленным возобновлением
рассмотрения Комиссией ранее поданных материалов безо всяких условий.
2. При обращении за приобретением гражданства Российской
Федерации сотрудники органов внутренних дел в ряде случаев требу_
ют от заявителей представить документ о прекращении ранее имеюще_
гося гражданства другого государства. При отсутствии такого докумен_
та в принятии документов отказывают.
Между тем, пп. «г» ч. 1 ст. 13 Федерального закона «О гражданст_
ве Российской Федерации» предусмотрен уведомительный порядок
отказа от иного гражданства, вступающий в силу только при приобре_
тении заявителем гражданства Российской Федерации.
Предлагается МВД России разъяснить своим подразделениям недо_
пустимость требования о представлении заявителем документа, под_
тверждающего прекращение иного гражданства.
3. В связи с тем, что для оформления срока разрешенного пребы_
вания (проживания) иностранному гражданину требуется предста_
вить документы, необходимые для его регистрации, в настоящем до_
кладе затрагивается также и проблема препятствий в оформлении
регистрации.
В правозащитные организации часто поступают и жалобы быв_
ших граждан СССР (в том числе и имеющих разрешительные доку_
менты на пребывание или проживание), которых должностные лица,
ответственные за регистрацию, либо органы регистрационного учета
направляют за «согласием на регистрацию» в жилищные подразделения
местной администрации (жилищные отделы, Комиссии по вопросам ре_
гистрации и др.). При отсутствии «согласия» этих органов в регистра_
ции отказывают.
На рассмотрение этих органов направляются в основном матери_
алы граждан государств_участников СНГ и Балтии, а также лиц, осво_
бодившихся из мест заключения, оформляющих регистрацию по мес_
ту жительства.
Жилищные подразделения местных органов власти в большинстве
случаев в регистрации отказывают по основаниям, признанным не_
конституционными, либо никак не мотивируют собственное решение.
Между тем, органами регистрационного учета жилищные подраз_
деления не являются, и материалы по регистрации рассматривать не
вправе. Тем более, что регистрация носит уведомительный характер, и
представление гражданином в орган регистрационного учета трех необ_
ходимых документов всегда порождает у паспортной службы обязан_
ность оформить регистрацию, а не направлять заявителя куда_либо.
Вышестоящие органы регистрационного учета надлежащие меры
по этой проблеме принимают редко, ссылаясь на то, что решения раз_
личных Комиссий по вопросам регистрации при местных админист_
рациях носят рекомендательный характер и не обязательны для ис_
полнения. Однако нам не известно ни одного случая неисполнения
паспортной службой решения этих жилищных органов. При этом не
учитывается, что законодательство не предоставляет никаким Комис_
сиям даже совещательных функций.
Кроме того, практически нигде не соблюдается постановление
Конституционного Суда РФ от 02.02.98 г. № 4_П о неконституцион_
ности отдельных положений Федеральных правил регистрации граж_
дан, связывающих оформление регистрации с состоянием жилого
фонда, социальной нормой площади жилья, необходимостью получе_
ния согласия на регистрацию посторонних лиц и др.
Требуется издать на уровне МВД России и региональных органов ис_
полнительной власти правовые акты, которыми запретить направление
материалов регистрирующихся на согласование в различные жилищные
отделы и комиссии при местных администрациях. Кроме того, поручить
МВД России и Генпрокуратуре России наладить контроль за неукосни_
тельным соблюдением на местах постановления Конституционного Су_
да РФ от 02.02.98 г. № 4_П.