Радочина Е.А., заместитель начальника Управления МВД по паспортизации Работа визовых служб с лицами, прибывающими из стран СНГ. Паспортизация

Во исполнение Указа Президента Российской Федерации от

13 марта 1997 г. № 232 «Об основном документе, удостоверяющем лич_

ность гражданина Российской Федерации на территории Российской

Федерации», пункта 2 постановления Правительства Российской Фе_

дерации от 8 июля 1997 г. № 828 органы внутренних дел Российской

Федерации с участием федеральных органов исполнительной власти,

органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации

осуществили поэтапную замену паспортов гражданина СССР на пас_

порта гражданина Российской Федерации и обеспечили реализацию

Государственной программы паспортизации граждан Российской Фе_

дерации на 2002_2003 годы, одобренной Правительством Российской

Федерации от 20 февраля 2002 года № МК_П4_02513.

В ходе паспортизации в интересах российских граждан совершен_

ствовалась нормативная правовая база Российской Федерации. В ча_

стности, были приняты: приказ МВД России от 4 апреля 2002 г.

№ 320, предусматривающий проставление в паспорте отметок о ранее

выданных паспортах; приказ МВД России от 24 мая 2003 г. № 347, рег_

ламентирующий порядок замены паспортов гражданам, зарегистри_

рованным по месту жительства в одном субъекте федерации, а факти_

чески проживающим или зарегистрированным по месту пребывания

в другом; приказ МВД России от 31 мая 2003 г. № 368, разрешающий

гражданам, религиозные убеждения которых не позволяют показы_

ваться перед посторонними лицами без головных уборов, представ_

лять для получения паспорта фотографии в головных уборах, не скры_

вающих овал лица.

Кроме того, проведен комплекс организационных и практических

мер, направленных на создание необходимых условий для работы и

приема граждан, техническому и программному обеспечению подраз_

делений паспортно_визовой службы органов внутренних дел Россий_

ской Федерации, противодействию незаконной миграции, преступ_

ности и терроризму.

Активную поддержку в проведении паспортизации оказали орга_

ны исполнительной власти субъектов Российской Федерации. В 55

субъектах Российской Федерации были разработаны и утверждены

региональные программы паспортизации населения, что определило

более успешное выполнение мероприятий по своевременному доку_

ментированию паспортами гражданина Российской Федерации.

Органами внутренних дел Российской Федерации совместно с ор_

ганами социальной защиты населения были предприняты дополни_

тельные меры по паспортизации отдельных категорий населения,

предусматривающие оказание целевой материальной помощи малообе_

спеченным гражданам для изготовления фотографий и внесения платы

за выдаваемые паспорта, предоставление автотранспорта и направление

фотографов для выезда к престарелым гражданам и инвалидам.

В рамках реализации Государственной программы паспортизации

в органы внутренних дел Российской Федерации, осуществляющие

выдачу паспортов, направлено более 7 тыс. комплектов автоматизи_

рованных рабочих мест, а с учетом помощи органов исполнительной

власти субъектов Российской Федерации получилось более 10 тыс. та_

ких комплектов.

За период паспортизации выдано более 131,5 млн российских па_

спортов, в том числе: в связи с заменой паспорта гражданина СССР

образца 1974 года (92,4 млн); гражданам, достигшим установленного

возраста (22,5 млн); утратившим паспорта (5,2 млн).

Решая правоохранительные задачи при проведении паспортиза_

ции, были осуществлены мероприятия по выявлению лиц, разыски_

ваемых за совершение преступлений, скрывающихся от правоохрани_

тельных органов, в том числе участников незаконных вооруженных

формирований, а также незаконных мигрантов, пытающихся по заве_

домо подложным документам получить российский паспорт и таким

образом легализоваться на территории России.

В ходе этой работы выявлено и задержано свыше 86,0 тыс. пре_

ступников. Установлено более 145,1 тыс. лиц, находящихся в розыске,

в том числе 67,1 тыс. должников (ответчиков) по делам о взыскании

алиментов, о возмещении вреда от увечья или иного повреждения

здоровья, смертью кормильца, а также по делам о взыскании средств

с граждан в пользу юридических лиц.

Изъято 6,5 тыс. поддельных паспортов и паспортов, оформленных

на объявленных недействительными бланках.

Привлечено к административной ответственности за нарушение

паспортно_визовых правил и правил регистрационного учета более

23,8 млн граждан (из них 3,2 млн граждан, проживающих без паспор_

тов; 7,4 млн граждан, проживающих по недействительным паспортам;

13,2 млн граждан, проживающих без регистрации).

Проведенная паспортизация российских граждан имеет принци_

пиально важное политическое, экономическое значение и была

направлена на укрепление государственности.

Российские граждане получили отвечающий международным тре_

бованиям удостоверяющий личность документ – паспорт гражданина

Российской Федерации с соответствующей символикой.

По информации МВД, ГУВД, УВД субъектов Российской Феде_

рации, на период завершения паспортизации не заменили паспорта

более 240 тыс. граждан (что составляет 0,18 % от числа всех лиц, полу_

чивших паспорта, и 0,26 % от числа лиц, заменивших паспорта), в том

числе по религиозным убеждениям – 8,9 тыс., зарегистрированным

по месту жительства, однако проживают или находятся за пределами

Российской Федерации – 30,0 тыс., место пребывания неизвестно –

109,0 тыс., отказываются произвести замену паспорта по причине

преклонного возраста – 9,9 тыс., уклоняются от замены паспорта –

66,9 тыс.

По нашему мнению, следует принимать во внимание, что норма_

тивными правовыми актами Российской Федерации на органы внут_

ренних дел Российской Федерации не было возложено функций по

принуждению граждан к обмену паспорта гражданина СССР образца

1974 года на новый российский паспорт и эту работу органы внутрен_

них дел проводить неправомочны.

В процессе правоприменительной практики органы внутренних

дел Российской Федерации столкнулись с причинами, побудившими

граждан отказываться от получения российского паспорта. В основ_

ном это – отсутствие в бланке паспорта графы «национальность», а

также наличие в нем реквизита «личный код» и места для машиносчи_

тываемой записи.

В ранее разрабатываемых редакциях проекта федерального закона

«О государственном регистре населения Российской Федерации»

предусматривалось законодательное определение термина «личный

код», под которым понимается неизмененный идентификационный

номер, присваивающийся лицу, учтенному в Регистре, т.е. системати_

зированном своде документированных персональных данных, фор_

мируемых на основе проведения государственного учета населения

Российской Федерации.

В этой связи пунктом 8 описания бланка паспорта гражданина

Российской Федерации, утвержденного постановлением Правитель_

ства Российской Федерации от 8 июля 1997 г. № 828, было норматив_

но закреплено внесение реквизита «личный код» в паспорт граждани_

на Российской Федерации.

Однако, примечанием к пункту 5 Инструкции о порядке выдачи,

замены, учета и хранения паспортов гражданина Российской Федера_

ции, утвержденной приказом МВД России от 15 сентября 1997 г. №

605, установлено, что реквизит «личный код» до разработки системы

его присвоения временно не заполняется.

Как показала практика применения Положения о паспорте граж_

данина Российской Федерации, утвержденного постановлением Пра_

вительства Российской Федерации от 8 июля 1997 г. № 828, большое количество российских граждан обращаются в подразделения пас_

портно_визовой службы органов внутренних дел Российской Федера_

ции с просьбой исключить из паспорта гражданина Российской Фе_

дерации реквизит «личный код».

Основным мотивом направления указанных обращений является

обеспокоенность граждан присвоением каждому лицу числового но_

мера, что противоречит их менталитету и религиозным убеждениям.

Учитывая изложенное, а также принимая во внимание тот факт,

что проект федерального закона «О государственном регистре населе_

ния Российской Федерации» до сих пор не принят, МВД России вы_

ступило с инициативой об исключении из законопроекта «Об основ_

ных документах, удостоверяющих личность гражданина Российской

Федерации» положений, касающихся включения в перечень сведе_

ний, вносимых в названные документы, реквизита «личный код».

Запись о национальности не отнесена к значимым категориям

сведений, позволяющим идентифицировать личность гражданина.

Часть 1 статьи 26 Конституции Российской Федерации гарантиру_

ет право каждого гражданина определять и указывать свою нацио_

нальную принадлежность.

Вместе с тем определение своей национальной принадлежности

основано на принципе самоидентификации и зависит от субъектив_

ных ощущений личности. Конституция Российской Федерации не ус_

танавливает, что определение своей национальной принадлежности

должно быть однократным или основываться на каких_либо объек_

тивных обстоятельствах. Таким образом, мнение человека о своей на_

циональности может изменяться достаточно произвольно, что потре_

бует в зависимости от желаний человека и его субъективных

ощущений каждый раз вносить в паспорт соответствующие измене_

ния и его замену.

Кроме того, Конституцией Российской Федерации, законода_

тельными актами не устанавливается перечень документов, где граж_

данин может указывать свою национальную принадлежность.

Изъятие из паспорта нового образца записи о национальной при_

надлежности не нарушает права, предусмотренного статьей 26 Кон_

ституции Российской Федерации, поскольку, определив свою нацио_

нальность, гражданин может ее указывать в других документах.

Таким образом, право гражданина, гарантированное статьей 26

Конституции Российской Федерации, не ограничено.

Также учитывались правовые последствия реализации предложе_

ния о включении в паспорт реквизита о национальной принадлежно_

сти гражданина, так как при положительном решении этого вопроса

невозможно будет определить какие_либо адекватные правовые га_

рантии недопущения дискриминационных мер по национальному

признаку и соблюдения принципа равенства, закрепленного статьей

Вместе с тем в настоящее время проект федерального закона «Об

основных документах, удостоверяющих личность гражданина Россий_

ской Федерации», предусматривающий наличие в паспорте графы, в

которую по письменному заявлению владельца паспорта будет вно_

ситься запись о его национальной принадлежности, внесен Президен_

том Российской Федерации в Государственную Думу Федерального

Собрания Российской Федерации и рассмотрен ею в первом чтении.

Термин «машиносчитываемая запись» означает, что данная запись

может быть прочитана машинным способом, с помощью электронно_

вычислительной техники.

Черные полосы, расположенные на месте вклеивания фотогра_

фии, предназначены для ориентации бланка паспорта в печатающем

устройстве и нанесены типографской краской, без применения фер_

ромагнитных элементов и других материалов.

Действующими в настоящее время нормативными правовыми ак_

тами Российской Федерации не предусмотрено введение в действие

на территории Российской Федерации «полнофункциональных вре_

менных удостоверений личности» и «электронных паспортов между_

народного образца (смарт_карт)».

Как показывает анализ служебной деятельности органов внутрен_

них дел Российской Федерации по обеспечению законности оформ_

ления выдаваемых паспортов, выдача паспортов гражданина Россий_

ской Федерации в нарушение установленного порядка по_прежнему

носит массовый характер.

За период 2003 года выявлено 2413 случаев выдачи таких паспор_

тов, за восемь месяцев текущего – более 4 тысяч.

По данным МВД, ГУВД, УВД субъектов Российской Федерации,

за период 2002_2004 годов в отношении 373 сотрудников подразделе_

ний паспортно_визовой службы органов внутренних дел Российской

Федерации, допустивших выдачу паспортов гражданина Российской

Федерации в нарушение установленного порядка, материалы были

переданы в прокуратуру, при этом отказано в возбуждении уголовных

дел в отношении 95 сотрудников, возбуждено уголовных дел в отно_

шении 278 сотрудников, из них в отношении 84 сотрудников уголов_

ные дела были прекращены.

Учитывая сложившуюся практику и отсутствие нормативного за_

крепления механизма изъятия незаконно выданных паспортов, МВД

России инициировало принятие постановления Правительства Рос_

сийской Федерации от 8 июля 2003 г. № 392, устанавливающего поло_

жение о том, что паспорт, выданный в нарушение установленного по_

рядка или оформленный на утраченном (похищенном) бланке

паспорта, подлежит изъятию органом внутренних дел Российской

Федерации, выявившим такой паспорт.

В случае изъятия паспортов, выданных в нарушение установлен_

ного порядка, от владельца паспорта истребуется объяснение об об_

стоятельствах его приобретения, выдается акт об изъятии паспорта, а сам паспорт вместе с протоколом об изъятии направляется в орган

внутренних дел, осуществивший выдачу.

Вопрос. У нас установлен факт постоянного проживания нашей

очень старой подопечной Абакаровой Людмилы Александровны. И

тем не менее она не может получить паспорт. Она нигде не зарегист_

рирована, потому что у нее был паспорт советский, но выданный в

Грузии, а сейчас визовый режим, и с 1992 года она скиталась по раз_

ным городам и весям, в основном в Москве, но по разным адресам. И

когда сейчас она обратилась за выдачей паспорта там, где она факти_

чески проживает, ей было сказано – только с разрешения Ордынки. А

на Ордынке ей сказали – идите получайте по месту фактического

проживания. Паспорт СССР на руках. Как ей быть дальше?

Ответ. Для получения российского паспорта необходимо устано_

вить наличие гражданства Российской Федерации. Пусть обращается

в суд для установления факта постоянного проживания на территории

нашего государства на 6 февраля 1992 года, а паспорт ей в этом случае

выдадут по месту фактического проживания в соответствии с пунктом

36 Инструкции.

Сотрудники нашего управления ведут еженедельный прием граж_

дан по пятницам на Верхней Радищевской улице, д. 4 стр. 1, где орга_

низована приемная ФМС России.

Вопрос. Было определение ВС не так давно, в котором было сказа_

но, что нет никаких оснований в законе считать недействительными

паспорта до обмена, они даже грозились послать вам какую_то бумагу.

На практике признаются ли эти паспорта действительными? Много

жалоб о том, что по этим паспортам не регистрируют браки и т.д.

Ответ. В соответствии с пунктом 3 Указа Президента Российской

Федерации от 13 марта 1997 г. № 232 «Об основном документе, удос_

товеряющем личность гражданина Российской Федерации на терри_

тории Российской Федерации» паспорт гражданина СССР, удостове_

ряющий личность гражданина Российской Федерации, действителен

до замены его в установленные сроки на паспорт гражданина Россий_

ской Федерации.

Ответ. На основании пункта 2 принятого во исполнение назван_

ного Указа постановления Правительства Российской Федерации от 8

июля 1997 г. № 828 «Об утверждении Положения о паспорте гражда_

нина Российской Федерации, образца бланка и описания паспорта

гражданина Российской Федерации» Министерству внутренних дел

Российской Федерации поручено осуществить до 1 июля 2004 года

поэтапную замену паспорта гражданина СССР на паспорт граждани_

на Российской Федерации.

Согласно определению Кассационной коллегии Верховного Суда

Российской Федерации от 16 марта 2004 г. № КАС04_80 данная норма

адресована МВД России для проведения поэтапной замены паспор_

тов и не регулирует сроки действия паспортов.

В этой связи возникла целесообразность разработки проекта, ре_

гулирующего срок действия паспорта гражданина СССР образца 1974

года, удостоверяющего личность гражданина Российской Федерации.

Действие паспортов гражданина СССР образца 1974 года приво_

дит к использованию в Российской Федерации двух видов докумен_

тов, удостоверяющих личность гражданина Российской Федерации.

Вопрос. Что касается установления юридического факта прожива_

ния, то я должна сказать, что мы подаем это заявление в двух экземп_

лярах и пишем – в заинтересованный орган, и хорошие судьи привле_

кают такие органы, а хорошие органы ходят.

Ответ. Мы направляли специальные указания об обязательном уча_

стии сотрудников наших служб в этих заседаниях, причем если в соот_

ветствии с принятым решением что_то нашу сторону не устраивало, то

мы могли подать кассационную жалобу на решение суда, в этом случае

паспорт не выдается, пока не будет принято окончательного решения.

Вопрос. 347_й приказ уже не действует?

Ответ. Не действует, он отменен 415_м приказом этого года, от

16 июля.

Вопрос. У нас было довольно много жалоб в связи с тем, что, ког_

да действовал этот приказ, паспорта жителей Чечни выдавались по

этому приказу. Выдавались в Москве. Приходилось людям по многу

месяцев, иногда до года, ждать, пока паспорт будет выслан оттуда. Та_

кие же проблемы бывают у вынужденных переселенцев, которые так

же получают паспорт, таким же способом – вынужденные переселен_

цы из ЧР. Никак, несмотря на обращения, в том числе в ПВУ МВД,

ускорить эту процедуру не удается. И сейчас есть люди, которые ждут.

Ответ. Ждут, потому что вся почта с ПВС этого субъекта Россий_

ской Федерации идет через Главк. Почтовой связи нет с вашим субъ_

ектом. Поэтому те регионы, которые в процессе этого приказа осуще_

ствляли переписку, направляли ее нам, а мы уже по связи в Чечню.

Вопрос. Относительно планируемого Закона о новых бланках пас_

портов.

Ответ. Законопроект определяет правовой статус основных доку_

ментов, удостоверяющих личность гражданина Российской Федера_

ции, поскольку в настоящее время их юридическая значимость за_

крепляется только нормативными правовыми актами Правительства

Российской Федерации, а также ведомственными нормативными

правовыми актами.

Порядок оформления, получения, выдачи, сдачи, изъятия основ_

ных документов, удостоверяющих личность гражданина Российской

Федерации, в законопроекте детально регламентируется, что облег_

чит в дальнейшем борьбу с различного рода нарушениями установ_

ленного порядка оформления, получения, выдачи, сдачи, изъятия

указанных документов.

Указан перечень федеральных органов исполнительной власти и

их территориальных органов, наделенных правом оформления основ_

ных документов, удостоверяющих личность гражданина Российской

Федерации. Это позволит существенно стабилизировать миграцион_

ную ситуацию в стране, учитывая безвизовый порядок въезда лиц в

Российскую Федерацию почти из всех государств – участников СНГ,

осуществлять в полной мере правоохранительные функции. Наряду с

этим расширен перечень органов государственной власти, наделен_

ных правом изъятия основных документов, что в совокупности с про_

водимой в настоящее время в России заменой паспортов призвано со_

здать условия для приведения в соответствие неоправданно большого

количества видов документов, удостоверяющих личность гражданина

Российской Федерации, которые находятся в настоящее время на ру_

ках у граждан Российской Федерации.

Законодательно закрепляется необходимость изготовления блан_

ков основных документов, имеющих систему защиты от несанкцио_

нированного их изготовления и подделки оформленных документов,

а также определен порядок взимания государственной пошлины, пла_

ты за бланк основного документа.

Определен исчерпывающий перечень сведений и отметок, содер_

жащихся в паспорте гражданина Российской Федерации, что позво_

лит защитить его интересы при решении социальных вопросов, будет

способствовать оказанию ему помощи в экстремальных ситуациях.

На законодательном уровне на федеральные органы исполнитель_

ной власти и их территориальные органы, а также дипломатические

представительства и консульские учреждения Российской Федерации

возлагается обязанность по осуществлению контроля за сдачей ос_

новных документов, удостоверяющих личность гражданина Россий_

ской Федерации. Данная норма направлена на пресечение преступле_

ний и правонарушений, совершаемых с использованием основных

документов, удостоверяющих личность гражданина Российской Фе_

дерации (например, умерших граждан Российской Федерации).

Проект Федерального закона дополнен указанными положения_

ми в соответствии с практическим опытом деятельности федеральных

органов исполнительной власти и их территориальных органов, осу_

ществляющих оформление и выдачу основных документов, удостове_

ряющих личность гражданина Российской Федерации, а также поло_

жениями нормативных правовых актов, регламентирующих в

настоящее время данные вопросы.

Вопрос. Вы упомянули, что планируется внесение изменений в

правила регистрации. Может быть, более конкретно – какие измене_

ния планируются?

Ответ. В соответствии с поручением Президента Российской Фе_

дерации в настоящее время рабочей группой ФМС России разрабаты_

вается проект федерального закона «О регистрационном учете насе_

ления в Российской Федерации.