Ганнушкина С.А., руководитель программы «Миграция и право» ПЦ «Мемориал» О положении иностранных граждан в России после изменения законодательства в области гражданства и правового положения иностранных граждан.

Возможности легализации

Вступившие в силу в 2002 г. Федеральные законы (ФЗ) «О граж_

данстве РФ» и «О правовом положении иностранных граждан» созда_

ли множество проблем для бывших граждан СССР, как жителей РФ,

так и тех, кто имел намерение поселиться на ее территории, считая

Россию своей родиной.

Принятые законы не урегулировали правовое положение той

многочисленной группы граждан бывшего СССР, которые прибыли в

Россию за последние 10_12 лет и до сих пор находятся на российской

территории. По оценкам некоторых органов власти их примерно

400 тыс., по другим – гораздо больше (до 3 с лишним млн). Это граж_

дане новых государств – членов СНГ или лица без гражданства, кото_

рые въехали в Россию в безвизовом порядке, т.е. на законном основа_

нии, и постоянно проживают на ее территории. Надо отметить, что

многие из них стали гражданами государств СНГ помимо собствен_

ной воли. Законодательство, действовавшее до принятия закона

«О правовом положении иностранных граждан в Российской Федера_

ции», не содержало положений, ограничивающих срок их пребыва_

ния в стране; в международных соглашениях РФ со странами – чле_

нами СНГ о безвизовом передвижении также отсутствовали такие

положения. В этих условиях люди, о которых идет речь, добросовест_

но считали себя лицами, постоянно проживающими в Российской

Федерации. Они интегрировались в общество, самостоятельно обуст_

роились, имеют работу, жилье – собственное или по найму, стабиль_

ные социальные связи, и вдруг в одночасье превратились в нелегалов.

Утратили право на безболезненный переезд и уроженцы РФ, боль_

шинство их составляют люди преклонного возраста, которые были

убеждены, что рождение и этническое происхождение дают им право

считаться гражданами России. Закон «О правовом положении иност_

ранных граждан» запустил их на орбиту получения миграционной кар_

ты при въезде, подачи заявления о разрешении на временное прожива_

ние, срок принятия которого вдвое превышает срок действия

миграционной карты, и, наконец, получение вида на жительство. Толь_

ко после прохождения всех этих этапов ФЗ РФ «О гражданстве» давал

право подать заявление о приобретении гражданства РФ. Число спра_

вок, необходимых только для подачи документов, и их стоимость ос_

тавляли мало шансов на получение российского гражданства не слиш_

ком обеспеченным жителям стран, входивших когда_то в состав СССР.

Новое законодательство не только искалечило судьбы сотен тысяч

людей. Оно оказалось неудобоприменимым и для органов исполни_

тельной власти, которые были вынуждены самостоятельно изобретать

способы работать в новых условиях, а также активно участвовать в

разработке поправок к ФЗ РФ «О гражданстве». Надо отметить, что

поправки разрабатывались при активном участии неправительствен_

ных организаций и под сильным их давлением. Поручение разрабо_

тать поправки было дано Президентом России по результатам встре_

чи с Комиссией по правам человека 10 декабря 2002 г. Они вступили в

силу 11 ноября 2003 г.

За два года действия двух важнейших новых законов произошло

их некоторое осмысление, и выработалась определенная практика

применения как самих законов и подзаконных актов, так и междуна_

родных соглашений между РФ и странами СНГ, адаптированных к

новой внутриправовой ситуации.

Выделим самые важные моменты этой практики, дающей некото_

рые возможности успешной и относительно быстрой легализации, де_

лающей положение некоторых групп наших бывших соотечественни_

ков на территории России не совсем безнадежным. Разумеется, мы

здесь не будем излагать содержание двух рассматриваемых законов, а

затронем только те возможности легализации, которые образовались

благодаря поправкам к ФЗ «О гражданстве», а также некоторым «под_

поркам» к ФЗ «О правовом положении иностранных граждан».

I. Приобретение гражданства

Когда еще только шла подготовка проекта закона «О гражданстве

РФ», разработчики постоянно отмечали, что закон 1991 г. слишком

либерален и приобретение гражданства в порядке признания и ре_

гистрации следует исключить, перейдя к приему в гражданство всех

обратившихся. (Разумеется, это не касается новых граждан России –

детей.)

1. Признание гражданства РФ

Действительно, в ФЗ РФ «О гражданстве» уже нет статьи, анало_

гичной ст. 13 «Признание гражданства РФ». На этом основании пона_

чалу органы внутренних дел отказывались выдавать российские пас_

порта тем, чье положение соответствовало требованиям этой статьи.

Им поясняли, что статья не действует, и они «опоздали».

Отметим, что ФЗ РФ «О гражданстве», разумеется, не лишил рос_

сийского гражданства никого из тех, кто уже имел его на момент его

принятия. Пункт (а) ст. 5 новой редакции закона гласит: «Гражданами

Российской Федерации являются …лица, имеющие гражданство

Российской Федерации на день вступления в силу настоящего Феде_

рального закона».

Теперь разберемся, о ком шла речь в статье о признании граждан_

ства РФ.

1.1. Согласно части 1 ст. 13 гражданами РФ были признаны «все

граждане бывшего СССР, постоянно проживающие на территории

РФ на день вступления в силу настоящего Закона (06.02.92– С.Г.), ес_

ли в течение одного года после этого дня они не заявят о своем неже_

лании состоять в гражданстве Российской Федерации». Очевидно,

что это положение не нуждалось в повторении в новой редакции за_

кона: согласно старому закону, все бывшие граждане СССР, прожи_

вавшие постоянно в РФ на 6 февраля 1992 г. уже стали гражданами

РФ.

Дальнейшее могло зависеть только от возможности установить

это проживание для тех, у кого отсутствовала регистрация по месту

жительства. Поскольку органы внутренних дел не взяли на себя ответ_

ственность за решение этого вопроса, гражданам без регистрации

приходится обращаться в суд с заявлением об установлении факта по_

стоянного проживания.

Огромную поддержку такой позиции оказало письмо от

21.07.2003 г. № 587_8/ заместителя председателя Верховного Суда РФ

В.М. Жуйкова, обращенное ко всем председателям высших судебных

инстанций субъектов РФ. В письме отмечается, что «дела об установ_

лении названных фактов подведомственны судам общей юрисдикции, по_

скольку порождают юридические последствия – признание российского

гражданства».

Благодаря этому письму в судах решился вопрос о постоянном

проживании тысяч людей. Но самое важное, что органы внутренних

дел, опираясь на позицию Верховного Суда, начали выдавать пас_

порта граждан РФ по предъявлению соответствующего судебного ре_

шения.

Таким образом, позиция некоторых ответственных лиц, отвергав_

ших этот механизм, поскольку «суд не имеет полномочий предостав_

лять гражданство», оказалась несостоятельной. Суд не предоставляет

гражданство, его предоставляет Закон. Суд только устанавливает фак_

ты, на основании которых делается вывод, что в соответствии с зако_

ном данное лицо является гражданином России.

Теперь во многих регионах такие дела проходят без задержек и

проблем. К сожалению, не все субъекты РФ приняли позицию ВС.

Так в Краснодарском крае суды рассматривают заявления не всех

бывших граждан СССР, проводя селекцию по этническому признаку.

Кроме того, не все сотрудники паспортных управлений на местах по_

нимают, что при наличии судебного решения, устанавливающего

факт постоянного проживания на территории РФ бывшего граждани_

на СССР, выдать ему паспорт есть их прямая обязанность.

Особенно много проблем с получением паспорта гражданина РФ

возникает у тех, кто не имеет регистрации не только по месту житель_

ства, но и по месту пребывания. Хотя вопрос этот давно урегулирован

Приказом МВД от 15 сентября 1997 г. № 605 (в редакции Приказа

МВД РФ от 26.07.1999 № 554) «О порядке выдачи … паспортов граж_

данина РФ». Пункт 13 этого приказа гласит:

«Гражданам, не имеющим места жительства, выдача и заме_

на паспортов производится по месту их пребывания или по месту

фактического проживания».

Несмотря на затруднения в реализации, можно отметить, что ука_

занный механизм подтверждения гражданства полностью разработан

и получил поддержку в высших органах МВД и судебных органах. Это

значит, что при некотором упорстве постоянный (с 6 февраля 1992 г.)

житель России может добиться получения российского паспорта. Ос_

талось надеяться, что руководство МВД проведет надлежащее обуче_

ние своих сотрудников, работающих на местах, чтобы механизм рабо_

тал без досадных задержек.

1.2. С частью 2 ст. 13 Закона 1991 г. дело обстоит хуже. Согласно

второй части этой статьи

«лица, родившиеся 30 декабря 1922 года и позднее и утратив_

шие гражданство бывшего СССР, считаются состоявшими в

гражданстве РФ по рождению, если родились на территории РФ

или если хотя бы один из родителей на момент рождения ребенка

был гражданином СССР и постоянно проживал на территории

РФ».

Понятно, что и это положение также не нуждалось в повторении,

поскольку новые граждане СССР уже не могут родиться на террито_

рии РФ, а те, кто родился, уже признаны гражданами.

Однако практика применения части 2 ст. 13 Закона «О гражданст_

ве» 1991 г. на всем протяжении его применения была такова, что граж_

данами признавались только те уроженцы России, которые не приня_

ли гражданства иных стран. Такая трактовка была связана, на наш

взгляд, с неправильным пониманием Постановления КС РФ от

16 мая 1996 г. № 12_П. Не вдаваясь в подробности, отметим только,

что принятие иного гражданства (часто без всякого волеизъявления)

стало рассматриваться как отказ от гражданства России.

При этом Закон 1991 г. не давал на это оснований, поскольку ст. 3

этого Закона утверждала только, что «за лицом, состоящим в граждан_

стве РФ, не признается принадлежность к гражданству другого госу_

дарства». Это означает, что гражданин двух и более государств, вклю_

чая РФ, на ее территории рассматривается только как гражданин

России. Он не сможет отказаться от несения воинской повинности,

вызвать консула иной страны в случае задержания и т.п. Но нигде в за_

коне не говорилось, что, принимая иное гражданство, гражданин

России теряет гражданство российское.

Еще более определенно это выражено в ФЗ РФ «О гражданстве» в

новой редакции. Ст. 6 ч. 2 этого Закона прямо указывает, что «приоб_

ретение гражданином Российской Федерации иного гражданства не

влечет за собой прекращение гражданства Российской Федерации».

Проведенный анализ позволяет, на наш взгляд, сделать вывод, что

все уроженцы России, как и постоянные на 6 февраля 1992 г. ее жите_

ли, стали гражданами России и должны получить российские паспор_

та. По этому поводу подан ряд заявлений в КС РФ, пока КС еще не

высказал своей точки зрения.

2. Упрощенный порядок приема в российское гражданство

ФЗ РФ от 2002 г. «О гражданстве РФ» допускает (ст. 14) приобре_

тение гражданства России в упрощенном порядке. Этого понятия не

содержала предыдущая редакция Закона от 1991 г. Но прежде всего

необходимо понять, что же это такое – «прием в гражданство РФ в уп_

рощенном порядке».

Редакция 1991 г. Закона «О гражданстве РФ» содержала регистра_

ционный порядок приобретения гражданства РФ (ст. 18). Это означа_

ло, что при определенных условиях лицу достаточно было подать за_

явление в соответствующие органы (на территории РФ – в МВД, а вне

ее – в МИД). В компетенцию органов МВД и МИД входила только

проверка соответствия заявлений положениям статьи 18 «о приобре_

тении гражданства РФ в порядке регистрации». Если условия статьи

18 были выполнены, приобретение заявителем гражданства РФ реги_

стрировалось, и ему выдавался паспорт. Процедура не требовала обра_

щения к Президенту РФ, который предоставил бы гражданство Рос_

сии своим Указом, как это делалось и делается при приеме в

гражданство РФ в общем порядке.

В пояснительной записке к действующему Федеральному Закону

РФ «О гражданстве РФ» 31 мая 2002 г. говорилось, что предоставление

гражданства РФ в регистрационном порядке себя исчерпало и больше

не будет возможно.

Действительно, в части 3 ст. 35 ФЗ РФ «О гражданстве» говорится,

что органы МВД и МИД не только принимают заявления о предо_

ставлении гражданства в упрощенном порядке и проверяют их соот_

ветствие со ст. 14 «Прием в гражданство Российской Федерации в уп_

рощенном порядке», но и принимают решение о приеме в

гражданство.

Однако органы МВД и МИД не могут принять отрицательного ре_

шения, если условия ст. 14 выполнены. Таким образом, фактически их

задача снова сводится к проверке заявлений о предоставлении граж_

данства. Именно это и отличает упрощенный от общего порядка пре_

доставления гражданства Указом Президента РФ, который свободен в

принятии своих решений.

Можно сделать вывод, что упрощенный порядок приема в граж_

данство фактически повторяет механизм регистрационного порядка

предыдущей редакции Закона «О гражданстве РФ».

Отметим основные категории лиц, получивших право приобрести

гражданство РФ в упрощенном порядке после вступления в силу по_

правок от 11 ноября 2003 г. к новой редакции ФЗ «О гражданстве».

Основной _____льготой для тех, кто получил право приобретения граж_

данства РФ в упрощенном порядке является отсутствие требования

о пятилетнем проживании на территории РФ «со дня получения

вида на жительство и до дня обращения с заявлениями о приеме в

гражданство».

Однако получение вида на жительство – процедура столь длитель_

ная и сложная, что останавливаться на этих категориях не имеет

смысла. (Также не будем касаться тех, для кого прием в гражданство

осуществляется в обычном порядке, но срок проживания может быть

уменьшен с пяти лет до одного года.)

Остановимся на тех категориях, которым прием в гражданство

России был действительно упрощен поправками к ФЗ РФ «О граж_

данстве».

2.1. Поправками были введены некоторые переходные положе_

ния, отсутствие которых в новой редакции Закона с полным основа_

нием подвергалось весьма резкой критике. Переходный период будет

длиться до 1 января 2006 г.

Эти положения отражены в пункте 4 ст. 14, который стоит проци_

тировать полностью:

«Иностранные граждане и лица без гражданства, имевшие

гражданство СССР, прибывшие в Российскую Федерацию из госу_

дарств, входивших в состав СССР, зарегистрированные по месту

жительства в РФ по состоянию на 1 июля 2002 года либо получив_

шие разрешение на временное проживание в Российской Федера_

ции, принимаются в гражданство Российской Федерации в упро_

щенном порядке без соблюдения условий, предусмотренных

пунктами «а», «в» и «д» части первой статьи 13 настоящего Фе_

дерального закона, и без представления вида на жительство, если

они до 1 января 2006 года заявят о своем желании приобрести

гражданство Российской Федерации».

Пункты «а», «в» и «д» – это пятилетний срок проживания, нали_

чие законного источника существования (т.е. прожиточного миниму_

ма на всех членов семьи, что значительно превышает средний доход

гражданина России), экзамен по русскому языку.

Оставлено только требование об отказе от имеющегося граждан_

ства. На практике это требование смягчено до минимума, поскольку

от заявителя требуется только заверенная копия обращения в компе_

тентные органы страны своего гражданства об отказе от него. Не тре_

буется никакого подтверждения, что отказ принят, что очень облегча_

ет задачу.

До 11 ноября 2003 г. эти постоянные жители РФ, в одночасье став_

шие нелегалами, были лишены пенсий и медицинского обслужива_

ния. Поправки восстановили их легальное положение и позволили им

в короткий срок приобрести российское гражданство.

К сожалению, 4_й пункт ст. 14 нарушает Закон РФ «Праве граж_

дан на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительст_

ва», а также многочисленные постановления КС, в которых последо_

вательно отстаивается уведомительный характер регистрации. В

период разработки поправок предлагалось заменить в пункте 4 слова

«зарегистрированные по месту жительства в РФ» на – «постоянно

проживающие в РФ». В этом случае постоянное проживание, как это

изложено выше, можно было установить в судебном порядке.

В этой части 4_й пункт ст. 14 уязвим, и будет, безусловно, оспорен

в КС, как нарушающий принцип равенства перед законом. По суще_

ству лица, постоянно проживающие в РФ, не могут иметь разные пра_

ва, зависящие только от наличия или отсутствия у них регистрации по

месту жительства.

Приходится отметить и еще одну странность: пункт 4 ст. 14 рас_

пространяется на тех, кто имеет регистрацию по месту жительства

2.2. По истечении переходного периода, т.е. после 1 января 2006 г.,

возможность приобрести гражданство в упрощенном порядке без

оформления вида на жительство и установленного срока проживания

в РФ сохранится за «нетрудоспособными иностранными гражданами и

лицами без гражданства, прибывшими в Российскую Федерацию из госу_

дарств, входивших в состав СССР, и зарегистрированными по месту жи_

тельства в РФ по состоянию на 1 июля 2002 года» (п. 3 ст. 14).

Это пункт также опирается на наличие регистрации по месту жи_

тельства, что представляет собой опасную тенденцию восстановления

института прописки.

Ветераны Великой Отечественной войны, имевшие гражданство

бывшего СССР и проживающие на территории РФ, «в гражданство

РФ принимаются в упрощенном порядке без соблюдения условий, предус_

мотренных пунктами «а», «в», «г» и «д» части первой статьи 13» (п. 5

ст. 14), т.е. ветераны не должны отказываться от имеющегося у них

гражданства.

Кроме того, без всяких условий, в соответствии с пунктом 6 ст. 14,

принимаются в российское гражданство дети и недееспособные лица

по заявлению соответственно родителей и опекунов – граждан РФ.

2.3. Следует отметить, что в Законе «О гражданстве» 1991 г. лица,

состоящие в браке с гражданами РФ, могли приобрести российское

гражданство в заявительном порядке. В редакции ФЗ РФ «О граждан_

стве» супруги граждан РФ, состоящие в браке не менее трех лет, могут

быть приняты в гражданство РФ в упрощенном порядке без пятилет_

него срока проживания (п. 2 ст. 14). Это значит, что теперь в общем

случае супруг или супруга российского гражданина должны ожидать

возможности получения гражданства три года.

Однако это не совсем так. В соответствии с ФЗ РФ «О правовом

положении иностранных граждан» супруги граждан РФ могут вне ус_

тановленной местными властями квоты получить разрешение на временное проживание в России (ст. 6, п.2, пп.4 указанного закона). В

соответствии с тем же Законом (п.4 ст. 6) срок принятия решения со_

ставляет всего 6 месяцев. Если же супруг имел в прошлом гражданст_

во СССР, то на него распространяется п. 4 ст. 14 ФЗ РФ «О граждан_

стве», т. е., получив разрешение на временное проживание, он может

незамедлительно в упрощенном до минимума порядке обратиться за

гражданством РФ.

2.4. Российская Федерация имеет четырехстороннее соглашение

об упрощенном порядке приобретения гражданства с Республикой

Беларусь, Республикой Казахстан и Киргизской Республикой, а так_

же двусторонние соглашения с Республикой Казахстан и Киргизской

Республикой.

Поскольку в соглашениях фигурирует регистрационный порядок

предоставления гражданства каждой из сторон гражданам другой сто_

роны, после вступления в силу новой редакции Закона «О гражданст_

ве РФ» соглашения не действовали. Однако в настоящее время право_

применители вспомнили, что международные соглашения имеют

более высокий уровень, чем внутреннее законодательство, и, в случае

наличия противоречий, применяются они. В подразделения паспорт_

но_визовой службы было направлено методическое письмо о практи_

ке применения этих соглашений. В соответствии с международными

соглашениями в первой половине 2004 г. приобрели гражданство Рос_

сии 24 тысячи человек, в то время как за весь 2003 г. таким образом

стали российскими гражданами только 4,5 тысячи жителей трех рес_

публик, заключивших соглашение с РФ.

II. Получение вида на жительство

и разрешения на временное проживание

Федеральный закон «О правовом положении иностранных граж_

дан» так сложен и запутан, что приобретение гражданства, когда это

возможно сделать сразу, оказывается процедурой гораздо более про_

стой, чем получение разрешения на постоянное проживание, под_

тверждаемое документом, называемым видом на жительство.

По сути, Закон «О правовом положении иностранных граждан» не

определяет правового статуса иностранцев, а дает возможность субъ_

ектам РФ произвольным образом установить квоты на проживание и

на работу мигрантов, ограничивает свободу их передвижения, а также

определяет правила «контроля и учета» нероссийских граждан, нахо_

дящихся по тем или иным правовым основаниям в России.

Закон ввел три правовые положения иностранного гражданина и

лица без гражданства в РФ: временное пребывание, временное про_

живание и постоянное проживание.

Каждый прибывший в Россию, желающий получить вид на жи_

тельство на ее территории, должен пройти последовательно все эти

этапы.

При этом оказывается, что положение наших бывших соотечест_

венников, прибывающих в Россию по безвизовому режиму, хуже, чем

тех, кто приезжает к нам из дальних стран. Согласно ФЗ «О правовом

положении иностранных граждан», при пересечении границы России

иностранные граждане должны получить миграционную карту, на ос_

новании которой делается регистрация на срок действия визы тем,

кто ее имеет, и на три месяца тем, кому виза не нужна.

За три месяца не удается даже собрать все необходимые докумен_

ты для получения разрешения на временное проживание. На приня_

тие решения дается 6 месяцев, а регистрация по миграционной карте

не продлевается. Для возобновления регистрации лицам, подавшим

заявление о разрешении на временноое проживание, приходится пе_

ресекать границу РФ и возвращаться назад. Поскольку ограничений в

числе пересечений нет, проблему составляет только время и деньги,

которые необходимо затратить на такое бессмысленное путешествие.

Если учесть, что миграционные карты со штампом, свидетельствую_

щим о пересечении границы, продаются на вокзалах, а общей базы

данных о пересекающих границу не существует, становится понятно,

что все эти несогласованности и строгости не имеют никакого иного

результата, кроме бесцельной траты государственных средств и роста

коррупции.

Федеральный закон «О правовом положении иностранных граж_

дан» не учел, что регистрация по месту жительства (прописка) всегда

была и остается подтверждением постоянного проживания в РФ. Бы_

ло бы естественным, чтобы после его принятия всем лицам, имею_

щим такую регистрацию, были выданы виды на жительство. Однако

законодатели этого не сделали, и органам внутренних дел пришлось

самим улаживать это противоречие самостоятельно.

1. Уже весной 2003 г. появился Приказ МВД РФ от 14 апреля

2003 г. № 250, определивший упрощенный порядок получения вида

на жительство теми бывшими гражданами СССР, которые имели в

России регистрацию по месту жительства, т.е. постоянную прописку.

Выражено это было следующим, несколько странным, образом:

«Граждане государств – участников Содружества Независи_

мых Государств и лица без гражданства, ранее состоявшие в

гражданстве СССР, прибывшие в Российскую Федерацию до

вступления в силу Федерального закона в порядке, не требующем

получения визы, и по состоянию на 22 мая 2002 года имеющие раз_

решение на временное проживание на территории Российской Фе_

дерации не менее одного года в виде отметки о регистрации по ме_

сту жительства в документе, удостоверяющем личность, либо в

виде документа, подтверждающего факт регистрации по месту

жительства, подают заявление о выдаче вида на жительство в

орган внутренних дел по месту жительства».

Означало это только одно: лица, имеющие прописку, могут сразу

получить вид на жительство, минуя экзотическую стадию разрешения

на временное проживание.

Этот приказ в дальнейшем был уточнен еще более доброжелатель_

ным к людям толкованием. Указанное положение было распростра_

нено на тех, кто установил в судебном порядке факт своего постоян_

ного проживания в России с 22 мая 2002 года. Разъяснение было

направлено в паспортно_визовые подразделения органов внутренних

дел. Они содержатся и в ответе на запрос неправительственной орга_

низации, который гласит:

«копия вступившего в законную силу решения судебной ин_

станции о признании факта постоянного, не менее одного года,

проживания иностранного гражданина на территории Россий_

ской Федерации по состоянию на 22 мая 2002 года однозначно рас_

сматривается органами внутренних дел в качестве документа,

подтверждающего факт регистрации иностранного гражданина

по месту жительства».

Странно называть судебное решение регистрацией, но такие разъ_

яснения, безусловно, многим помогли получить вид на жительство и

возвратить себе легальное правовое положение.

Статус лица, имеющего разрешение на временное проживание,

самый нелепый в нашем законодательстве. Согласно Закону (пункт 2

ст. 11), эти лица не вправе по своему желанию изменять место своего

проживания не только вне, но даже в пределах одного субъекта феде_

рации, что входит в прямое противоречие с конституционным прин_

ципом свободы передвижения и выбора места жительства (ст. 27 Кон_

ституции РФ). Они не могут переехать на некоторый срок к

родственникам или знакомым, выехать на отдых, в туристические по_

ездки, в деловые командировки, то есть становятся крепостными в

полном смысле этого слова.

Если временно проживающий в РФ мигрант более одного раза в

течение года был привлечен к административной ответственности за

нарушение режима проживания, то его разрешение на проживание

будет аннулировано.

При отсутствии временно проживающего лица по любой, даже

уважительной причине в месте проживания от образовательных уч_

реждений и работодателей требуется незамедлительное информиро_

вание органов внутренних дел. Таким образом, отсутствие иностран_

ного студента в общежитии в течение трех дней обязывает

руководство института сообщить об этом в орган внутренних дел, ко_

торый не преминет наложить на студента административное взыска_

ние. После двух взысканий возможна даже депортация нарушителя

(ст. 31). Вряд ли вузы и иные образовательные учреждения, предостав_

ляющие платные услуги в области образования иностранцам, скрупу_

лезно выполняют указанные требования закона. Но зато им вполне открыт путь к взяточничеству и вымогательству под страхом высылки

иностранного студента из России.

В еще большую зависимость попадает иностранный работник от

своего работодателя. Требование об информировании органов внут_

ренних дел о нарушении иностранцем условий трудового договора

(пункт 8, подпункт 7, ст. 18) само по себе создает не что иное, как

доносительство. Поскольку формулировка статьи дает возможность

«направлять» информацию, а за ненаправление такой информации

санкций не налагает, судьба иностранных работников оказывается

полностью в руках работодателей. По сути, создана основа для произ_

вола со стороны работодателей. Согласно российским законам, нару_

шение договоров по сроку исполнения, месту, порядку, качеству

должно быть доказано в суде, однако для мигрантов нарушения опре_

деляются работодателем в бесспорном порядке. Любой гражданско_

правовой договор можно, таким образом, посчитать неисполненным

или исполненным ненадлежаще и избавиться от работника, не запла_

тив ему за выполненную работу.

Однако при всех сложностях положения лиц, временно прожива_

ющих в России, для тех, кто лишен какого_либо легального положе_

ния, разрешение на временное проживание стало спасением, даю_

щим возможность двигаться дальше: к виду на жительство и

гражданству.

2. До последнего времени не было урегулировано правовое поло_

жение лиц, получающих при переезде в РФ статус переселенца, со_

гласно двусторонним договорам с Туркменией, Латвией и Киргизией.

Ликвидировав все имущество и заручившись справкой о предоставле_

нии статуса переселенца в Российском консульстве, наши бывшие со_

граждане приезжали в Россию с надеждой, что едут на родину. Здесь

они узнавали, что их справка не имеет никакой практической силы, а

срок их возможного пребывания в России ограничивается тремя ме_

сяцами.

Сейчас это положение должно измениться, поскольку во все пас_

портно_визовые органы было направлено письмо от 29 сентября 2004

г. №16/5253, подписанное теперь уже бывшим начальником ПВУ

МВД А.М. Смирным. Письмо озаглавлено так: «О реализации отдель_

ных положений международных договоров РФ». В нем сказано, что

«в отношении иностранных граждан и лиц без гражданства,

имеющих документально подтвержденный статус добровольного

переселенца в РФ, …недопустимы отказы в регистрации по месту

пребывания, а также в продлении регистрации по месту пребыва_

ния (или имеющейся в наличии российской визы)».

Таким образом, если у переселенца из Туркмении в РФ есть собст_

венность, то ему сразу может быть выдан вид на жительство.

Что же касается переселенцев из Киргизии, то статус переселенца

для них должен рассматриваться как документ, подтверждающий их переезд в Россию на постоянное жительство, а следовательно, и пра_

во на приобретение гражданства РФ в упрощенном порядке.

Все перечисленное – не более, чем попытки придать жизнеспо_

собность искалеченной правовой системе. Однако и они дают доволь_

но широкие возможности легализации тем, кто стал нелегалом из_за

законодательных нововведений.

Проблемы

Нельзя не отметить несколько проблем, которые выявились в

процессе применения нового законодательства.

1. Квоты на выдачу иностранным гражданам и лицам без граждан_

ства разрешений на временное проживание в РФ устанавливаются

властями субъектов федерации произвольным образом и никак ими

не обосновываются. Поскольку страх перед приезжими распростра_

няется все шире, квоты назначаются смехотворные – в несколько де_

сятков или сотен человек. Приходится сталкиваться с тем, что в одной

семье один из ее членов может успеть оформить документы и попасть

в квоту, а другой остаться вне ее до следующего года.

2. Отсутствует временное удостоверение личности лица без граж_

данства и иностранного гражданина, который по каким_либо причи_

нам не может обратиться за документами в стране своего гражданст_

ва. Особенно это касается лиц, прибывших в РФ до наступления

совершеннолетия. Если родители не позаботились об их приеме в

гражданство РФ, то после наступления совершеннолетия они оказы_

ваются без удостоверения личности и не могут подать заявления ни в

суд, ни на предоставление гражданства или вида на жительство.

3. Отсутствие возможности продления регистрации для иностран_

ных граждан и лиц без гражданства, прибывших по безвизовому ре_

жиму, без выезда из страны. При выезде на постоянное жительство

необходимо давать регистрацию сразу на полгода или на год, чтобы

было время на получение разрешения на временное проживание.

В заключение можно отметить, что в соответствии с частью 3 ст. 62

Конституции России «иностранные граждане и лица без гражданства

пользуются в РФ правами и несут обязанности наравне с гражданами

РФ, кроме случаев, установленных федеральным законом или междуна_

родным договором РФ». Это значит, что все социальные гарантии,

включая пенсионное обеспечение и медицинское обслуживание,

должны быть предоставлены всем, кто на законном основании нахо_

дится на территории России.

Этой позиции придерживается ВС РФ, неоднократно выражавший

свою позицию при обжаловании отказов в постановке бывших граждан

СССР на пенсионный учет. Однако лицам, получившим разрешение на

временное проживание или временное убежище, пенсии выплачива_

ются только по ходатайству правозащитных организаций «в виде ис_

ключения». Так же обстоит дело и с медицинским обслуживанием. Проблемы возникают, главным образом, по причине отсутствия

не гражданства, а регистрации по месту жительства, которую органы

социального и медицинского обеспечения упорно путают с собствен_

но местом жительства. Жителям, не имеющим постоянной регистра_

ции (прописки) РФ с большим трудом удается отстоять свое право на

социальное обеспечение и медицинское обслуживание, поскольку без

штампа о прописке в документе соответствующие органы не понима_

ют, почему именно их подразделение должно взять на себя заботу об

обратившемся к ним лице.

Этот подход изживается с большим трудом, однако стойкая пози_

ция КС и, как правило, ВС приносит положительные результаты. В то

же время, очевидные тенденции к переходу на платную систему меди_

цинского обслуживания, возможно, приводят к равенству иного рода.

Машковская Н.В.,

старший инспектор по особым поручениям отдела

методического обеспечения и зонального контроля

по вопросам гражданства Управления по вопросам

гражданства ФМС России

Предоставление гражданства и легализация граждан,

прибывающих из стран СНГ

Хотелось бы поблагодарить организаторов семинара и повторить

просьбу Владимира Константиновича Ручейкова: если вы располага_

ете какой_то конкретной негативной фактурой из регионов, не лени_

тесь нас информировать, вы нам окажете большую помощь для после_

дующей организации работы. К сожалению, очень плохо у нас в

настоящее время обстоит дело с телефонными звонками. В условиях

крайне ограниченной штатной численности центрального аппарата

регионы дозваниваются до нас с трудом, и не всегда есть достаточное

время с ними конструктивно общаться. Кроме того, вопросы, задава_

емые представителями наших паспортно_визовых подразделений с

мест, иногда не просто удивляют, но порой даже настораживают. Если

какие_то конкретные факты непонимания действующего законода_

тельства нашими сотрудниками есть у представителей вашей Сети, –

может быть, неплохо было бы ксерокопировать какие_то материалы

или просто формулировать проблемные вопросы, возникшие в рабо_

те наших подразделений на местах, и направлять в наш адрес, мы

будем очень благодарны.

На сегодняшний день не всегда есть возможность рассылать по

всей территории России наши, как ранее мы говорили, методические

рекомендации. Крайнее неодобрение и у Минюста, и у нашего Глав_

ного правового управления МВД России вызывает такое название,

поэтому сейчас мы говорим – о методических письмах. Если в каком_

то субъекте ситуацией владеют хорошо – это одна проблематика. Но Россия велика, субъекты все разные, и где_то состоялась 100%_ная

смена кадрового состава подразделения паспортно_визовой службы

органа внутренних дел субъекта. Иногда сейчас от нас исходят мето_

дические материалы в дополнение к ранее направленным в 2000, 2001

годах. И там, где сменился личный состав в субъекте, сотрудники по_

рой просто не могут найти в собственных архивах предыдущие мате_

риалы к тому, чему мы даем сейчас логическое дополнение. Как вы

понимаете – это уже совершенно другой уровень работы.

Поэтому на основании той информации, которую вы можете нам

реально предоставить, мы, может быть, вместо массовой всероссий_

ской рассылки могли бы направлять по нескольким, но конкретным

регионам целевые и более направленные методические разъяснения и

дополнения по отдельным проблемным вопросам. Нуждаемость в по_

дробной информированности о том, либо другом аспекте нашей нор_

мативной проблематики у каждого региона различная. Это в качестве

вступления.

Теперь перейдем к вопросу об изменении нашей нормативной

правовой базы, регулирующей вопросы гражданства Российской Фе_

дерации. Мой доклад подготовлен самостоятельно, при этом мне все

далее сказанное представляется одинаково полезным и значимым для

вас, чтобы было ясно, какие проблемы в правоприменительной прак_

тике и пробелы в действующих нормативных правовых актах, регули_

рующих вопросы российского гражданства, мы сами обозначили в те_

кущем календарном году и что пытаемся с этим сделать.

Как известно, Федеральный закон от 11 ноября 2003 г. №151_ФЗ

«О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «О граж_

данстве Российской Федерации»1 направлен на либерализацию дей_

ствующего законодательства, в первую очередь, в отношении лиц,

прибывших для постоянного проживания на нашей территории из го_

сударств, ранее входивших в состав СССР. Не будем останавливаться

на смысле президентских поправок в действующее законодательство

о гражданстве Российской Федерации, сегодня все мы в достаточной

мере хорошо их знаем. Обозначим только то, что представляется наи_

более значимым для последующей работы с приходящими к нам на

прием людьми. Акцентируем внимание на том, что у нас очень увели_

чилось количество категорий лиц, которые могут подавать заявления

о приеме в гражданство Российской Федерации, решения по которым

будут приниматься в упрощенном порядке.

Два основных понятия закона о гражданстве – это общий и упро_

щенный порядок приема в гражданство Российской Федерации. Реше_

ния по вопросам гражданства в общем порядке принимаются Прези_

дентом Российской Федерации в срок до одного года со дня приема

заявления и сопутствующих материалов. Принятие решения в упро_

щенном порядке отнесено к компетенции органов внутренних дел субъектов Российской Федерации или консульских заграничных уч_

реждений и дипломатических представительств Российской Федерации

и осуществляется в срок до шести месяцев со дня приема заявления.

Кроме того, у нас существуют международные соглашения об уп_

рощенном порядке приобретения гражданства1, и ими по состоянию

на сегодняшний день определена самая льготная категория иностран_

ных граждан, претендующих на приобретение гражданства Россий_

ской Федерации. Рассмотрение заявлений, поданных в соответствии

с международными соглашениями, и принятие по ним решений осу_

ществляется в срок до трех месяцев. Исполнение указанных междуна_

родных соглашений осуществляется непосредственно подразделени_

ями паспортно_визовой службы органов внутренних дел.

В этой связи хотелось бы сказать следующее. Когда мы оказываем

консультационные услуги, каждого конкретного человека, желающе_

го приобрести гражданство Российской Федерации, давайте предмет_

но квалифицировать под наиболее льготную для него статью закона

либо под применимый в отношении него международный договор.

Действующая редакция закона о гражданстве содержит очень разно_

образные категории лиц, и в этой связи сегодня работать как_то еди_

нообразно, не видя документов по конкретному человеку, совершен_

но неправомерно. В любой рассматриваемой ситуации может

оказаться какая_то юридическая особенность, когда человеку гораздо

более выгодно будет воспользоваться для приобретения российского

гражданства другой статьей действующего закона, а вовсе не той, ка_

кую мы ему могли посоветовать в спешке и при невнимательном от_

ношении к его конкретному случаю.

В настоящее время основополагающей, при организации работы

по вопросу приобретения гражданства Российской Федерации, явля_

ется правовая норма, устанавливающая до 1 января 2006 г. переход_

ный период, в течение которого бывшие граждане СССР, прибывшие

в Российскую Федерацию из государств, входивших в состав СССР, и

зарегистрированные в Российской Федерации по месту жительства по

состоянию на 1 июля 2002 г. либо получившие разрешение на вре_

менное проживание в Российской Федерации, могут быть приняты в

российское гражданство в упрощенном порядке без соблюдения условия о сроке проживания и требований об обязательности наличия за_

конного источника средств к существованию и владения русским

языком, а также без вида на жительство (часть 4 статьи 14). По состо_

янию на сегодняшний день данная правовая норма применима в от_

ношении наиболее широкого круга лиц, являющихся гражданами

бывшего СССР.

Обобщение практики исполнения законодательства о гражданстве

показывает, что изменение нормативной правовой базы, регулирую_

щей вопросы гражданства Российской Федерации, привело к значи_

тельному увеличению числа лиц, приобретших российское гражданст_

во в течение 9 мес. 2004 г. В этой связи хотелось бы привести некоторые

цифры. Правда, по состоянию на сегодняшний день это наши опера_

тивные сведения паспортно_визовых служб, так как официальная ста_

тистика МВД России подготавливается позже, в другие сроки.

За 9 мес. 2004 года приобрели российское гражданство около

190 тыс. человек, из которых более 136 тыс. – в упрощенном порядке.

Для сравнения: за весь 2003 год (в период действия Федерального за_

кона от 31 мая 2002 г. № 62_ФЗ «О гражданстве Российской Федера_

ции» в его первоначальной редакции) – чуть более 38 тыс. человек, из

которых 26 тыс. – в упрощенном порядке. То есть порядок цифр ме_

няется весьма существенно.

Кроме того, нормативное урегулирование Положением о порядке

рассмотрения вопросов гражданства Российской Федерации проце_

дуры применения международных соглашений1 повлекло за собой

динамику увеличения количества лиц, принятых в российское граж_

данство в упрощенном порядке на основании международных согла_

шений (за 9 мес. 2004 года приобрели российское гражданство более

55,5 тыс. чел., за весь 2003 год – 4 тыс. 593 чел.). Таким образом, по

данному направлению правоприменительной практики мы имеем де_

сятикратное увеличение статистических показателей приема в рос_

сийское гражданство.

Поэтому еще раз отмечу, что там, где обстоятельства допускают

возможность применения к иностранным гражданам международных

соглашений об упрощенном порядке приобретения гражданства, си_

туация для людей складывается пока максимально льготная. Ранее су_

ществующую проблематику реализации российской стороной этих

соглашений все вы прекрасно помните – требовалось обязательное

наличие у граждан Республик Беларусь, Казахстан и Кыргызской Ре_

спублики, юридически подпадающих под действие международного

соглашения об упрощенном порядке приобретения гражданства, вида на жительство в Российской Федерации. В настоящее время пункт 221

Положения о порядке рассмотрения вопросов гражданства Россий_

ской Федерации (в действующей редакции) предусматривает очень

существенные льготы для данных категорий иностранных граждан. В

частности, документальное подтверждение выезда на постоянное жи_

тельство на территорию России из государства прежнего постоянного

проживания рассматривается в качестве достаточного условия при

подаче заявления о приеме в российское гражданство.

Теперь несколько слов о наших ведомственных инструкциях.

В целях конкретизации применения органами внутренних дел

нормативных положений федерального законодательства о граждан_

стве Российской Федерации издан приказ МВД России от 19 февраля

2004 г. № 104 (регистрационный номер Министерства юстиции Рос_

сийской Федерации 5707 от 02.03.2004 г.) «Об организации деятельно_

сти органов внутренних дел Российской Федерации при рассмотре_

нии вопросов гражданства Российской Федерации». Данным

приказом признан утратившим силу приказ МВД России от 6 февра_

ля 2003 г. № 82 «Об организации деятельности органов внутренних дел

Российской Федерации по реализации законодательства о гражданст_

ве Российской Федерации». Приказ опубликован в Российской газете

от 9 апреля 2004 г. № 74 (3451), и соответственно, вступил в силу 19 ап_

реля т. г. Других источников опубликования я, к сожалению, сегодня

обозначить не могу, но Елена Анатольевна Радочина сегодня упоми_

нала Интернет_сайт Главного паспортно_визового управления МВД

России, куда приказ № 104 был своевременно помещен (разумеется в

той части, которая подлежала опубликованию).

Приказом № 104, так же, как ранее 82_м, утверждены три инст_

рукции.

1. Инструкция по рассмотрению органами внутренних дел Рос_

сийской Федерации заявлений по вопросам гражданства Российской

Федерации (Приложение №1).

2. Инструкция по организации проверки сведений, сообщаемых

лицами при обращении с заявлениями об изменении гражданства

(Приложение № 2 дсп).

3. Инструкция по учету лиц, в отношении которых приняты реше_

ния об изменении гражданства (Приложение № 3 дсп).

Хотелось бы особо акцентировать внимание всех присутствующих

на том, что действующие ведомственные инструкции, принятые МВД

России в целях определения процедуры, регламентирующей деятель_

ность сотрудников органов внутренних дел по реализации законода_

тельства о гражданстве Российской Федерации, не содержат никаких

нормативных предписаний, устанавливающих для граждан требова_

ния, не предусмотренные нормативными положениями законода_

тельства Российской Федерации.

В этой связи, когда мы говорим о перечнях документов, соответ_

ствующих конкретным основаниям приобретения или прекращения

российского гражданства в соответствии с международными договорами либо в соответствии с конкретными нормативными положения_

ми федерального закона, следует учитывать, что обязательность их

представления гражданами в органы внутренних дел одновременно с

соответствующим заявлением, равно как и исчерпывающее содержа_

ние каждого перечня документов, возможных к представлению для

подтверждения того или иного предусмотренного законом обстоя_

тельства, установлены непосредственно Положением о порядке рас_

смотрения вопросов гражданства Российской Федерации.

Кроме того, в соответствии с пожеланиями, высказанными Ми_

нистерством юстиции Российской Федерации при регистрации на_

шего приказа, из Инструкции по рассмотрению органами внутренних

дел Российской Федерации заявлений по вопросам гражданства Рос_

сийской Федерации исключены все пункты, дублирующие норматив_

ные предписания Положения. Кстати, нашим сотрудникам на местах

не всегда понятно, в чем разница между двумя приказами 2003_го и

2004_го годов.

Что же было у нас исключено? К перечню исключенных норма_

тивных положений относятся вопросы о приобретении гражданства

Российской Федерации на основании международных договоров, о

подаче заявления по вопросу приобретения гражданства Российской

Федерации ребенком одним из родителей в случае отсутствия другого

родителя, о представлении документов об образовании и сертифика_

тов о прохождении тестирования по русскому языку. Все эти моменты

сегодня учтены действующей редакцией Положения.

Основное отличие нового приказа (как для граждан, так и для со_

трудников_правоприменителей) заключается в том, что он определил

компетенцию территориального органа внутренних дел и, соответст_

венно, непосредственно устанавливает первичную подачу заявлений

по вопросам гражданства Российской Федерации в паспортно_визо_

вые подразделения территориальных органов внутренних дел (райо_

на, района в городе или ином муниципальном образовании, УВД_

ОВД в закрытых административно_территориальных образованиях,

на особо важных и режимных объектах).

В 82_м приказе этого не было, там мы определяли полномочия по

вопросам гражданства исключительно по субъектам Российской Феде_

рации, и установление возможности подачи заявления по вопросу

гражданства в низовое подразделение паспортно_визовой службы воз_

лагали на Министров внутренних дел республик, начальников ГУВД,

УВД. Поэтому в отдельных субъектах Российской Федерации процеду_

ра приема заявлений по вопросам гражданства могла оказаться более

централизованной, чем в ряде других. Очевидно, что это было нераци_

онально для людей, ввиду обширности наших территорий и значитель_

ной удаленности отдельных населенных пунктов от областных центров.

Теперь у нас первичная подача заявления по вопросам гражданства рег_

ламентирована на земле, в районном подразделении ПВС, ближайшем

к месту жительства или временного проживания гражданина.

В соответствии с развитием законодательной базы непосредствен_

но регламентирована возможность подачи заявлений о приеме в граж_

данство Российской Федерации и последующего исполнения приня_

тых решений не только по месту жительства заявителей, но и по месту

временного проживания (для лиц, имеющих разрешение на временное

проживание) и по месту пребывания (для лиц, приобретающих рос_

сийское гражданство на основании международных договоров).

Что еще важно для нашего государства? В соответствии с требова_

ниями новой редакции Федерального закона «О воинской обязанно_

сти и военной службе» пришлось в нашей ведомственной инструкции

прописывать обязательность для органов внутренних дел информи_

рования военного комиссариата по месту жительства в отношении

лиц, приобретших гражданство Российской Федерации и подлежа_

щих постановке на воинский учет.

Установлена возможность внесения сведений о ребенке в паспор_

та родителей, имеющих гражданство Российской Федерации, при

оформлении наличия гражданства Российской Федерации ребенку. В

связи с тем что паспорта гражданина Российской Федерации у нас как

внутренние, так и заграничные – вопросов в подразделениях ПВС

возникало очень много. Данный момент Минюст нам разрешил в

приказе конкретизировать.

В соответствии с новой редакцией пункта 39 Положения о поряд_

ке рассмотрения вопросов гражданства Российской Федерации регла_

ментирована процедура оформления по заявлению родителя – граж_

данина Российской Федерации заграничного паспорта ребенку,

приобретшему российское гражданство, который хоть и временно

пребывает на территории Российской Федерации, но находится здесь

на законных основаниях.

Пожалуй, из основных моментов, касающихся изменения первой,

открытой для опубликования инструкции, это все. Остальное касает_

ся устранения ряда юридико_технических погрешностей, которые в

изобилии присутствовали в приказе МВД России № 82_2003 г. Одно_

временно хочется дополнительно проинформировать вас, что те ут_

вержденные приказом № 104 инструкции, которые у нас с грифом

ДСП, ни в коей мере не изменились в сторону ужесточения для людей

каких либо условий, вытекающих из нормативных предписаний,

определяющих деятельность сотрудников органов внутренних дел.

Теперь немного об определенных проблемах, выявленных уже в

ходе нашей правоприменительной практики реализации действую_

щей редакции Федерального закона.

Продолжает, хоть и не очень существенно, но все_таки возрастать

количество обращений и жалоб, поступающих к нам в паспортно_визо_

вые подразделения по вопросам гражданства. И это, несмотря на зна_

чительную либерализацию нормативно_правовой базы по вопросам

гражданства. На сегодняшний день показатели по итогам 8 и 9 месяцев еще окончательно не обсчитаны, поэтому вот последние цифры с ре_

зультатами сравнительного анализа по итогам за 7 месяцев прошлого и

текущего календарных годов, а также нескольких прошлых лет.

2000 2001 2002 2003 7 мес.2003 7 мес. 2004

Поступило 2461 5208 13173 36000 20246 17054

в ГПВУ МВД

России письменных

обращений граждан

в том числе по 547 2119 5576 13065 6889 11653

вопросам

гражданства

Принято

посетителей 2140 2984 5349 7770 4388 4795

в том числе 512 1021 2090 2898 1374 2202

по вопросам

гражданства

Проводили мы анализ поступающих в наш адрес устных обраще_

ний и корреспонденции, и вот что он нам показал. Основными про_

блемами, затрагиваемыми в обращениях и жалобах граждан и право_

защитных организаций, сегодня являются следующие:

1. Невозможность подтверждения факта приобретения граждан_

ства Российской Федерации в консульских загранучреждениях.

Что здесь можно сказать? Кроме как действительно неполный

объем информации, содержащейся в базе данных МИД России, осе_

нью 2003 г. частично переданной в ведение МВД России, нет у нас

других аргументов. Действительно, крайне затянутая во времени си_

туация подчас складывается с необходимой проверкой сведений,

иной раз это долгие месяцы и даже годы. До сих пор мы мало что мо_

жем сделать, очень тяжело идет разговор на данную тему с МИДом.

Проблема отчасти техническая, и мы писали о ней в различные

инстанции, потому что страдают люди, а виноватыми получаются ор_

ганы внутренних дел, но ведь если внимательно разобраться – то вы_

ходим на первоначальное формирование МИДовских учетов. Про_

цесс подтверждения приобретения российского гражданства в

иностранных государствах продолжает оставаться очень длительным,

я думаю, какие_то наши ответы на эту тему в вашей деятельности воз_

никали тоже. Иногда подтверждаем факт приобретения, иногда на_

оборот подтверждаем отсутствие факта выхода из гражданства Рос_

сийской Федерации, при этом допустимая длительность данной

процедуры никакими действующими нормативными актами не уста_

новлена. Было у нас недавно на рассмотрении обращение Тамбовской областной администрации по данной проблеме. И даже повторный

ответ мы направляли, поскольку первичный их не вполне удовлетво_

рил. Интересное было, грамотное обращение, но когда я готовила по_

вторный ответ, ничего больше не смогли им предложить, кроме как

инициировать свое собственное областное законодательное собрание

на предмет разработки проекта нормативного акта о внесении в По_

ложение о порядке рассмотрения вопросов гражданства изменений,

конкретизирующих сроки проведения компетентными органами не_

обходимых проверочных мероприятий при определении наличия

гражданства.

2. Что еще спрашивают у нас? Интересует процесс рассмотрения

ходатайств о приеме в российское гражданство, принятых до 1 июля

2002 г., в том числе возвращенных на места для переоформления. Эта

проблема постепенно теряет свою остроту, ежеквартально один из от_

делов нашего Управления представляет в Комиссию по вопросам

гражданства при Президенте Российской Федерации отчетность по

установленной форме. Комиссия в этой проблематике крайне заинте_

ресована сама, поэтому здесь ситуация находится под жестким

контролем.

3. Часто жалуются на истребование нашими сотрудниками доку_

мента об отказе от иного имеющегося гражданства в нарушение

предусмотренного законодательством уведомительного порядка об_

ращения граждан. Здесь, кроме как какие_то недоработки опять_таки

по отдельно взятым регионам – ничего больше объяснить не можем.

Потому что более подробно, чем это сегодня прописано в Положении

о порядке рассмотрения вопросов гражданства1, и на эту тему мы не_

однократно дополнительно давали разъяснения в СМИ, сделать про_

сто невозможно. Опять_таки информация на данную тему одной из

первых, касающихся вопросов гражданства, была помещена в наш

Интернет_сайт ГПВУ МВД, но все_таки на местах продолжают выяв_

лять столь настораживающие факты.

4. Есть еще вопрос, часто звучащий от граждан, который вплот_

ную соприкасается с ОВИРовской тематикой, ОВИРовским направ_

лением деятельности – вопрос о значительности временных и мате_

риальных затрат, связанных с получением иностранными гражданами

документов, удостоверяющих их личность. Отчасти это проблемати_

ка, которая звучала сегодня и в дообеденное время. Все мы знаем, что

в соответствии с действующими нормативными правовыми актами

полномочия определять у лиц наличие гражданства Российской Фе_

дерации нам предоставлены, в то время как принадлежность к граж_

данству иностранных государств мы не уполномочены определять ни_

коим образом. Действительно, и временные и материальные затраты, связанные с документированием национальными паспортами, для

людей объективно существуют, но от этого никуда не денешься, пото_

му что данная проблема связана с компетенцией консульских учреж_

дений государств гражданской принадлежности иностранных граж_

дан и оплата за документирование национальными паспортами

решается в соответствии с установленными консульскими сборами.

При этом документ, удостоверяющий личность и гражданскую при_

надлежность заявителя, в соответствии с требованиями Положения о

порядке рассмотрения вопросов гражданства Российской Федерации

обязателен к представлению при подаче заявления о приеме в россий_

ское гражданство.

5. Еще один ОВИРовский вопрос, пересекающийся с нашей про_

блематикой о приобретении гражданства Российской Федерации. Это

отсутствие в соответствии с действующим законодательством по раз_

личным отраслям права пенсионного обеспечения в России граждан

бывшего СССР, в том числе и ветеранов Великой Отечественной вой_

ны, временно проживающих на нашей территории. Есть такой во_

прос, и он очень часто звучит.

6. Не устает также звучать вопрос о том, что нужны дополнитель_

ные нормативные разъяснения порядка как приобретения, так и

оформления наличия гражданства Российской Федерации у детей.

Согласна полностью – чуть позже об этом скажу.

7. Следующая категория жалоб в адрес подразделений паспортно_

визовой службы – это различные нарекания по тем или иным основа_

ниям об их конкретной деятельности. Тут даже выявляется опреде_

ленная система. Многочисленны жалобы на отсутствие в

паспортно_визовых подразделениях полного объема информации,

необходимой иностранным гражданам, а также недостаточность

предлагаемой заявителям информации при разъяснении отдельных

аспектов действующего законодательства на личном приеме в низо_

вых подразделениях службы. Есть обращения о чрезмерно большом

количестве посетителей в очередях на прием в территориальных пас_

портно_визовых подразделениях, и тут у нас, наверное, Москва «ли_

дирует». Есть, правда, их весьма незначительное число, жалобы на не_

внимательное и грубое отношение к гражданам должностных лиц.

Очевидно, только дальнейшая наша работа покажет, улучшается тут

что_то или нет, главное, чтобы не ухудшилось. Хочется выразить на_

дежду, что ввиду нашей начавшейся реорганизации не прибавится, по

крайней мере, хотя бы невнимательного и грубого отношения со сто_

роны сотрудников. Касательно недостаточности для граждан предла_

гаемой в ПВС информации, позвольте опять_таки высказать просьбу

и к вам – давайте квалифицированно с людьми работать, особенно по

тематике о приобретении российского гражданства. Дело в том, что

законодательство о правовом положении иностранных граждан более общее для всех лиц, не являющихся гражданами России, а у нас слиш_

ком много маленьких нюансов. Так что в случае, если наши паспорт_

но_визовые подразделения на земле разъяснили гражданину кое_как,

и одновременно вы попытаетесь что_то не то из закона к нему приме_

нить, очень и очень у нас пострадают люди.

Теперь о продолжающемся увеличении числа поступающих обра_

щений и жалоб и о том, с чем, на наш взгляд, оно связано. Прежде

всего, то, о чем я уже сказала. Конечно, это недостаточный уровень

информированности граждан, в том числе и о президентских поправ_

ках, внесенных в закон о гражданстве, весьма значительно и весьма

широкому кругу лиц облегчающих процедуру приобретения россий_

ского гражданства. И по этой же проблематике диаметрально проти_

воположный аспект (для нашей страны это скорее система, а не нон_

сенс). Принимая во внимание низкий уровень правовой грамотности

населения, некоторые, а может быть, и многочисленные совершенно

неквалифицированные сообщения в СМИ об упрощении порядка

приобретения российского гражданства, приводимые без какой_либо

конкретизации отдельных аспектов этого упрощения, отдельными

людьми были восприняты как полное отсутствие каких_либо законо_

дательно определенных условий для его приобретения. Для нас такие

ситуации отзываются возросшими очередями на прием и очередными

жалобами. Но это объяснения наиболее общие, одинаково понятные

и вам и нам.

Одновременно, исходя из результатов проведенного нами анализа

поступающих обращений, объективно существует на сегодняшний

день ряд нормативно не урегулированных в полном объеме проблем.

Проблемы эти значительно затрудняют процесс приобретения граж_

данства отдельными категориями лиц. На наш взгляд, сегодня прак_

тика применения органами внутренних дел Федерального закона

«О гражданстве Российской Федерации» уже в новой, измененной

редакции, действительно показала необходимость дальнейшего со_

вершенствования нормативно_правовой базы в данной области. По_

казала достаточно однозначно необходимость дальнейшей работы по

внесению дополнений и различных конкретизирующих изменений

пусть не на законодательном уровне, но хотя бы на уровне Положения

о порядке рассмотрения вопросов гражданства.

Один наглядный пример. Множественные обращения и заявите_

лей, и представителей правозащитных и иных общественных органи_

заций, и ряд публикаций в СМИ в течение истекших месяцев кален_

дарного года были посвящены проблеме оформления и выдачи

вкладыша в свидетельство о рождении, подтверждающего наличие у

детей гражданства Российской Федерации. Куда мы только не предо_

ставляли информацию по этой проблематике, и в частности, о кон_

кретных положениях действующей нормативной правовой базы по

данному вопросу в адрес различных периодических изданий. Сначала

у нас были «Аргументы и факты», потом – «Комсомольская правда»,

последним – информация, растиражированная к материалам сего_

дняшнего совещания, подготовленная для «Московского комсомоль_

ца». Кроме того, писали мы на эту тему в адрес уполномоченных по

правам человека ряда субъектов Российской Федерации, в адрес лич_

но С.А. где_то в сентябре т. г. На данном этапе представленная инфор_

мация является исчерпывающей, но определенные проблемы у заяви_

телей сегодня объективно существуют. В течение третьего квартала

2004 г. Управлением по вопросам гражданства, тогда еще ГПВУ, был

проведен детальный анализ всей нормативной базы, регулирующей

процедуру оформления и выдачи вкладышей, и материалы в рабочем

порядке докладывались руководству ГПВУ. Было принято решение о

целесообразности внесения ряда конкретизирующих нормативных из_

менений и дополнений в действующую редакцию Положения о поряд_

ке рассмотрения вопросов гражданства Российской Федерации. Ко_

миссию по вопросам гражданства при Президенте Российской

Федерации проинформировали. В результате, что мы имеем на сего_

дня? ГПВУ МВД России больше не существует вместе с его руководст_

вом, отклика из Комиссии на сегодняшний день по данной проблема_

тике нет. Это не значит, что проблема куда_то исчезла – мы о ней

помним, но когда будем работать по ней дальше – пока не знаем.

Второй пример. Еще в апреле текущего года в Комиссию по во_

просам гражданства при Президенте нами направлялось информаци_

онное письмо с мнением паспортно_визового Главка о возможной до_

работке нормативно_правовых актов, регулирующих вопросы

гражданства Российской Федерации. Речь там шла о целесообразнос_

ти внесения ряда конкретных (с приведением в тексте возможных

формулировок) изменений в Положение о порядке рассмотрения во_

просов гражданства. Официальной информацией о результатах рас_

смотрения наших предложений не располагаем до сих пор. В частно_

сти, из того, что сегодня звучало в первой половине дня по

проблематике изъятия органами внутренних дел необоснованно

выданных иностранным гражданам и лицам без гражданства, зареги_

стрированным по месту жительства в России, документов, удостове_

ряющих личность гражданина Российской Федерации. На рассмотре_

ние Комиссии нами было предложено положение о возможности

документирования данной категории лиц соответствующими видами

на жительство, без соблюдения требований законодательства о право_

вом положении иностранных граждан, то есть – документирование

«явочным» порядком. Увы, как и по всему блоку наших предложений,

здесь тоже нет ответа.

Третий пример о том, как мы информируем Комиссию о пробле_

мах нашей правоприменительной практики. Это уже было у нас или в

самых последних числах августа, или в начале сентября 2004 г.

У нас в подразделениях ПВС на местах действительно отсутствует

единообразное понимание возможности или отсутствия возможности практического применения правовых норм части 4 статьи 14_й Феде_

рального закона «О гражданстве» в действующей редакции в отноше_

нии лиц, документированных паспортом гражданина СССР образца

1974 года и изменивших место жительства после 1 июля 2002 г. И тут же

существует проблематика лиц, документированных видами на житель_

ство после указанной даты, но ранее имевших действительную регист_

рацию по месту жительства в России. Чем обусловлена такая ситуация?

Например, сведения о ранее имеющейся регистрации по месту житель_

ства указанных лиц содержатся у нас в учетах адресно_справочных

бюро органов внутренних дел. Вместе с тем, Положением о порядке

рассмотрения вопросов гражданства установлено требование о пред_

ставлении одновременно с заявлением о приеме в российское граждан_

ство строго определенного перечня документов. В то время как для на_

званных категорий лиц никак не представляется возможным

представить документы, либо определенные пунктом 4, либо установ_

ленные подпунктом «е» 14_го пункта Положения. И это в то время, ког_

да перечень представляемых документов является исчерпывающим. То

есть опять_таки ситуация, которая вскользь звучала в первой половине

дня, – основания под статью закона есть, но нет возможности для

практической реализации своего права, поскольку невозможно сдать

документы согласно исчерпывающему перечню. Стоит ли установлен_

ный на сегодняшний день перечень пересматривать и тогда его надо

как_то дополнять, или просто более не следует его считать исчерпыва_

ющим, – пока ответ из Комиссии нами не получен.

Дальше давайте рассмотрим международную проблематику. Чет_

вертая выявленная нами нормативно не урегулированная проблема

представляется еще более значимой, поскольку она пересекается с

практикой применения международных обязательств Российской

Федерации. Опять_таки данная информация направлялась в Комис_

сию, и пока мы не получили ответа. Особое место среди заявлений

граждан, обращений правозащитников и даже среди телефонных

звонков представителей нашей паспортно_визовой службы с мест за_

нимают обращения, связанные с невозможностью устранения в прак_

тической деятельности органов внутренних дел противоречий, суще_

ствующих в нормативных положениях, с одной стороны, –

международных договоров Российской Федерации, с другой стороны

– нашего федерального законодательства. И если бы мы могли здесь

в интересах людей руководствоваться всегда 4_й частью 15_й статьи

нашей Конституции – все было бы не плохо, применяли бы междуна_

родные договоры. Но возникла диаметрально противоположная ситу_

ация, особенно актуальная при практической реализации Соглаше_

ния между Российской Федерацией и Туркменистаном о

регулировании процесса переселения и защите прав переселенцев от

23 декабря 1993 г. и Протокола о порядке его реализации от 18 мая

1995 г. в сочетании с действующей редакцией закона о гражданстве.

С учетом приоритета действия правовых норм международных до_

говоров над федеральным законодательством, получается, что с мо_

мента вступления в силу Федерального закона «О правовом положе_

нии иностранных граждан в Российской Федерации», установившего

правовой институт временного проживания в России иностранных

граждан и лиц без гражданства, правовая норма статьи 9 протокола о

порядке реализации российско_туркменского соглашения о добро_

вольном переселении, позволяет паспортно_визовым подразделениям

органов внутренних дел при соблюдении условия о наличии в собст_

венности жилья оформлять документы для постоянного проживания в

России гражданам Туркменистана, имеющим статус добровольных пе_

реселенцев, минуя стадию оформления разрешений на временное

проживание. Таким образом, в отношении данной категории иност_

ранных граждан мы занимаемся оформлением непосредственно вида

на жительство. Теперь что мы видим, глядя на 4_ю часть 14_й статьи

Федерального закона «О гражданстве Российской Федерации» в дей_

ствующей редакции? Что у нас выдача такому иностранному гражда_

нину сразу вида на жительство, минуя стадию получения разрешения

на временное проживание, в случае если у него другие основания для

подачи заявления о приобретении российского гражданства в упро_

щенном порядке отсутствуют, в последующем будет препятствовать

реализации его права на приобретение российского гражданства в со_

ответствии с упомянутой частью 14_й статьи. То есть реализация таким

путем международного обязательства Российской Федерации для

граждан заведомо влечет за собой невозможность последующей реали_

зации их права на приобретение гражданства Российской Федерации в

качестве лиц, ранее имевших гражданство СССР.

Вместе с тем методическую информацию, освежающую в воспри_

ятии территориальных подразделений ПВС на местах международные

обязательства России по практической реализации действующих со_

глашений о регулировании процесса переселения и защите прав пере_

селенцев, нам все_таки удалось направить в регионы буквально в по_

следние часы существования паспортно_визового Главка. Сейчас эта

информация, благодаря очень оперативной работе организаторов на_

шего семинара, уже содержится в папках всех участников, вы могли ее

просмотреть, и очень хочется верить, что хотя бы отдельным людям

мы, таким образом, сможем помочь в решении существующих про_

блем. Хотя, что касается столь специфичного туркменского протоко_

ла, то о возникшем правовом нонсенсе мы опять_таки информирова_

ли Комиссию по вопросам гражданства, но пока не знаем результатов.

Незадолго до выезда на данный семинар у руководства не сущест_

вующего ныне Главного паспортно_визового управления МВД Рос_

сии мною было получено согласие довести до сведения С.А. результа_

ты проведенного нами анализа заявлений граждан и правозащитных

организаций, который мы осуществляли на протяжении 8 месяцев ис_

текающего календарного года. Благодаря этому сегодня мною была

передана С.А. копия материала по указанной проблематике, направ_

ленного ГПВУ МВД России в адрес Комиссии по вопросам граждан_

ства при Президенте Российской Федерации 27.08.2004 г. Копия

письма, о котором я говорю, является реальным подтверждением то_

го факта, что мы действительно сигнализировали в вышестоящие ин_

станции о существующих сегодня проблемах правоприменительной

практики органов внутренних дел по реализации законодательства о

гражданстве Российской Федерации. Надеюсь, что и в дальнейшем

мы не утратим способности осуществлять подобные меры, и, может

быть, всем вместе нам удастся в последующем придумать какие_то

формулировки, приемлемые для уточнения действующего законода_

тельства.

В качестве продолжения, считаю необходимым дополнительно

сказать о том, что логически вытекает из существования обозначен_

ных проблем. На сегодняшний день максимальное внимание при

организации деятельности центрального аппарата (теперь уже ФМС

России) приходится уделять отдельным конкретным документам по

существующей переписке, а также работе, так сказать, «живой».

Именно поэтому порой далеко не радует необходимость проведения

дополнительных телефонных переговоров в рабочее время.

Итак, что за истекший период 2004 г. было особенно значимым в

деятельности непосредственно нашего Управления по вопросам

гражданства? Уполномоченными сотрудниками управления в рабо_

чем порядке были проведены встречи с представителями консульских

отделов посольств Республик Казахстан, Таджикистан, Кыргызской

Республики и Туркменистана. Кроме того, в соответствии с поступив_

шими в ГПВУ МВД России конкретизированными обращениями по

различной проблематике, соответствующая информация, разъясняю_

щая отдельные аспекты действующих нормативных актов Российской

Федерации по вопросам гражданства, направлялась в адрес руководи_

телей консульских отделов посольств Республики Беларусь, Респуб_

лики Молдова, Украины и в МВД Республики Беларусь.

Кстати, с компетентными органами Республики Беларусь весьма

интересная складывается ситуация по практическому взаимодейст_

вию. По состоянию на сегодняшний день у белорусской стороны к

нам есть претензии в том, что не разработан механизм практической

реализации четырехстороннего соглашения об упрощенном порядке

приобретения гражданства между Беларусью, Казахстаном, Киргизи_

ей и Россией. При этом все названные республики бывшего СССР –

участники Соглашения его применяют, а белорусская сторона прак_

тически перестала реализовывать в отношении граждан Российской

Федерации, поскольку отсутствует согласованный механизм, в част_

ности обмена информацией о состоявшихся решениях об изменении гражданства. При этом российская сторона в полном объеме реализу_

ет в отношении граждан Республики Беларусь свои международные

обязательства в соответствии с нормативно определенным сегодня

максимально льготным упрощенным порядком приобретения рос_

сийского гражданства в соответствии с международным договором.

О чем еще следует сказать? Весьма значительная часть из непо_

средственно рассмотренных Управлением по вопросам гражданства в

текущем календарном году обращений, заявлений и жалоб поступила

к нам из Управления Президента Российской Федерации по обеспе_

чению конституционных прав граждан и из Управления по работе с

обращениями граждан, при этом инициаторами некоторых из этих

обращений являлись правозащитные организации. Кроме того, для

многих представителей вашей юридической сети давно уже стало

привычным, и я думаю, что это добрая традиция, направлять те или

иные обращения непосредственно в наш адрес. Сегодня я для С.А.

привезла копию нашего очередного ответа на обращение советника

по правовым вопросам консультационной сети «Миграция и Право»

М.Е. Петросян. Для возможного использования нашей позиции в ва_

шей дальнейшей деятельности М.Е. уже успела ксерокопировать дан_

ный материал, и тех, кто будет изучать внимательно, прошу обратить

внимание, что исходящий номер на документе, подготовленном Уп_

равлением по вопросам гражданства, уже принадлежит ФМС России,

хотя материал подготовлен в дополнение к рассмотренному ранее.

Первичный перечень актуальных для нас вопросов С.А. лично адре_

совала по каналам факсимильной связи на имя Гербановского Л.Э.,

он рассматривался еще в рамках ГПВУ, и копия данного перечня во_

просов, заданных С.А., а также нашего ответа сейчас у каждого из вас

находится в материалах, подобранных в папку участника семинара.

Вот, пожалуй, в общих чертах основное из того, что следовало рас_

сказать о поэтапном совершенствовании нормативно_правовой базы,

регулирующей вопросы гражданства Российской Федерации. Подво_

дя итоги, хочется обратить внимание на необходимость дальнейшего

предметного и обоюдовыгодного сотрудничества наших представите_

лей в рассмотренной сфере деятельности. Юридически обоснованная

и грамотная организация как представителями правозащитных орга_

низаций, так и нашими сотрудниками паспортно_визовых подразде_

лений соответствующей работы по детальному разъяснению конкрет_

ных положений действующей редакции законодательства и

подзаконных актов действительно жизненно необходима людям. И,

кроме того, что наша работа – это оказание реальной помощи кон_

кретным людям, может быть, мы таким путем сможем хотя бы отчас_

ти снять пока еще имеющуюся у нас в связи с распадом СССР опре_

деленную социальную напряженность в обществе.

А что касается наших правовых пробелов – давайте хотя бы в

письмах обмениваться полученным опытом. Думаю, что вполне возможно и даже необходимо дальнейшую работу по выявлению норма_

тивно не урегулированных проблем, по разработке возможных уточ_

няющих юридических формулировок осуществлять совместно, с ока_

занием друг другу максимальной моральной поддержки на основе

взаимности и человеческого понимания. Спасибо за внимание, да_

вайте теперь перейдем к вопросам.

Вопрос. В выступлениях промелькнула мысль о том, что если у че_

ловека не разрешение на временное проживание, а вид на жительст_

во, то он уже не может подавать заявление на получение гражданства

по статье 14.4. Мне кажется – это нелогично.

Ответ. На мой субъективный взгляд, оно нелогично изначально в

действующей редакции части четвертой статьи 14 закона заложено.

Этот момент мы также предлагали в качестве возможного в перспек_

тиве к внесению изменения в Положение о порядке рассмотрения во_

просов гражданства. Хотя я думаю, что квалифицированный юрист

видит, что вносить изменения здесь требуется не в Положение, а в са_

му статью закона, но учитывая, что данная норма носит временный

характер, то это маловероятно. А что нелогично – мы согласны. В

этой связи большая просьба ко всем вам. Если видите у себя на при_

еме людей, которые, имея старую регистрацию по месту жительства,

подтвержденную отметкой о регистрации в паспорте либо свидетель_

ством о регистрации, занимаются оформлением вида на жительство

сегодня, старайтесь во взаимодействии с нашими сотрудниками от_

слеживать, чтобы регистрацию в виде на жительство проставляли с

первоначального момента ее осуществления. Я хочу сказать, что в по_

добных ситуациях, точно так же, как это происходит и у нас с вами в

российских паспортах, регистрация по месту жительства в новом ви_

де на жительство все равно должна быть старой. К сожалению, часто

в регионах этого не делают. Тем не менее, штамп о регистрации по ме_

сту жительства в виде на жительство у такого человека должен быть

датирован тем числом, с которого в прошлом производилась его реги_

страция по месту жительства.

Вопрос. В некоторых случаях человеку проще получить вид на жи_

тельство по 250_му приказу.

Ответ. Совершенно согласна. Но, к сожалению, это тоже не всем

понятно. Наверное, такую ситуацию можно отчасти объяснить тем,

что пришлось выполнять требования Минюста, высказанные при го_

сударственной регистрации 250_го приказа, причем некоторые мо_

менты, которые мы считали весьма целесообразным изложить в ве_

домственных инструкциях, исчезли оттуда вовсе. А что касается

возможности оформления вида на жительство, минуя стадию получе_

ния разрешения на временное проживание лицам, зарегистрирован_

ным по месту жительства в России не менее года по состоянию на 22

мая 2002 г., то этот момент сейчас определен в начале второй инструкции о документировании видами. На наш взгляд, данная норма юри_

дически обоснованно смотрелась отдельным маленьким разделом в

качестве переходных положений, аналогично с любым нормативным

актом, но нам сказали, что это неуместно. И вот сейчас этот момент

содержится в самой середине приказа. Таким образом, вместо явных

переходных положений получилось нечто спрятанное. Аналогично

подаче заявлений о приеме в гражданство Российской Федерации по

месту временного проживания, а также по месту пребывания в соот_

ветствии с международными соглашениями. Тоже в приказе № 104

присутствует, но в приложениях к инструкциям, а регионы нас упре_

кают, что мы специально спрятали. Тем не менее, и здесь и там это

требование Минюста.

Вопрос. Я столкнулась со следующим. Женщина, которая получи_

ла гражданство еще по старому закону, переехала из Узбекистана в

РФ, подавала там, получила здесь. Но у нее душевнобольной сын,

взрослый, и, когда мы ухитрились заставить выписать ей гражданст_

во, – она спрашивает: а что мне делать с сыном? Я говорю – ну теперь,

когда вы гражданка РФ – оформите опеку над ним, и тогда он полу_

чит гражданство по соответствующей статье закона как недееспособ_

ное лицо, над которым установлена опека. Она устанавливает опеку,

все этапы проходит, орган опеки согласен, суд принимает соответст_

вующее решение, она идет, подает заявление, как положено, от себя с

просьбой, чтобы он был принят в гражданство. Ей говорят – нет фор_

мального подтверждения, что он с вами живет. Она идет в суд, уста_

навливает факт его постоянного проживания с ней, опять приходит

туда, это Солнечногорский ОВИР, они говорят – нет, подавайте раз_

решение на временное проживание… то_то и оно. Но ведь, в принци_

пе, для недееспособных эта стадия, по моему мнению, не нужна. Там

сказано – в новой редакции…

Ответ. С моей точки зрения, и для несовершеннолетних детей и

для недееспособных лиц она действительно нецелесообразна. Но по_

ка она есть, когда мы говорим о лицах, не зарегистрированных в Рос_

сийской Федерации по месту жительства.

Вопрос. Здесь, в новой редакции, сказано следующее: вид на жи_

тельство или иной документ, подтверждающий проживание ребенка

или недееспособного лица на территории РФ. Дальше идет перечень,

но это перечень не исчерпывающий, а примерный. Если бы это был

перечень исчерпывающий, то он был бы и сформулирован как исчер_

пывающий.

Ответ. Перечень – в данной ситуации как раз мы_то и настаивали,

чтобы его конкретизировали, а оказалось, что теперь он еще больше

проблем несет и для людей и для наших сотрудников, сами видим.

Пытаемся сейчас работать в этом направлении именно в отношении детей и недееспособных лиц. Но про каждый приведенный в Положении перечень нам не устают повторять, что он исчерпывающий. Что тут можно сказать? Если бывают какие_то крайние специфические

ситуации, то путем разовых поручений они обычно разрешаются в по_

рядке исключения. Не знаю только, с какой периодичностью, и на_

сколько возможно каждый раз положительно разрешить ситуацию,

потому что всегда может быть и отказано. В рамках действующей нор_

мативной правовой базы разрешение на временное проживание для

недееспособного лица, как правило, необходимо оформлять. К сожа_

лению, это действительно тяжело, что посоветовать? А судебное ре_

шение, чем закончилось?

Вопрос. Судебное решение об установлении факта его постоянного

проживания с ней вместе. Если даже вид на жительство можно полу_

чить при условии судебного решения о фактическом проживании, то

почему же такое же судебное решение не может быть документом, ко_

торый подтверждает… здесь же сказано – документ, подтверждающий

проживание ребенка или недееспособного лица на территории РФ.

Ответ. Мы, может быть, о разных судебных решениях говорим.

Что там сказано конкретно – на какую дату его признали проживаю_

щим?

Вопрос. На самую последнюю дату. Потому что сначала опека бы_

ла установлена здесь, вот она приехала с сыном, гражданство получи_

ла только она, потому что они подавали в Ташкенте, я спросила, по_

чему вы сразу не подали, она говорит – там это очень дорого стоит,

проникнуть в очередь и получить гражданство. Она приехала, получи_

ла гражданство. Это в районе Солнечногорска.

Ответ. Не уверена, что ПВС ГУВД Московской области возьмет

на себя риск принятия такого судебного решения в качестве докумен_

та, подтверждающего постоянное проживание в Российской Федера_

ции недееспособного лица, поскольку подобный момент не предус_

мотрен действующей редакцией Положения. Я, например, считаю,

что подобное судебное решение можно рассматривать в качестве до_

кумента, подтверждающего проживание в России. Когда мы говорим

о судебных решениях, которые нас категорически не устраивают для

применения нормативных положений действующей редакции закона

«О гражданстве», мы имеем в виду те, которые устанавливают факт

постоянного проживания на момент вступления в силу 62_го закона.

На 1 июля 2002 г.

Опять_таки на основании судебного решения, о котором Вы гово_

рите, можно попытаться решить вопрос о внесении такого человека в

жилищные учеты – в домовые книги, финансовые лицевые счета,

представление выписок из которых и копий в качестве документов,

подтверждающих постоянное проживание детей и недееспособных лиц, предусмотрено сегодня Положением о порядке рассмотрения во_

просов гражданства. В каких_то субъектах, знаю, именно так решает_

ся данный вопрос, и я считаю, что правомерно, но могу понять людей,

которые не взяли на себя подобной ответственности. В целом же счи_

таю, что вполне правомерно такое судебное решение рассматривать в

качестве документа, подтверждающего проживание, в том числе и со_

трудниками органов внутренних дел. Но, поскольку речь идет о мос_

ковском регионе, для направления соответствующих указаний в ПВС

ГУВД области, может быть, имеет смысл написать аргументирован_

ное письмо на имя Николая Матвеевича Смородина. Он человек чут_

кий, руководитель Управления по вопросам гражданства. Тогда мы

оформим соответствующее поручение и таким образом выскажем им

нашу позицию в письменном виде.

Вопрос. Аналогичная _____ситуация с приемом в гражданство детей.

Фактически одна статья и разные подпункты. Только здесь решение

устанавливалось как документ, подтверждающий проживание. То же

самое. У нас была ситуация с приемом в гражданство детей. В переч_

не стоит – один родитель гражданин РФ, другой либо иностранный,

либо лицо без гражданства. В перечне – документы, которые должны

быть предоставлены, и документ – либо вид на жительство, либо до_

кумент, подтверждающий проживание. Что это за документ?

Ответ. Перечень возможных к представлению документов в дейст_

вующей редакции Положения далее приведен в скобках. Я уже сказа_

ла, что здесь как раз наша попытка развернуть понятие «иного доку_

мента, подтверждающего проживание», оказалась неудачной.

Следовательно, лучше бы этих конкретизирующих скобок не было.

Но мы же не могли в дополнение сюда прописывать «либо судебное

решение об установлении факта проживания». Подразумевалось, что

какой_то документ должен быть выдан жилищной организацией. Уче_

ты наших жилищных организаций обязательно должны приниматься

в расчет, и поскольку здесь была попытка эти учеты конкретизиро_

вать, то фактически на практике сегодня все свелось к выписке из до_

мовой книги или копии финансового лицевого счета. Копии поквар_

тирной карточки, скорее всего никогда ни у одного заявителя не

окажется, потому что это документ для внутреннего пользования и на

руки заявителям она не выдается.

Вопрос. Без микрофона

Ответ. Когда мы говорим о детях и недееспособных лицах, если бы

даже у ребенка было иное гражданство, неправомерно спрашивать от_

каз от гражданства имеющегося. Необходимость отказа от иного име_

ющегося гражданства при подаче заявления о приеме в гражданство

Российской Федерации на данные категории лиц не распространяет_

ся. Ни на детей, ни на недееспособных лиц. В законе достаточно узкий перечень категорий лиц, которым не требуется отказ от имеюще_

гося гражданства при подаче заявления о приеме в гражданство рос_

сийское. Есть еще беженцы, ветераны ВОВ и те иностранные гражда_

не, которые принимают российское гражданство в соответствии с

международными соглашениями. Поэтому никакого смысла нет

спрашивать о наличии или отсутствии у ребенка гражданства Респуб_

лики Армения, поскольку он все равно не будет от него отказываться.

Вопрос. В Смоленске есть ряд лиц, которые были вынуждены в

свое время бежать из Абхазии, грузины. И прибыв в Смоленскую об_

ласть, они постоянно проживают, но не обращались за регистрацией…

Ответ. Извините, но все мы здесь – юристы. О каком постоянном

проживании можно говорить, если люди проживают без регистрации?

Может быть, они фактически там постоянно проживают? Давайте на_

зывать вещи своими именами.

Вопрос. По факту постоянного проживания есть решение суда.

Ответ. Во_первых, Елена Анатольевна сегодня уже говорила о слу_

чаях подделки судебных решений. А мы говорим сейчас о возможнос_

ти приобретения либо оформления наличия гражданства Российской

Федерации. Почти с этого я начинала свою лекцию – невозможно сей_

час вопросы приобретения российского гражданства обсуждать без

конкретной ситуации отдельно взятого человека, без конкретного до_

кумента, без конкретного судебного решения. Я же ничего, из

вскользь вами перечисленного, сейчас не вижу. Еще раз повторю, что

о возможности подачи заявления о приеме в российское гражданство

сегодня нельзя советоваться абстрактно.

Вопрос. Признали факт постоянного проживания на 22 мая

2002 г. Она проживает на территории Смоленской области с 1996 г.

Для того чтобы решить вопрос о предоставлении ей вида на жительст_

во, требуется листок убытия, который она не может взять в Абхазии, и

справку о несудимости. Я хотел уточнить – каким образом этот во_

прос можно решить?

Ответ. При чем тут листок убытия? Совершенно непонятно, о чем

речь.

Вопрос. На суде выступал представитель ПВС, который сказал,

что мы не можем ей дать… все равно, даже если она получит…

Ответ. Мне интересно, как Вы сами считаете, это вопрос по ли_

нии гражданства или по линии ОВИРа? Я работаю в Управлении по

вопросам гражданства, но могу ответить и на ваш вопрос, поскольку

описанная ситуация действительно очень специфическая. Справка об

отсутствии судимости должна быть представлена при оформлении

разрешения на временное проживание – это требование, установленное постановлением правительства. Если мы говорим о территории

Абхазии и о грузинской национальной принадлежности, то здесь есть

своя специфика. Хотя я не сторонник работы по национальному при_

знаку, но сегодня разговором о подобной ситуации меня уже несколь_

ко затормозили на входе в зал. Дело в том, что у нас по российско_гру_

зинским межмидовским протокольным договоренностям существует

совершенно особенная – и на этом грузинская сторона настаивала –

категория лиц: вынужденно перемещенные из определенных кон_

фликтных районов. И это лица именно грузинской национальности,

вынужденно перемещенные при возникновении межнациональных

конфликтов из Абхазии и Южной Осетии, в том числе и выехавшие в

Россию. Консульский отдел Посольства Грузии в Москве и Предста_

вительство Грузии в Санкт_Петербурге очень лояльно относятся к

данной категории лиц и очень по многим вопросам идут им навстре_

чу. Я думаю, что и с получением справки об отсутствии судимости че_

рез консульский отдел посольства именно у таких граждан не должно

возникать проблем. Впрочем, если мы говорим об оформлении вида

на жительство, то давайте вспомним, что при его оформлении пред_

ставление справки об отсутствии судимости от заявителей не требует_

ся вовсе1. Что же касается листка убытия, то, по_моему, это смешная

проблема. Оформляя разрешение на временное проживание или вид

на жительство гражданину США, мы листок убытия из Америки с не_

го не требуем.

Вопрос. Девушка, которая присутствовала в судебном заседании,

заявила в суде – что если даже вы установите факт ее постоянного

проживания, то мы ей вряд ли дадим вид на жительство, потому что

она не сможет представить листок убытия.

Ответ. Уже говорилось сегодня дважды – собирайте подобную

фактуру и направляйте в наш адрес. Давайте вместе начнем собирать

по конкретным регионам все, что накоплено на сегодняшний день

негативного. Думаю, что руководство ФМС сможет объективно

разделить вашу информацию по направлениям деятельности различ_

ных Управлений нашей вновь создаваемой службы. Я, например,

совершенно не понимаю, что такое листок убытия при применении

250_го приказа.

Комментарий Ганнушкиной С.А. Идет путаница до сих пор между

гражданами иностранных уже государств, которых давно пора не рас_

сматривать в качестве граждан бывшего СССР.

Ответ. Листки убытия нам нужны исключительно при практичес_

ком применении международных обязательств Российской Федера_

ции по упрощенному порядку приобретения российского гражданст_

ва. Это единственное на сегодняшний день нормативное положение

действующей в отношении иностранных граждан российской право_

вой базы, где фигурирует данный документ. Я говорю о пункте

22 прим.1 Положения о порядке рассмотрения вопросов гражданства.

И на этот весьма нестандартный момент я прошу вас обращать повы_

шенное внимание при оказании консультационных услуг населению.

Вопрос. По пункту 22 прим.1 не надо ни разрешения на временное

проживание, ни вида на жительство?

Ответ. В случае их отсутствия у иностранного гражданина – со_

вершенно верно. Единственная техническая сложность на практике

существует в двухсторонних российско_киргизских отношениях. Де_

ло в том, что у граждан Кыргызской Республики единый паспорт, в

котором есть и так называемая «заграничная часть» – 33_я страница.

С точки зрения вчерашнего пас портно_визового Главка мы считали,

что поскольку паспорт единый и для внутреннего пользования и для

выезда из Киргизии, то от киргизских граждан обязательно следует

требовать наличие в паспорте отметки об убытии на постоянное жи_

тельство в Россию. Это было бы правомерное требование Российской

Федерации, но киргизская сторона нам отвечает, что они проставля_

ют своим гражданам отметку об убытии на постоянное жительство за

границу только при выезде в государства дальнего зарубежья. Россия

дальним зарубежьем не является, поэтому при убытии на постоянное

жительство в Россию граждане Кыргызской Республики такую отмет_

ку в паспорте получить не могут. Вместе с тем, на прошлой неделе я

узнала, что паспортно_визовая служба у нас в России и в этом направ_

лении работает совершенно по_разному. Есть ряд регионов, которые

говорят о том, что при применении международных соглашений об

упрощенном порядке приобретения гражданства всегда принимают в

расчет листки убытия из государства предыдущего проживания, и от

граждан Киргизии в том числе. Я говорю нашим сотрудникам по те_

лефону, что если в регионе сложилась такая практика – молодцы. По_

скольку киргизская сторона не хочет помогать своим гражданам, а вы

при таком подходе им действительно поможете. Хотя мы сами в цен_

тральном аппарате продолжаем считать, что это не совсем правомер_

но при наличии единого паспорта. Но из всех международных согла_

шений об упрощенном порядке приобретения гражданства киргизы с

единым национальным паспортом пока одни. Для граждан Республик

Беларусь и Казахстан – государств, с которыми Россией заключены

такие соглашения, листков убытия вполне достаточно. Отметка о вы_

езде на постоянное место жительства в Россию в документе, удостове_

ряющем личность и гражданство, по тексту пункта 221 Положения

также фигурирует, но листок убытия вполне правомерно ее заменяет.

Так что, либо то, либо это. Но на киргизских граждан нам все_таки не

хотелось бы распространять возможность представления листка убы_

тия в масштабах Российской Федерации. Переписка с киргизской

стороной по этому вопросу продолжается.

Вопрос. По упрощенному порядку приобретения Российского

гражданства требуют также подтверждения источника дохода, если он

идет без вида на жительство. Правомерно это требование и в любом

случае доход этот требуется как минимум за год на каждого члена се_

мьи, в Петербурге такая практика по некоторым ПВС. Это правомер_

ное требование для подачи документов по упрощенному порядку?

Ответ. Если приобретение российского гражданства производит_

ся без представления вида на жительство в соответствии с частями

третьей, четвертой или пятой статьи 14 действующей редакции зако_

на, то наличие законного источника средств к существованию под_

тверждать не нужно. По частям третьей и пятой это очевидно из смыс_

ла самой статьи, поскольку мы говорим о нетрудоспособных

гражданах, получающих пенсию, а в части четвертой на этот счет сде_

лана специальная оговорка. Кроме того, если мы говорим о лицах,

только что получивших разрешение на временное проживание, то как

раз на момент его получения они должны были достаточность своих

доходов подтверждать в обязательном порядке. Вполне логично, что

повторно государство этого не требует.

Вопрос. По двойному гражданству. Порядок не расписан конкрет_

но вашими службами, куда обращаться и как. Написано, что нужно

обращаться в посольство, если приехал гражданин, например, из Тад_

жикистана. Именно по приобретению второго гражданства. Дело в

том, что у нас ПВС отказываются выдавать – они говорят, что нужен

отказ. Мы уже писали несколько раз жалобы. Они принимают, но го_

ворят, что у нас пока еще не рассмотрели этот вопрос. Они говорят,

что у них нет конкретных инструкций. Нужно им было обращаться в

посольство там, где они проживают, в посольство РФ?

Ответ. Я не совсем поняла вопрос. Что именно потребовала наша

служба?

Вопрос. В Таджикистане проживает гражданин – приехал сюда. И

у него желание получить гражданство РФ.

Ответ. Поскольку у Российской Федерации с Республикой Таджи_

кистан заключен Договор об урегулировании вопросов двойного

гражданства1, от вашего гражданина не имеют права требовать отказ

от имеющегося гражданства Республики Таджикистан. Следователь_

1 Договор между Российской Федерацией и Республикой Таджикистан об

урегулировании вопросов двойного гражданства от 7 сентября 1995 г.; Федеральный закон

Российской Федерации о его ратификации от 15 декабря 1996 г. № 152_ФЗ.

но, при подаче заявления о приеме в российское гражданство под со_

ответствующую статью закона он на один документ меньше будет

представлять в органы внутренних дел. А во всех остальных отноше_

ниях – все то же самое, как и у всех.

Вопрос. Но дело в том, что они говорят, что он должен был в по_

сольство РФ обратиться у себя в Таджикистане по поводу приобрете_

ния гражданства РФ.

Ответ. Может быть, у него были основания для подачи заявления

о приобретении российского гражданства там? По действующему за_

конодательству, очень мало осталось лиц такой категории. Прием за_

явлений по вопросам гражданства Российской Федерации и принятие

по ним решений в отношении лиц, проживающих за пределами Рос_

сии, относится к компетенции МИД России. Сегодня законом о

гражданстве предусмотрена возможность приобретения российского

гражданства в дипломатических представительствах или консульских

учреждениях Российской Федерации за рубежом только для лиц, име_

ющих родителя, состоящего в гражданстве Российской Федерации и

проживающего в России, и лиц без гражданства, ранее имевших граж_

данство СССР. При отсутствии этих условий приобретение граждан_

ства Российской Федерации возможно только после переезда в Рос_

сию. Но обязать, даже при наличии соответствующих оснований для

подачи заявления о приобретении российского гражданства, обра_

щаться с ним за пределами территории Российской Федерации нель_

зя. Если человек переехал на жительство в Россию – обращается

здесь, опять_таки при наличии оснований под определенную статью

закона.

Вопрос. Я хочу, чтобы вы приняли к сведению. У нас не выдают

справки. Вот получают люди документы, а справки о принятии этих

документов не выдают – и мы потом не можем оспорить. И затягива_

ют сроки.

Ответ. Справки о приеме к рассмотрению заявления по вопросам

гражданства Российской Федерации? Во_первых, конечно, подразде_

ления ПВС обязаны выдавать такие справки, и этот момент непосред_

ственно оговорен в нашей Инструкции по рассмотрению органами

внутренних дел Российской Федерации заявлений по вопросам граж_

данства Российской Федерации1. Но, во_вторых, давайте все_таки

рассмотрим отдельную конкретную ситуацию. Например, паспортно_

визовые подразделения г. Москвы действительно добросовестно

выдавали и продолжают выдавать справки о приеме к рассмотрению

заявлений по вопросам гражданства. Но в течение первого полугодия

2004 г. года у них состоялась настолько глобальная реорганизация паспортно_визовых подразделений органов внутренних дел, что сегодня

мы имеем на практике весьма значительное количество людей, кото_

рые приходят на личный прием (уже в ФМС России) и спрашивают, в

какой стадии рассмотрения находятся их документы. При этом как

раз справки_то на руках у заявителей есть, а вот некоторых докумен_

тов, после весьма многочисленных по различным райотделам переез_

дов, найти не могут. На определенный момент их не находили ни в

территориальных подразделениях, осуществивших первичный прием

заявлений, а впоследствии – переезд по новому месту дислокации, ни

в ПВУ ГУВД г. Москвы. Недавно буквально титанические усилия

пришлось предпринимать нашему руководству, чтобы Москва осуще_

ствила полную выборку находящихся на рассмотрении материалов по

вопросам гражданства с подробным докладом о ситуации непосредст_

венно в наш адрес. Поэтому, от того что у человека будет на руках та_

кая справка, фактически мало что изменится. И тем не менее, справ_

ки обязаны выдавать. Поэтому если есть конкретная информация по

нарушению сроков рассмотрения заявлений или об отказе в выдаче

справок о приеме документов к рассмотрению, при наличии возмож_

ности информируйте нас, пожалуйста, о регионе.

Вопрос. Раньше у нас в регионе не было никаких проблем по по_

воду установления фактов проживания – на 6 февраля 1992 г. То есть

мы обращались с гражданами, устанавливали такие факты, после че_

го эти граждане обращались в паспортно_визовые отделения по месту

жительства по вопросу проведения проверки на наличие гражданства,

уже при наличии решения суда, после чего по истечении 6 месяцев, то

есть после проведения соответствующей проверки благополучно про_

изводился обмен паспортов таким гражданам. Сейчас в некоторых су_

дах мы столкнулись с такой проблемой, что у нас такие заявления не

принимаются. Либо если заявление было принято, выносится опреде_

ление о прекращении производства, либо вообще просто не принима_

ются эти заявления. Нам говорят так, что извините, существует поло_

жение о порядке рассмотрения вопросов гражданства, в пункте 51

которого сказано о том, что должна проводиться проверка обстоя_

тельств на наличие гражданства РФ, то есть это предусмотрено, есть

определенная процедура, она предусмотрена нормативным актом. И

почему мы должны устанавливать какие_то факты? Вот сдавайте

документы на проверку, если у вас их не примут, тогда вы будете их

обжаловать.

Ответ. Как правило, если мы говорим о случаях, которые застав_

ляют людей обращаться в суды за решениями об установлении юри_

дического факта их постоянного проживания на территории России,

то по результатам проведения органами внутренних дел проверки на_

личия российского гражданства у таких лиц положительного решения

заведомо не может быть вынесено. При рассмотрении дел судами в таких ситуациях задействуются совершенно иные обстоятельства, чем

могли бы принять в расчет наши подразделения. У человека просто

нет документального подтверждения его постоянного проживания по

конкретному адресу в России по состоянию на 6 февраля 1992 г., и

быть не может в отсутствие действующей регистрации по месту жи_

тельства. А в целом мы действительно уполномочены проводить про_

верку наличия либо отсутствия гражданства Российской Федерации у

лиц, проживающих на нашей территории, так же как российские кон_

сульства и дипломатические представительства за рубежом уполно_

мочены к определению принадлежности к российскому гражданству

лиц, проживающих на территории своих консульских округов. Ду_

маю, что вы сейчас спрашиваете именно о тех людях, которым мы

своими усилиями наличие гражданства никак не установим. Потому

что именно такие люди, совершенно специфической категории, вы_

нуждены обращаться в судебные инстанции.

Вопрос. То есть те обстоятельства, которые имеются, – допустим,

человек получает с 1989 г. пенсию на территории России.

Ответ. Вы прекрасно знаете, что раньше у нас получали пенсию не

только граждане России, и даже не только постоянно проживающие

граждане бывшего СССР.

Вопрос. При наличии справки об отсутствии гражданства такого_

то государства, где он ранее проживал?

Ответ. Например, он вполне может оказаться лицом без граждан_

ства. Это совсем не то однозначное обстоятельство, которое мы можем

трактовать так, что у человека обязательно есть гражданство Россий_

ской Федерации. Бывают, конечно, ситуации, когда наличие у челове_

ка российского гражданства однозначно устанавливается в ходе про_

верки, проводимой органами внутренних дел. Но для тех людей, о

которых вы говорите, нашими усилиями подтвердить принадлежность

к гражданству Российской Федерации нереально. Слишком запутан_

ная ситуация и никаких обстоятельств, подтверждающих их принад_

лежность к российскому гражданству, не имеется. В таких случаях вам

остается только бороться за человека и просить помощи у судов.

Вопрос. К сожалению, такие производства, вернее, определения о

прекращении производства, в кассационной инстанции нас не под_

держали, а оставили эти определения в силе.

Ответ. Нас тоже часто не поддерживают. Мы тоже видим пробле_

мы, тоже сигнализируем, вы – в суды, а мы – в инстанции, с которы_

ми уполномочены вести переписку. Вам суды отказывают, а нам, к со_

жалению, часто просто молчат в ответ. Давайте сочувственно

относится к проблемам друг друга.

Вопрос. Как можно обойти действующее ныне законодательство о

необходимости предоставления миграционных карт?

Ответ. Извините, но это опять вопрос к ОВИРу. А у меня встреч_

ный вопрос к Светлане Алексеевне. Когда вы направляли в наш адрес

актуальный на сегодняшний день перечень проблемных для граждан

вопросов, я нашла в нем почти все, на которые мне самой давно уже

хотелось выработать единую совокупную точку зрения сотрудников

нашего вчерашнего Главка и подчиненных ему подразделений. А вот

вопрос о миграционных картах вы туда, то ли случайно, то ли наме_

ренно, не включили, хотя я очень надеялась его увидеть заданным от

вашего имени. Может быть, еще вчера было бы возможно что_то ини_

циировать по этому поводу. Сегодня я не знаю ответа по миграцион_

ным картам, и была бы искренне рада увидеть варианты ваших пред_

ложений по данному вопросу за авторитетной подписью С.А.

Единственное, что я могу сказать по существующей проблематике –

мы действительно очень долго, благодаря усилиям Игоря Борисовича

Юнаша, он тогда исполнял обязанности руководителя ФМС МВД

России, – продлевали период выдачи миграционных карт в подразде_

лениях ПВС органов внутренних дел сверх установленного законом.

Вместо трех месяцев, которые законодатель нам отвел с момента

вступления в силу Федерального закона «О правовом положении ино_

странных граждан в Российской Федерации», волевым решением

МВД России мы фактически установили временной период в три ра_

за превышающий данный срок. Так что три месяца превратились в де_

вять, и выдача миграционных карт в органах внутренних дел была

прекращена лишь осенью 2003 г. Но и сегодня мы на практике встре_

чаем людей двух категорий. Это либо люди, своевременно не обратив_

шиеся за получением миграционной карты на территории России в

силу недостаточного уровня правовой грамотности населения в на_

шей стране, либо те, кто сегодня не получил бланк данного докумен_

та от транспортных кампаний_перевозчиков для заполнения при пе_

ресечении Государственной границы Российской Федерации. К

сожалению, до сегодняшнего дня люди, прибывающие в Россию по

железнодорожным магистралям, продолжают приезжать без мигра_

ционных карт. Не знаю, насколько в таких условиях было правомоч_

ным прекращение их выдачи подразделениями органов внутренних

дел. А говорить – пусть летают самолетами, потому что там гаранти_

рованно выдают карты – конечно нелепо.

Вопрос. Вы сказали, что решения, вынесенные судом об установ_

лении факта на 1 июля 2002 г. не принимаются, однако в ответе Герба_

новского все наоборот.

Ответ. Именно так, решения судов об установлении факта посто_

янного проживания в России на 1 июля 2002 г. не принимаются наши_

ми подразделениями в качестве документа, подтверждающего регистрацию по месту жительства лиц, ранее имевших гражданство СССР.

Это наша позиция – единая для всех подразделений и совершенно од_

нозначная. Почему вы ссылаетесь на диаметрально противополож_

ную точку зрения, мне непонятно.

Комментарий Ганнушкиной С.А. Наоборот, для приема в граждан_

ство нет ответа Гербановского. В новых ответах он как раз пишет, по_

чему такие решения для паспортно_визовых служб невозможно при_

нимать в расчет, и логику мы в этом видим… Логика понятна. Потому

что приказ МВД имеет право толковать МВД, но Закон толковать

Министерство не может. А это именно в Законе о гражданстве сказа_

но, что люди имеют право, если на 1 июля 2002 г. у них была постоян_

ная регистрация по месту жительства, и толковать это в расширитель_

ном смысле органы внутренних дел никак не правомочны. Мне бы не

хотелось, чтобы так было, но… правовая логика действительно есть.

Вопрос. По Таджикистану никак не разработанный механизм

двойного гражданства. У нас постоянно на местах требуют официаль_

ный отказ от гражданства от посольства. Люди приходят в посольство

– им говорят, что такой отказ выдавать не будут. Что посоветуете?

Ответ. Никакого механизма разрабатывать не нужно, поскольку

непосредственно действует соответствующий международный дого_

вор. Вы полагаете, что наши очень давние методические рекоменда_

ции, направленные в субъекты Российской Федерации по российско_

таджикскому Договору об урегулировании вопросов двойного

гражданства пора обновлять? Давайте обновим, если это целесообраз_

но, но желательно, чтобы данная инициатива исходила все_таки от

вас. Правда, сейчас под редакцией Михаила Леонидовича Тюркина

ФМС России готовит к изданию вторую часть сборника документов

«Международные договоры Российской Федерации по вопросам ми_

грации», и, по_моему, тираж планируется достаточно большой. В пер_

вую часть тексты соглашений по вопросам гражданства, к сожалению,

не вошли, а вот во вторую часть их включение запланировано. Но из_

дание сборника – дело долгое, так что давайте попробуем по вашей

инициативе предложить на подпись Николаю Матвеевичу рассылку

по подразделениям ПВС субъектов Российской Федерации соответ_

ствующего методического письма, может быть, даже с повторным

приложением текстов действующих для России соглашений о двой_

ном гражданстве.

Вопрос. У нас был положительный опыт, когда вышло такое пись_

мо циркулярное, которое мы размножили и раздавали всем паспорт_

но_визовым отделам. При получении гражданства возникает некий

вопрос о квотировании. Мы так и не поняли, что это такое.

Ответ. Иной раз действительно трудно понять, о чем мы говорим.

Конечно, никакого квотирования по вопросам приобретения российского гражданства нет. Может быть, речь идет о квотировании коли_

чества выдаваемых субъектом разрешений на временное проживание

для тех лиц, у которых регистрация по месту жительства в России на

1 июля 2002 г. отсутствовала? Поскольку именно таким лицам, ранее

имевшим гражданство СССР, для реализации своего права на приоб_

ретение российского гражданства в соответствии с частью 4 статьи 14

действующей редакции закона о гражданстве необходимо оформить

разрешение на временное проживание.

Вопрос. В Воронеже отказали человеку на основании того, что у

него нет российского ИНН. В Перми человек – у него уже шесть лет

брак, трое детей, ему тоже отказали на основании того, что он должен

выехать и въехать обратно и все оформлять заново, таких случаев мно_

го, все это попробуем отправить.

Ручейков В.К.,

начальник отдела по вопросам убежища

ФМС МВД РФ

Точка зрения ФМС по поводу лиц, ищущих убежище,

и работа ФМС с лицами из стран СНГ.

Страны Центральной Азии и Азербайджан

В соответствии с указом Президента РФ от 19 июля 2004 г. № 928

вопросы предоставления убежища в Российской Федерации переда_

ны в ведение Федеральной миграционной службы. Отдел по вопросам

убежища вошел в состав Управления по вопросам гражданства ФМС

России. По штату в отделе 11 сотрудников, на которых возложены

обязанности по организации реализации законодательства по вопро_

сам убежища. Все сотрудники являются государственными служащи_

ми. Вопросы документирования лиц, ищущих убежище, тоже войдут

в функции отдела.

Вопросами вынужденных переселенцев теперь занимается другое

управление. Департамент по делам вынужденных переселенцев упра_

зднен, и эти функции переданы двум отделам Управления финансо_

во_экономического и ресурсного обеспечения ФМС России. Это от_

дел по делам вынужденных переселенцев, который занимается в

основном проблемами статуса, и отдел жилищного обустройства вы_

нужденных переселенцев. В ходе реорганизации в отделах удалось

увеличить количество старших должностей, что позволяет иметь бо_

лее квалифицированных специалистов на более высоких должностях

с более высоким материальным вознаграждением за их труд, посколь_

ку для нас удержать хорошего специалиста на госслужбе всегда было

проблемой. Относительно невысокая зарплата специалистов способ_

ствовала тому, что квалифицированные специалисты уходили в поис_

ках работы с более высоким материальным вознаграждением.

При реализации законодательства о предоставлении убежища

иностранцам ФМС России целенаправленно собирает информацию

из различных источников о социально_политической ситуации в

странах исхода лиц, ищущих убежище, и беженцев. После ее анализа

и обобщения она направляется в подразделения по делам миграции

МВД, ГУВД, УВД субъектов РФ, которые непосредственно принима_

ют и рассматривают ходатайства о предоставлении убежища. Знание

ситуации в стране гражданской принадлежности заявителя является

непременным условием для принятия обоснованного, справедливого

и законного решения по ходатайству.

Российское законодательство о беженцах не дает каких_либо пре_

имуществ на получение убежища на территории РФ для выходцев из

того или иного государства. Все лица, ходатайствующие об убежище,

проходят единую процедуру признания беженцем, предоставления

временного убежища либо политического убежища. Принципиаль_

ного значения, откуда прибыл человек за получением убежища на

территории РФ, не имеет. Ходатайство любого иностранца должно

быть рассмотрено в установленном законом порядке. Важнейшее зна_

чение для принятия решений по ходатайству иностранца имеют те

сведения, которые заявитель сообщил в обоснование своего ходатай_

ства, а также реальная ситуация, которая на данный момент сущест_

вует в том государстве, откуда прибыл заявитель.

Вместе с тем, практика работы с лицами, ищущими убежище, по_

казывает, что есть определенные особенности в работе с выходцами из

государств СНГ и Балтии, в том числе из государств Центральной

Азии и Азербайджана.

Во_первых, социально_политическая ситуация в упомянутых го_

сударствах достаточно стабильная и благоприятная по сравнению с

другими государствами, в которых ситуация сейчас крайней тяжелая.

Например, по сравнению с Сомали, Афганистаном, Ираком и рядом

других государств «дальнего» зарубежья, в которых сейчас очень

сложная социально_политическая ситуация.

Тем не менее в соответствии с законом подразделения по делам

миграции МВД, ГУВД и УВД субъектов РФ принимают и рассматри_

вают ходатайства по предоставлению убежища любого гражданина,

независимо от того, какова ситуация в стране его гражданской при_

надлежности. Ходатайство рассматривается в строго индивидуальном

порядке в соответствии с действующим законодательством, независи_

мо от того, откуда прибыл человек.

Как я уже говорил выше, ФМС России внимательно отслеживает

развитие ситуации, в том числе и в государствах ближнего Зарубежья.

Мы получаем большой объем информации из МИДа, УВКБ ООН,

других международных неправительственных организаций. Стараем_

ся сформировать взвешенное и объективное видение ситуации в этих

государствах. По нашим сведениям, власти государств СНГ, как пра_

вило, не осуществляют незаконного преследования своих граждан по политическим мотивам. Анализ ходатайств и решений по ним пока_

зывает, что какого_либо массового преследования по политическим

мотивам в этих государствах сегодня нет. Тем не менее, ФМС России

и подразделения по делам миграции внимательно разбираются с каж_

дым ходатайством и не отклоняют ходатайства только лишь на том ос_

новании, что заявитель прибыл из государства, которое, по нашему

мнению, относительно благополучно.

РФ поддерживает дружественные отношения со всеми государст_

вами СНГ и Балтии. РФ не вмешивается во внутренние дела этих го_

сударств.

Во_вторых, заявители из государств СНГ и Балтии, как правило,

хорошо владеют русским языком. Большинству из них не требуется при

подаче ходатайства переводчик. Заявители близки по своей культуре к

россиянам. Это серьезно облегчает работу с заявителями при рассмот_

рении их ходатайств. Таких заявителей легче понять и, соответственно,

проще оценить проблемы, с которыми они столкнулись на родине.

В_третьих, только граждане из государств СНГ и Балтии просят

убежище заочно, как правило, направляя ходатайство по почте и не

покидая территорию государства гражданской принадлежности. За_

явитель обращается, как правило, к Президенту РФ за предоставле_

нием ему политического убежища. Такие ходатайства не рассматрива_

ются. В соответствии с нормами международного права российского

законодательства могут быть рассмотрены ходатайства о предоставле_

нии убежища лишь тех лиц, которые находятся вне территории госу_

дарства своей гражданской принадлежности. Заявителю направляется

письмо с разъяснениями положений законодательства.

В_четвертых, представители стран СНГ и Балтии часто обращают_

ся с ходатайством о предоставлении им убежища, как правило, поли_

тического, лишь для того, чтобы решить какие_то свои житейские

проблемы, с которыми они столкнулись на родине, проблемы, кото_

рые по тем или иным причинам не решаются властями государства

гражданской принадлежности. Обращаясь за убежищем в РФ, заяви_

тель считает, что властям государства его гражданской принадлежно_

сти будет «стыдно» за сам факт подобного обращения их гражданина,

и таким образом он сможет добиться от государства гражданской при_

надлежности решения своих проблем. Такие ходатайства при деталь_

ном рассмотрении оказываются необоснованными. Заявитель в по_

добной ситуации рассматривает институт убежища как инструмент

политического давления на свое государство. В такой ситуации чело_

век не нуждается в убежище, ему нужен лишь внешний эффект обра_

щения с ходатайством об убежище.

В_пятых, подразделения по делам миграции часто сталкиваются с

ситуацией, когда у заявителя, ходатайствующего об убежище на терри_

тории РФ, существует альтернатива внутреннего убежища. Это харак_

терно в основном для выходцев из Азербайджана, а также Грузии и

Молдавии. Это ситуация, когда заявитель может иметь вполне обосно_

ванные опасения подвергнуться преследованию от противоправных действий отдельных лиц, либо группы лиц, на какой_то достаточно ог_

раниченной территории государства гражданской принадлежности,

но при этом он имеет возможность переехать в другую часть террито_

рии государства и найти там убежище у властей государства граждан_

ской принадлежности. Такая ситуация возникает тогда, когда власти

не контролируют определенную часть территории своего государства.

Например, предположим, что у гражданина Молдавии, молдава_

нина по национальности, по какой_то причине возникли проблемы с

приднестровскими властями или какой_то группой населения. Если

он окажется на территории РФ в поисках убежища, независимо от ха_

рактера возникших у него проблем, ему вряд ли будет предоставлено

убежище, поскольку он имеет возможность получить убежище и за_

щиту у государства гражданской принадлежности непосредственно в

Молдове. Он может свободно переехать в Кишинев либо в другой

молдавский город и обрести там спокойную и безопасную жизнь.

Я хотел бы обратить Ваше внимание на то обстоятельство, что

когда человек обращается с ходатайством о предоставлении ему стату_

са беженца, предоставлении политического убежища, то таким обра_

зом этот иностранный гражданин пытается выйти из_под юрисдик_

ции государства своей гражданской принадлежности и попасть под

юрисдикцию государства_убежища. В нашем случае РФ. Гражданин

отказывается от защиты государства гражданской принадлежности.

Подобная ситуация оправдана только лишь в том случае, если у него

действительно возникли проблемы с властями государства граждан_

ской принадлежности по политическим мотивам, поскольку в опре_

деленных случаях государство имеет право на преследование своих

граждан, но исключительно по закону и за совершение строго огово_

ренных законодательством деяний.

В_шестых, выходцы из государств СНГ и Балтии рассматривают

ФЗ «О беженцах» как инструмент для решения своих проблем как со_

отечественников россиян. ФЗ «О беженцах» по определению не регу_

лирует вопросы оказания помощи соотечественникам. Закон пред_

назначен для решения проблем, связанных предоставлением

убежища иностранным гражданам от незаконного преследования по

политическим мотивам. Поэтому ходатайства многих выходцев из

СНГ и Балтии оказываются необоснованными, поскольку заявители

не совсем правильно понимали положения законодательства РФ, не_

смотря на его разъяснения сотрудниками подразделений при подаче

ходатайство.

В_седьмых, выходцы из государств Центральной Азии и Азербай_

джана часто обращаются с ходатайствами о предоставлении убежища

в РФ лишь для того, чтобы избежать уголовного наказания за тяжкие

преступления, совершенные на родине. Как вы знаете, в соответствии

с положениями пункта 1 статьи 464 УПК РФ в РФ не допускается вы_

дача иностранному государству лиц, в отношении которых пришел

запрос о выдаче, если им предоставлено убежище в РФ. Когда такие лица задерживаются на территории РФ в связи с их нахождением в

международном розыске, они сразу же обращаются за убежищем. Та_

кие ходатайства рассматриваются в установленном законом порядке,

и лицо выдается только в случае принятия решения об отказе в предо_

ставлении убежища и только после того, как это решение вступит в

законную силу.

В_восьмых, как правило, беженцами признаются выходцы из го_

сударств СНГ и Балтии не по причине преследования властями госу_

дарства гражданской принадлежности, а по причине не предоставле_

ния этими властями необходимой эффективной защиты заявителю от

неправомерных действий со стороны отдельных лиц или группы лиц.

В заключение приведу несколько цифр, характеризующих работу

подразделений по делам миграции с лицами, ищущими убежище на

территории РФ.

Ежегодно в РФ подаются ходатайства о признании беженцем, о

предоставлении политического либо временного убежища двумя ты_

сячами иностранных граждан и лицами без гражданства.

По состоянию на 1 октября 2004 г., на учете 20_ти подразделений

по делам миграции в качестве беженцев состояло 625 иностранных

граждан и лиц без гражданства. Наибольшее количество беженцев со_

стояло на учете Управления по делам миграции МВД РСО_Алания –

247 человек. ГУВД г. Москвы –145 чел., г. Санкт_Петербурга и Ленин_

градской области – 70, Московской области – 69 чел.

Выходцами из 5 государств СНГ и Балтии являются 306 беженцев,

из 9 других государств – 319 беженцев. Наибольшее число беженцев

из Афганистана – 303 чел., Грузии – 254, Азербайджана? Всего бежен_

цами являются выходцы из 20 государств.

В ходе ежегодного переучета в течение 2004 года в 14 субъектах РФ

утратили/лишились статуса 8154 беженца. В том числе, в РСО_Алания

– 6535 чел., в Московской области – 1595 чел. Переучет в этих подраз_

делениях проводился под контролем ФМС МВД России. Большинство

лиц, утративших статус, получили вид на жительство либо российское

гражданство. Среди лиц, снятых с учета, большинство являются выход_

цами из Грузии – 6396 чел. и выходцами из Таджикистана – 619 чел.

В течение девяти месяцев текущего года на территории Россий_

ской Федерации в 24 субъектах РФ были приняты и рассмотрены хо_

датайства 701 чел. С заявлениями о предоставлении временного убе_

жища обратились 627 чел.

Среди ходатайствующих о признании беженцем в текущем году

было 117 выходцев из 8 государств СНГ и Балтии и 584 выходца из 27

других государств, в том числе из Афганистана 500 чел. Заявители из

государств СНГ и Балтии составляют всего около 17 % от общего ко_

личества обратившихся. Это объясняется тем, что ситуация в государ_

ствах СНГ и Балтии, как я уже говорил ранее, относительно благопо_

лучная. Кроме того, граждане государств СНГ могут легко

урегулировать свое пребывание на территории РФ в соответствии с положениями ФЗ «О правовом положении иностранных граждан в

Российской Федерации». Наибольшее количество заявителей из госу_

дарств СНГ – 51 чел., составляют выходцы из Узбекистана.

Выходцы из Афганистана по_прежнему лидируют среди заявите_

лей в Российской Федерации и составляют 71% от их общего количе_

ства.

В последнее время растет количество ходатайств от лиц, содержа_

щихся под стражей. Как правило, это задержанные иностранные

граждане, обвиняемые в совершении тяжких преступлений за преде_

лами Российской Федерации, в отношении которых рассматривается

вопрос об их экстрадиции на родину. Такие обращения имели место в

нескольких субъектах РФ, но большая часть приходится на г. Москву.

Иностранные граждане, ищущие убежище на территории Россий_

ской Федерации, беженцы крайне неравномерно распределены на

территории Российской Федерации. Основная масса лиц этой катего_

рии сосредоточена преимущественно в столичном регионе, г. Санкт_

Петербурге, Краснодарском крае, Республике Северная Осетия –

Алания. В связи с этим у руководителей подразделений по делам ми_

грации органов внутренних дел этих регионов обоснованно возника_

ет желание более равномерного их распределения по территории Рос_

сийской Федерации.

Механизм их перераспределения по субъектам Российской Феде_

рации пока российским законодательством не предусмотрен. Кроме

того, его создание, с учетом масштабов территории Российской Феде_

рации, потребует значительного количества времени и связано с боль_

шими материальными затратами из федерального бюджета. Такой ме_

ханизм потребует создания развитой инфраструктуры для приема

лиц, ищущих убежище, во всех субъектах. Этот механизм должен пре_

дусматривать прием лиц, их перераспределение, перевозку в другие

субъекты, прием и размещение в принимающем субъекте, организа_

цию их питания или выплату соответствующего пособия. При отно_

сительно небольшом количестве обращений за убежищем в настоя_

щее время его создание нецелесообразно.

Половина всех ходатайств в Российской Федерации принимается

и рассматривается в г. Москве, еще 15% в Московской области. Итого

на Московский регион приходится 65 % ходатайств. Остальные 35 %

всех принятых ходатайств о признании беженцами на территории Рос_

сии рассматриваются в других 22 субъектах Российской Федерации.

Подобная ситуация, по нашему мнению, объясняется не только

привлекательностью московского региона для иностранцев, но и

строгим по сравнению с другими субъектами РФ контролем за пребы_

ванием иностранцев в Москве. По нашим прогнозам, по мере усиле_

ния борьбы с незаконной иммиграцией, с увеличением количества

выдворяемых нарушителей режима пребывания иностранцев на тер_

ритории РФ должно вырасти количество обращений за убежищем.

Однако пока этого не происходит. Так в 2002 году было выдворено 27042 иностранца, в 2003 году – 44976 иностранцев, за 9 месяцев теку_

щего года – около 75 тыс. чел. Как видно количество выдворяемых за

пределы РФ иностранцев ежегодно удваивается. Однако уровень об_

ращения за убежищем остается прежним, как и в последние несколь_

ко лет. В настоящее время в ФМС России создано новое мощное уп_

равление иммиграционного контроля, которое возглавил энергичный

руководитель. Я уверен, что это в ближайшее время позволит карди_

нально изменить ситуацию в области борьбы с незаконной иммигра_

цией, а это приведет к значительному увеличению ходатайств об убе_

жище во многих субъектах Российской Федерации. Тем более если

учесть, что, по оценочным данным, в РФ уже находится несколько

миллионов незаконно пребывающих иностранцев (1,5 – 6), а только

на законном основании в РФ ежегодно въезжает около 20 млн. иност_

ранцев.

Нам удалось в Москве увеличить количество сотрудников, кото_

рые непосредственно занимаются рассмотрением ходатайств, до

15 человек. Мы надеемся на существенное увеличение количества

принимаемых ходатайств в Москве, после переезда в самое ближай_

шее время в новые рабочие помещения на Север Москвы. В новых

просторных помещениях можно будет более эффективно организо_

вать работу УПДМ ГУВД г. Москвы и значительно увеличить количе_

ство рассматриваемых ходатайств. До последнего времени Управле_

ние по делам миграции работало в неприспособленных для работы с

иностранцами помещениях и не справлялось с приемом ходатайств и

рассмотрением их в установленные законом сроки.

Следует отметить, что в текущем году УПДМ ГУВД г. Москвы в

три раза увеличило количество принимаемых ходатайств и рассматри_

ваемых ходатайств по сравнению с прошлым годом. Ситуацию в

Москве с приемом ходатайств руководство МВД России и ФМС Рос_

сии держит под особым контролем. 1 марта с. г. ситуация в Москве с

реализацией российского законодательства о беженцах рассматрива_

лась на совещании у замминистра внутренних дел генерал_полковни_

ка милиции А.А. Чекалина. ФМС МВД России делает все необходи_

мое для неукоснительного соблюдения положений российского

законодательства об убежище и выполнения в полном объеме между_

народных обязательств Российской Федерации в этой области.

В текущем году сотрудники отдела по вопросам убежища ФМС

МВД России неоднократно выезжали в подразделения по делам миг_

рации для оказания практической помощи и осуществления контро_

ля за исполнением российского законодательства об убежище. Так

были осуществлены выезды в подразделения по делам миграции

РСО_Алания, Ставропольского края, Саратовской области, Санкт_

Петербурга, Ивановской и Волгоградской области, Московской обла_

сти, трижды – г. Москвы. В начале декабря будет осуществлен выезд в

Республику Татарстан, в первом квартале будущего года запланирован

выезд в Ростовскую область.

Отдел по вопросам убежища будет принципиально рассматривать

все сигналы УВКБ ООН и правозащитных организаций о допущенных

нарушениях подразделениями российского законодательства об убе_

жище и, в случае подтверждения подобных фактов, выходить с пред_

ложением к руководству ФМС и МВД России о наказании руководи_

телей подразделений по делам миграции МВД, ГУВД, УВД субъектов

Российской Федерации, допустивших подобные нарушения Закона.

В 2004 г. беженцами были признаны 113 человек, в 2003 г. – 50 че_

ловек. Процент признания беженцем в среднем составляет 16 % от

всех обратившихся с ходатайством, в 2003 г. он составил – 6%. 94 бе_

женца были признаны в РСО_Алания (все по рождению), 12 человек

в г. Москве, 5 чел. в г. Санкт_Петербурге, 2 чел. в Московской облас_

ти. Лица, признанные беженцами, являются гражданами: Грузии –

54 чел., Таджикистана – 40 чел., Афганистана – 16 чел., Ирана –1 чел.

По оперативной информации подразделений по делам миграции

МВД, ГУВД, УВД субъектов Российской Федерации, в течение один_

надцати месяцев 2004 года 15 подразделениями по делам миграции

приняты и рассмотрены заявления о предоставлении временного убе_

жища 627 чел. Временное убежище предоставлено 193 иностранцам.

По состоянию на 01.10.2005 г. на учете 23 подразделений по делам ми_

грации состоят 1257 лиц, получивших временное убежище. Процент

признания составил 31 %.

Что касается «засад» инспекции в помещении, где осуществлялся

прием ходатайств, которые осуществляло УПДМ ГУВД г. Москвы, то

руководству Управления указано на недопустимость подобных дейст_

вий. Начальник Управления обещал, что подобных мероприятий

больше не будет проводиться. ФМС России за ситуацией в Москве

пристально наблюдает.

Я не согласился бы, что РФ не выполняет свои обязательства в от_

ношении граждан государств «ближнего» зарубежья по предоставле_

нию убежища. РФ предоставляет убежище всем тем, кто действитель_

но в нем нуждается, всем тем, кто имеет вполне обоснованные

опасения подвергнуться преследованию по политическим мотивам,

независимо от государства происхождения.

Если заявитель сообщил сведения, которые подтверждают обос_

нованность его опасений подвергнуться незаконному преследованию

по политическим мотивам, то такое лицо признается беженцем, либо

ему предоставляется политическое убежище, а в отдельных случаях,

при отсутствии преследования, когда невозможно его вернуть на Ро_

дину, – временное убежище. Под политическим преследованием по_

нимается, как правило, любое незаконное преследование со стороны

государства либо какой_то группы лиц, либо непредоставление ему

необходимой защиты государством от неправомерного преследова_

ния со стороны отдельных лиц или группы лиц. И наша статистика

это подтверждает. Она же показывает, что у нас пока относительно ма_

ло беженцев и лиц, получивших временное убежище. Но это связано только с тем, что пока относительно мало иностранных граждан,

которые обращаются на территории РФ с ходатайствами об убежи_

ще. Процент признания беженцами у нас достаточно высок и со_

ставляет, как я уже говорил выше 16 % от обратившихся, временно_

го убежища –31 %. Это выше, чем в ряде западных государств.

Также это связано с тем, что у нас пока достаточно льготные усло_

вия для пребывания иностранных граждан с нарушением правил пре_

бывания. Как правило, лицо обращается за убежищем в двух случаях –

либо когда оно действительно опасается преследования, либо когда ему

реально грозит выдворение на родину, а он, приехав в РФ, отдал все

свои последние средства на переезд в Россию. Перспектива оказаться

на Родине, но уже без средств к существованию, заставляет его обра_

титься за убежищем. Это как последнее средство для попытки остаться

в РФ, поскольку РФ является достаточно привлекательным государст_

вом для многих иностранных граждан, в том числе из государств СНГ.

В России достаточно легко найти рабочие места, что сложно сделать на

Родине, у нас можно с нарушением правил пребывания длительное

время пребывать на территории отдельных субъектах и т.д.

Кроме того, надо учитывать, что в соответствии с российским за_

конодательством, как и с международным законодательством, убежи_

ще предоставляется не тем лицам, которые пострадали от нарушения

прав человека у себя на родине, а более узкой категории иностранных

граждан. Только тем лицам, которые подверглись незаконному пре_

следованию по политическим мотивам. Это большая разница. Поли_

тические мотивы – это преследования за вероисповедание, нацио_

нальную, этническую принадлежность, за принадлежность к

социальной группе, за политические убеждения. В государстве могут

нарушаться права человека даже в достаточно развитых государствах,

тех, которые мы привыкли считать цивилизованными. Постоянно

возникают ситуации, когда нарушаются права человека, принадлежа_

щего к той или иной группе населения. Такова природа самого госу_

дарства. Вы изучали теорию государства и представляете, что государ_

ство в отдельных случаях иногда, в интересах большинства населения,

вынуждено прибегать к достаточно непопулярным мерам и методам, и

при этом происходит нарушение прав человека. Я не за то, чтобы на_

рушались права человека, но мы постоянно сталкиваемся с подобны_

ми ситуациями. И только нарушений прав человека недостаточно для

получения убежища в РФ или любом другом государстве. Только если

нарушение прав человека столь серьезно, что оно угрожает жизни,

свободе человека – то эти случаи могут рассматриваться, как случаи

политического преследования. Либо случаи, когда нарушение прав че_

ловека связано с непредставлением необходимой защиты заявителю

со стороны властей государства, когда лицо нуждается в такой защите

от незаконного преследования отдельными лицами, а государство не

хочет либо не имеет возможности предоставить необходимую защиту.

Тогда это имеет значение для предоставления убежища.

Ситуация в странах СНГ разная, и мы очень внимательно в каж_

дом конкретном случае рассматриваем ходатайства заявителей, на ин_

дивидуальной основе. Действительно, в последнее время у нас участи_

лись обращения с ходатайствами иностранных граждан из мест

содержания под стражей. Это ситуация, когда иностранный гражда_

нин обратился за предоставлением убежища в РФ в связи с тем, что

ему грозит экстрадиция на Родину в связи с обвинением его в совер_

шении тяжких уголовных преступлений у себя на родине. В этом году

у нас было уже около 20 таких случаев. В основном такие ходатайства

рассматриваются в г. Москве. Сотрудники УПДМ ГУВД г. Москвы

выезжают в места задержания, проводят процедуру непосредственно

в этих местах. Они подходят очень внимательно к рассмотрению по_

добных ходатайств. В этой ситуации на наших сотрудников ложится

очень большая ответственность, поскольку Генпрокуратура принима_

ет решения об их экстрадиции или освобождении из_под стражи по

результатам решения по ходатайству.

Кроме того, необходимо иметь в виду, что наше законодательство

предусматривает достаточно гуманную процедуру обжалования отри_

цательных решений МВД, ГУВД и УВД субъектов РФ. В том случае

если наши сотрудники совершили ошибку, заявитель имеет возмож_

ность обжаловать такое решение либо в ФМС России, либо в суд.

В связи с принятием ФЗ 122– ФЗ от 22 августа 2004 г. «О внесении

изменений в законодательные акты РФ и признании утратившими

силу некоторых законодательных актов РФ», в связи с принятием ФЗ

«О внесении изменений и дополнений в ФЗ «Об общих принципах

организации законодательных (представительных) и исполнительных

органов власти субъектов РФ» и «Об общих принципах и организации

местного самоуправления» в Закон о беженцах были внесены доста_

точно серьезные изменения.

Текст закона с изменениями вступит в силу с 1 января 2005 года.

В закон внесены изменения, в основном, связанные с распределени_

ем полномочий органов исполнительной власти по работе с лицами,

ищущими убежище. Из текста закона исключены ссылки на норма_

тивно_правовые акты субъектов РФ и муниципальных образований.

Полномочия по предоставлению убежища на территории РФ имеют

федеральные органы исполнительной власти. Это необходимо для то_

го, чтобы осуществлять общую политику по предоставлению убежища

иностранным гражданам на территории РФ. Статус беженца, времен_

ное убежище, политическое убежище предоставляется не муници_

пальными образованиями и субъектами РФ, а именно от имени РФ.

Вопрос. Является ли веской причиной для предоставления убежи_

ща, когда человек в стране своей гражданской принадлежности не

только не получил защиты власти, а за попытку отстаивать свои пра_

ва его преследования только усилились. Конкретный пример. 7 семей

из Узбекистана, у которых началось противостояние с местными вла_

стями, поскольку те нарушали их экономическое право, и попытка в

судебной инстанции свои права отстаивать привела к тому, что на них

оказывалось и физическое воздействие, и возбуждались незаконно

уголовные дела. Подтверждено материалами, полученными из между_

народных правозащитных организаций. Все эти 7 семей подали хода_

тайства в Управление по делам миграции Москвы и области, 3 уже по_

лучили отказы, 4 ждут.

Ответ. В этой ситуации изучается вопрос, воспользовались ли за_

явители всеми возможностями, предусмотренными в данном случае

законом Узбекистана, по защите своих интересов и прав. К сожале_

нию, иногда, и не только в Узбекистане, происходит так, что отдель_

ными должностными лицами нарушаются права граждан государства.

В такой ситуации, как правило, заявитель имеет возможность на наци_

ональном уровне найти защиту. Если будет установлено, что на наци_

ональном уровне такой защиты невозможно получить, то он имеет ос_

нование для получен ия убежища на территории РФ путем признания

беженцем. Но в данном случае будут проверены все факты, которые он

приведет в обоснование своего ходатайства. Мы уже неоднократно

сталкивались с тем, что в обоснование ходатайства часто предоставля_

ются фиктивные документы – о несуществующих судебных решениях,

указываются должностные лица, которые не существуют.

Например, Российская Федерация, как в прошлом году, так и в те_

кущем, лидирует в государствах Западной и Восточной Европы и Се_

верной Америки по количеству поданных ее гражданами ходатайств о

предоставлении им убежища. Складывается ложное впечатление, что

в настоящее время наиболее преследуемыми гражданами в мире явля_

ются российские граждане. Для нас это звучит странно, поскольку мы

хорошо знаем ситуацию в России, и она довольно благополучная, и у

россиян нет серьезных оснований искать убежище в других государст_

вах. На лицо случаи злоупотребления институтом убежища со сторо_

ны ряда российских граждан.

Вопрос. Те семьи, о которых я говорю, не только использовали

способы получения защиты, а сами попытки получить защиту госу_

дарства гражданской принадлежности закончились дополнительны_

ми преследованиями.

Ответ. В данной ситуации необходимо обратить внимание на то,

от кого исходила угроза преследования. Скорее всего преследование

исходило от какого_то должностного лица, который воспринял дейст_

вия этих людей как угрозу для себя и стал использовать свои должно_

стные полномочия не по назначению, в личных целях. Надо посмот_

реть, а была ли возможность обратиться заявителю в вышестоящие

организации, чтобы найти управу на данного чиновника. Все это

должно рассматриваться в комплексе. Но если будет установлено, что

заявитель не мог найти эффективной защиты государства от этого че_

ловека, то им будет предоставлено убежище. Трудно, не видя личного

дела и материалов, которые заявитель приводил в обоснование хода_

тайства, говорить по конкретному делу.

 (Ганнушкина С.А. Я могу согласиться с тем, что люди не обращают_

ся за статусом. Не обращаются, потому что бессмысленно. 650 чело_

век – это ничто.)

Вопрос. В Чувашии миграционные органы не принимают хода_

тайства от лиц, ищущих убежище. Каким образом ваш департамент

следит за соблюдением законодательства миграционными службами в

субъектах РФ?

Ответ. В указанных субъектах РФ у нас обращений с ходатайства_

ми об убежище от иностранных граждан не поступало. Если у вас есть

конкретные сведения о том, что подразделения по делам миграции не

принимают ходатайства, – направьте информацию об этом нам по те_

лефону, по факсу в письменном виде или по почте. Мы примем необ_

ходимые меры. В суд заявители обращались? Тогда совсем непонятно.

В Москве, например, суды принимают положительные решения

даже в тех случаях, когда заявитель при обращении с ходатайством об

убежище действовал в нарушение закона. В столице сложилась следу_

ющая ситуация. Заявители, видимо, с подачи адвокатов направляют

свои ходатайства в УПДМ ГУВД г. Москвы по почте. Такое обращение

с ходатайством не предусмотрено ФЗ «О беженцах». В соответствии с

положением статьи 4 Закона, лицо, заявившее о желании быть при_

знанным беженцем, обязано лично или через уполномоченного на то

представителя обратиться с ходатайством в соответствующее подраз_

деление МВД, ГУВД, УВД субъекта РФ.

При обращении с ходатайством по почте подразделение по делам

миграции должно было бы направить заявителю письменные разъяс_

нения о порядке обращения с ходатайством в соответствии с законом.

Однако московское подразделение вместо этого в ответ на такое хода_

тайство, естественно без его рассмотрения, направило заявителям

письменное уведомление о том, что они не могут быть признаны бе_

женцами по тем или иным причинам (несвоевременное обращение,

экономические причины, изложенные в ходатайстве, и др.). Такие

письма Краснопресненский суд г. Москвы счел отказом в предостав_

лении убежища без рассмотрения в установленном порядке ходатай_

ства. Суд обязал рассмотреть все эти заочные ходатайства в установ_

ленном законом порядке.

Я не понимаю, почему суды в указанных субъектах РФ не могут

обязать соответствующий орган рассмотреть ходатайство, которое

было направлено в установленном порядке и было оставлено без рас_

смотрения. Не обязательно адвокату представлять интересы заявите_

ля при обращении с ходатайством явно. Процедура проводится оди_

наково, не зависимо от того, ходатайство передается через адвоката

или подается непосредственно заявителем. Рассмотрение ходатайства

осуществляется индивидуально непосредственно с участием заявите_

ля. Адвокат не может в полной мере заменить заявителя, собеседова_

ние проводится лично с заявителем. И если возникают проблемы с доверенностью на представление интересов заявителя, заявитель мо_

жет сам подать ходатайство, а адвокат может его только консультиро_

вать до или после собеседования, явно не представляя его интересы в

ходе проведения самого собеседования. Имеющиеся у заявителя опа_

сения относительно возможности подвергнуться преследованию на

родине он излагает сам, а не через адвоката.

Вопрос. Второй вопрос – обжалование в ФМС.

Ответ. В такой ситуации я вам рекомендую направлять обращения

в ФМС России. Каждое обращение рассматривается, запрашивается

информация из подразделений по делам миграции. Если необходимо,

наши сотрудники выезжают на места и непосредственно разбираются

с ситуацией. Мы боремся со случаями, когда необоснованно не при_

нимаются либо не рассматриваются в установленном законом поряд_

ке ходатайства – это грубейшее нарушение не только нашего закона,

но и международных обязательств РФ. За этим надзирает Представи_

тельство УВКБ ООН в РФ. Если вы не видите возможности самосто_

ятельно решить эту проблему, обратитесь в представительство УВКБ

ООН, которое обратится к нам. И мы разберемся. Я вас прошу указать

конкретные данные, когда, кто и где обращался с ходатайством об

убежище и оно не было в установленном порядке принято. Подобные

случаи мы жестко пресекаем. Подобные случаи в последнее время

возникали только в Москве, и то, как правило, из_за организацион_

ных сложностей.

Вопрос. Я два раза звонил Пронину В.А. за последнее время.

Ответ. Пронин В.А. занимается вопросами жилищного обустрой_

ства вынужденных переселенцев и был не в состоянии Вам помочь.

Вопрос. Часто сотрудники подразделений просто не знают, что

они должны работать с беженцами. Милейший человек Нифонтов в

Екатеринбурге, когда мы были там и речь зашла о лице, ищущем убе_

жище, он стал консультировать, как получить гражданство, но когда я

сказала, что можно получить убежище или статус беженца, он очень

удивленно спросил – а что, мы разве работаем с такой категорией? И

не потому, что он злодей, он просто не прошел соответствующую под_

готовку.

Ответ. Получается так иногда, когда в том или ином субъекте РФ

длительное время иностранные граждане не обращаются с ходатайст_

вами. За этот период могли поменяться сотрудники, и при обращении

заявителя с ходатайством об убежище они звонят к нам и просят на_

править всю имеющуюся правовую базу по этому вопросу. Мы оказы_

ваем им консультативную помощь. В январе 2003 года все руководи_

тели подразделений по делам миграции МВД, ГУВД, УВД субъектов

РФ прошли обучение в учебном центре «Болшево», в том числе по во_

просам убежища. Текущие методические материалы по вопросам пре_

доставления убежища периодически направляются во все подразделе_

ния. К сожалению, они, видимо, остаются невостребованными из_за

отсутствия у сотрудников интереса к ним по причине отсутствия у них

заявителей. Мы тоже ограничены в средствах и более интенсивно обу_

чаем специалистов, которые непосредственно работают с лицами,

ищущими убежище. Если за последние 10 лет в субъекте не было ни

одного обращения с ходатайствами, то опыта у них маловато, но они

имеют возможность принять и рассмотреть ходатайство. Есть 25 реги_

онов, которые активно работают с лицами, ищущими убежище, и мы

концентрируем свои усилия на этих регионах. Тем не менее, все нор_

мативно_правовые акты по данному вопросу направляются в каждый

субъект Российской Федерации, даже в ЧР. Повторяю, необходимую

информацию подразделения имеют, другое дело, что она оказывается

невостребованной, потому что в данный момент нет заявителей.

Вопрос. У нас тоже грубо нарушается порядок приема заявлений.

Некий Каримов, замначальника, он просто рвет на глазах эти заявле_

ния, при мне также. Мы посылали письма с уведомлением, он их то_

же рвет и никому ничего не предоставляет. Мы пытались звонить в

Москву – нам говорят: предоставьте доказательства. Как это сделать?

И кому звонить?

Ответ. Ничего не предоставляют и не принимают ходатайства –

это разные вещи. Подразделения по делам миграции обязаны рассмо_

треть в установленном законом порядке любое ходатайство от иност_

ранного гражданина, находяшегося на территории РФ либо обра_

тившийся в загранпредставительство РФ с ходатайством о

предоставлении убежища. Если имеются факты нарушения действую_

щего законодательства, то необходимо об этом информировать цент_

ральный аппарат ФМС России письмом или факсом. С телефонными

разговорами сложнее. В телефонном разговоре не всегда можно по_

нять, о чем идет речь. В такой ситуации лучше обратиться с письмом

на имя нашего директора Черненко Андрея Григорьевича, либо одно_

го из его замов. ФМС России примет необходимые меры для исправ_

ления ситуации. Если надо – сотрудники ФМС России приедут в под_

разделение и разберутся на месте. Сотрудники моего отдела

периодически выезжают в субъекты РФ. Несмотря на небольшую

численность отдела, мы 2_3 раза в квартал обязательно посещаем 2_3

субъекта РФ именно для того, чтобы на месте прояснить подобную

ситуацию. Например, в текущем году мы три раза были в УПДМ

ГУВД г. Москвы.

Вопрос. Наверное, не случайно ФМС передали в МВД, чтобы на

фоне терактов и прочего проконтролировать мигрантов. Но обидно за

наши правоохранительные органы, явно игнорирующие людей, ко_

торые приезжают и хотят быть легитимными в нашей стране. Но им

приходится быть нелегитимными благодаря такой ФМС, грубо нарушающей права человека. Нельзя ли сеть временных жилищ наладить,

ведь приезжают люди – некуда деться, не могут зарегистрироваться.

Ответ. Нельзя согласиться с тем, что ФМС России является орга_

низацией, нарушающей права человека. Это не так.

Сейчас разрабатывается подпрограмма «Жилье для беженцев и

переселенцев» федеральной программ «Жилище», реализация кото_

рой рассчитана до 2010 года. В соответствии с этой подпрограммой

будут построены либо приобретены жилые помещения на 1000 чело_

век для лиц, признанных беженцами либо получивших временное

убежище. Это не так мало, поскольку в настоящее время у нас бежен_

цев 625 человек, а состоит на жилищном учете 331 человек. Это гово_

рит о том, что к 2010 году мы прогнозируем увеличение числа бежен_

цев в 2 раза. Но надо помнить, что ФЗ «О беженцах» не является

палочкой_выручалочкой, которая позволяет обойти положения дру_

гих ФЗ. ФЗ «О беженцах» регулирует предоставление статуса беженца,

т.е. предоставление убежища иностранным гражданам, которые под_

вергаются незаконному преследованию у себя на родине по полити_

ческим мотивам. Указанный ФЗ не предназначен для решения про_

блем соотечественников, а также для решения проблем всех

иностранных граждан, которые другими способами не смогли решить

свои проблемы по законному пребыванию на территории РФ. Пребы_

вание иностранных граждан на территории РФ регулируется в основ_

ном ФЗ «О правовом положении иностранных граждан в РФ». Закон

«О беженцах» не может и не должен его подменять.

Что же касается проблем, о которых вы говорили, необходимо нам

направлять соответствующую информацию, для того чтобы мы при_

нимали необходимые меры. Но мне кажется, что и на местах надо пы_

таться, в том числе и через судебные органы, через прокуратуру найти

управу на тех руководителей, которые не выполняют свои обязаннос_

ти. По опыту Москвы иногда оказывается, что вмешательство других

территориальных органов других ведомств, судебной власти, оказыва_

ется более эффективной мерой, чем те, которые может предпринять

непосредственно вышестоящая организация. Я надеюсь, что нам

удастся переломить эту ситуацию и добиться неукоснительного со_

блюдения законности.

Вопрос. Я довольно часто сталкиваюсь с отказами на предоставле_

ние статуса беженца со ссылкой на пп.1 пункт 1 статьи 1 без всякой

аргументации. Поскольку это расплывчато, то тем, кто получил отказ,

трудно это обжаловать. Вопрос такой. Вы говорили о политических

преследованиях довольно четко, но ведь есть и другое понятие – обос_

нованное опасение стать жертвой политической репрессии. Сущест_

вует ли у ФМС какая_либо позиция, которая транслируется органам

на местах или которая может быть использована нами при необосно_

ванных отказах? Параметры этого понятия.

Ответ. У ФМС России и подразделений по делам миграции есть

вполне определенная позиция по этому вопросу. Мы считаем вполне

обоснованными опасениями все то, что заявитель сообщил в обосно_

вание своего ходатайства и что, с нашей точки зрения, свидетельству_

ет о его вполне обоснованных опасениях подвергнуться преследова_

нию по основаниям, приведенным в определении понятия «беженец»

в соответствии с пп.1 п.1 статьи 1 ФЗ «О беженцах». Если заявителем

недостаточно хорошо обосновано ходатайство, но вместе с тем у со_

трудников возникают сомнения, что жизнь или свобода лица по воз_

вращении на родину окажется в опасности в связи с теми событиями,

о которых он рассказал, то мы толкуем имеющиеся сомнения в поль_

зу заявителя и признаем его беженцем. То есть, возникающие сомне_

ния мы толкуем в пользу заявителя. Но для того чтобы у сотрудников,

рассматривающих ходатайство, возникли сомнения по обоснованно_

сти опасений заявителя, он должен достаточно детально и искренне

рассказать нам, что же с ним произошло.

Мы должны убедиться, что представленные сведения достоверны

и имеют отношение к реальному или вполне возможному преследова_

нию и оно связано с политическими мотивами. В большинстве случа_

ев заявители при подаче ходатайства каких_либо сведений, подтверж_

дающих обоснованность их опасений, привести не могут. ФМС

России дано право в соответствии с положениями статьи 17 ФЗ «О бе_

женцах» пересматривать решения в том случае, если мы обнаружива_

ем нарушения положений ФЗ. В этой связи мы рассматриваем жало_

бы заявителей на решения подразделений по ходатайствам. При

рассмотрении жалоб мы чаще сталкиваемся с ситуациями, когда све_

дения, сообщенные заявителем, не имеют никакого отношения к по_

литическим преследованиям. Люди, как правило, рассказывают о

том, как плохо жить им на Родине, что у них нет работы, они не могут

дать хорошее образование детям, не могут получить хорошую меди_

цинскую помощь, и т.д. О каких_либо политических преследованиях

в большинстве случаев вообще речь не идет. У нас часто вызывает со_

мнения обоснованность опасений заявителя в том случае, если он об_

ратился с ходатайством о признании беженцем через несколько меся_

цев пребывания на территории РФ, а иногда несколько лет, – только

после того, как у него возникли проблемы с правоохранительными

органами из_за его незаконного пребывания. Спустя столько времени

заявитель вдруг вспоминает, что на территорию России он прибыл не

для того, чтобы найти работу, а потому что ранее, несколько лет назад,

у него возникли политические разногласия с властями государства его

гражданской принадлежности. Как правило, заявители обращаются с

ходатайством, когда им реально стала угрожать депортация. В такой

ситуации у сотрудников, рассматривающих ходатайство, возникает

много сомнений в обоснованности подачи этими лицами ходатайства

об убежище. Заявитель при подаче ходатайства, его адвокат, должны

попытаться максимально детально довести до сведения сотрудников, принимающих ходатайство, все то, что с заявителем действительно

произошло на родине. Тогда сотрудник сможет правильно оценить, о

чем идет речь в ходатайстве: об экономических или личных пробле_

мах, которые у него возникли и к которым государство не имеет ника_

кого отношения, либо это действительно обоснованные опасения

подвергнуться преследованиям со стороны властей по политическим

мотивам.

Проблема обоснованности опасений, возможности подвергнуться

преследованиям детально рассматривается в руководстве по процеду_

рам и критериям статуса беженца, подготовленном УВКБ ООН. Это

очень хорошая и замечательная книжечка. Она является настольной

книгой наших сотрудников.

Вопрос. Вы помните историю с афганцами? Одно время отсылали

афганцев, считая, что у них нет обоснованных опасений. И прекрати_

ли это делать только после того, как одного или двух оставили без го_

ловы. С этой точки зрения – может ли человек доказывать на приме_

ре людей, которые оказались в такой же ситуации и имели

неосторожность вернуться и стали жертвами пыток?

Ответ. Выходцы из Афганистана весьма разнообразны, выезжали

в разное время. Большинство из них заявляют, что они опасаются

преследований со стороны талибов. В настоящее время талибы на

большей части территории Афганистана являются сами преследуемой

категорией населения. Талибы не в состоянии в настоящее время ор_

ганизовать серьезного преследования кого бы то ни было на большей

части территории государства. Поэтому в каждом конкретном случае

ходатайства афганцев, как и других иностранцев, необходимо рассма_

тривать индивидуально, исходя из тех сведений, которые они сообща_

ют о себе, и с учетом настоящей ситуации в государстве гражданской

принадлежности. Есть различные национальные, религиозные и со_

циальные группы афганцев. Трудно говорить об афганцах в общем.

Но, естественно, при рассмотрении ходатайств имеют значение слу_

чаи с их земляками, вернувшимися на родину, если они достоверны.

Если у Вас есть конкретные сведения, пожалуйста, мы их рассмотрим

и будем учитывать в своей практике.

Имела место следующая ситуация. К нам обратились два гражда_

нина Афганистана, которые рассказали приблизительно схожую ситу_

ацию, но которые в то же время принципиально отличались в деталях.

Оба, как они заявили, были высокопоставленными офицерами служ_

бы безопасности Афганистана. По результатам рассмотрения хода_

тайств один из них получил статус беженца, а другому отказали. Один

из них достаточно убедительно обосновал свое ходатайство. Другой,

видимо, из_за того, что у него был ниже образовательный уровень, мо_

жет быть, и интеллектуальный, не смог так хорошо обосновать хода_

тайство, и ему отказали в статусе. После того как ему отказали, он на_

чал возмущаться: почему ему отказали, а его земляку и товарищу дали статус? И в сердцах рассказал, что его более удачливый товарищ точно

такой же водитель и рядовой вооруженных сил, как и он сам. Оказа_

лось, что они простые солдаты, оба выдавали себя за офицеров ХАДа

(Службы безопасности Афганистана при Наджибулле).

Другой пример. Миграционные власти Швейцарии предъявили

нам образцы документов, которые были предоставлены им заявителя_

ми в обоснование того, что они подвергаются политическим пресле_

дованиям на территории РФ. Швейцарцы убрали фамилии, имена за_

явителей в этих справках, ссылки на их персональные данные и

передали нам копии для проверки их подлинности. Мы получили

12 разных документов: решения судебных инстанций, прокуратуры,

медицинские справки о тяжких побоях и т.д. Ни один документ не

оказался настоящим, все оказались фиктивными. В одних случаях

были использованы настоящие бланки, но подписи и печати поддела_

ны. В отдельных случаях были нормальные печати, но не существова_

ло указанных организаций, должностных лиц, неправильно были на

бланках указаны юридические адреса и т.д. Дело в том, что целая ин_

дустрия занимается изготовлением подобных документов, в том чис_

ле и в западных государствах. Поэтому, по статистике, в текущем году

выходцы из России оказались впереди планеты всей по лицам, ищу_

щим убежище на территории развитых государств. Но, несмотря на

то, что многие иностранные граждане и некоторые россияне злоупо_

требляют правом на убежище, среди лиц, ищущих убежище, есть и те,

которые действительно нуждаются в защите от политических пресле_

дований. Мы работаем с заявителем и считаем его политически пре_

следуемым лицом до тех пор, пока не примем окончательного отрица_

тельного решения по ходатайству и пока это решение не вступит в

законную силу, исходим из того, что это лицо действительно является

политически преследуемым.

Комментарий Ганнушкиной С.А. Действительно, если ходатайству_

ющий заявляет о чем_то и потом его слова оказываются ложью, это не

является основанием для немедленного отказа в убежище данному

гражданину. Однако это подрывает доверие к гражданину, и дальней_

шая работа с ним будет проводиться более кропотливо и внимательно.

Но для того чтобы отказать человеку, необходимо, чтобы он давал за_

ведомо ложные сведения именно о фактах преследования. Если его

ложь касается второстепенных обстоятельств, любят некоторые люди

что_то приукрасить, то это не имеет принципиального значения.

Принципиальное значение имеет, если заявитель сообщает заведомо

ложную информацию именно о фактах преследования.)

Вопрос. УПДМ ГУВД Санкт_Петербурга не выдает заявителям

мотивированный отказ в предоставлении статуса беженца или

временного убежища. Будет ли выдаваться мотивированное решение?

Второй вопрос. Временное убежище лицам, которые длительное вре_

мя находились на территорииРФ, имеют семьи. Является ли основанием для предоставления убежища, если страна – Афганистан или

Ирак. Но иностранный гражданин не может легализоваться по_друго_

му в связи с тем, что он находится на территории РФ незаконно. Нет

регистрации. Выехать он не может, подать документы на легализа_

цию, на разрешение на временное он не может – их не принимают.

Предоставляется ли в таких случаях временное убежище? Гуманитар_

ные основания – семьи и дети. И подтверждает доказательно, что он

не может подать документы на временное проживание. И третье. Ес_

ли лицо разыскивается на территории иностранного государства.

Например, миграционная служба Санкт_Петербурга отказывает в ста_

тусе, не вдаваясь в доказательную базу, не вдаваясь в причины, на том

основании, что человек использует процедуру, чтобы скрыться от вла_

стей Туркменистана. Это дело сейчас в ЕС коммуницировано. И не

проверяя сведений – говорит, что мы не должны проверять. Хотя и то,

что он убежал и опасается возвращения, и то, что его разыскивает

Туркменистан, – уже подтверждает обоснованные опасения. Нужно

рассматривать конкретно основания выезда или достаточно того, что

он преследуется, поэтому вопрос о вашей выдаче – вот когда вы будете

обжаловать вопрос о вашей выдаче – мы тогда будем смотреть, можно

вас выдавать или нельзя. А когда вы обращаетесь за убежищем – если

вы преследуетесь, значит, вы бежите от совершённого преступления,

а не от преследований по конвенционным основаниям.

Ответ. Что касается уведомления. Действительно, уведомление,

которое направляется по почте, содержит лишь выдержки из реше_

ния. Есть выдержка из решения, ссылка на те положения закона, в со_

ответствии с которыми лицу было отказано в убежище. Мы умышлен_

но не направляем вместе с уведомлением полностью информацию по

решению, мотивировочную часть, поскольку мотивировочная часть

занимает несколько листов. Эта информация содержит персональные

данные о человеке, ему посылаем только уведомление с выпиской из

решения. По тому, как работает наша почта, это письмо может ока_

заться неизвестно где и неизвестно в чьи руки может попасть.

Заявитель имеет право получить копию решения в любом объеме.

При получении уведомления он должен сразу попросить копию ре_

шения, и сотрудники подразделения обязаны дать ее. Точно так же

как и заявитель, копию решения может получить его адвокат. Также

суд имеет право ознакомиться с личным делом в полном объеме. Мы

не делаем из этого секрета. Но не всегда мы направляем уведомление

непосредственно в руки, а часто оно отправляется по почте.

Что касается временного убежища. Оно предоставляется из гу_

манных побуждений не любому иностранному гражданину, который

не может легализоваться на территории РФ, а только тому, выдворе_

ние которого невозможно именно по этим гуманитарным основани_

ям. Часто концентрируются именно на гуманных основаниях и остав_

ляют без внимания вторую часть этого положения. В большинстве

случаев даже семья с детьми может быть выдворена на Украину, в Узбекистан, в любое государство ближнего зарубежья. Если мы выяс_

нили, что эти лица не имеют обоснованного опасения подвергнуться

преследованию по политическим мотивам, то ситуация в государствах

в 99,9% случаев позволяет выдворить и с детьми. Если ребенок,

конечно, не болен тяжело и невозможна его транспортировка.

Что касается общих детей. Если речь идет о гражданах РФ, супру_

ге, детях, то гражданин РФ ни в коем случае не может быть выдворен.

Если это касается иностранных граждан, то теоретически любой ино_

странный гражданин может быть выдворен. Надо смотреть конкрет_

ный случай. Не всегда может быть предоставлено временное убежище

из гуманных побуждений членам семьи. Если член семьи российско_

го гражданина незаконно находится на территории РФ, он должен

выехать, урегулировать свой въезд в РФ на законном основании, уре_

гулировать свое дальнейшее пребывание в качестве члена семьи.

Такая ситуация характерна не только для РФ. Если вы выйдете замуж

за гражданина США и попытаетесь незаконно проживать на террито_

рии США, вас выдворят, несмотря на то, что вы являетесь членом

семьи гражданина США. Для того чтобы проживать вместе с ним, вы

должны будете урегулировать свое правовое положение в соответст_

вии с законами государства. Если вам не нравятся законы того госу_

дарства, то забирайте мужа к себе и живите здесь.

Вопрос. Как будет решаться вопрос с депортацией афганцев, про_

живающих на территории РФ. Дело в том, что на территории Волго_

градской области подготовлены списки для депортации, в том числе и

афганцев, хотя сейчас вы сказали, и это позиция ФМС, что ситуация

в Афганистане сложная. Вместе с тем в число лиц, которых намерены

депортировать наши власти, попали те афганцы, которые учились

длительное время в СССР и пребывали длительное время, и для них

угрозу представляет не только власть талибов, но и тех моджахедов,

которые сейчас у власти.

Ответ. Ситуация с афганцами должна решаться в каждом конкрет_

ном случае индивидуально. Ситуация в Афганистане сложная, но она

меняется, что_то может быть в лучшую сторону, что_то в худшую. Но

все же ситуация становится более или менее приемлемой как для до_

бровольного возвращения граждан Афганистана на родину, так и для

насильственного их возвращения в тех случаях, когда это предусмот_

рено законодательством РФ. Мы ориентируем подразделения по де_

лам миграции на то, что если иностранному гражданину предостави_

ли убежище в РФ, то прежде чем принять решение об утрате статуса,

необходимо очень внимательно посмотреть – в результате такого ре_

шения данный гражданин не окажется ли вновь на территории РФ без

какого_либо правового положения. Если есть возможность его вер_

нуть добровольно либо выдворить, если это предусмотрено нашим

законодательством, это должно осуществляться. Но не должно быть

таких ситуаций, когда сначала принимают решение об утрате статуса беженца, декларируя, что там ситуация нормальная, а потом оказыва_

ется, что его некуда девать. Что касается выдворения граждан в Афга_

нистан, то, по мнению МИД России, сейчас это возможно. Ситуация

позволяет, афганская сторона готова принимать своих граждан. По_

сольство Афганистана и МИД России просили воздержаться от ка_

ких_либо массовых выдворений. Но действующими нормативно_пра_

вовыми актами никаких массовых выдворений не предусмотрено.

Выдворение осуществляется исключительно в индивидуальном по_

рядке по соответствующим решениям судебных или административ_

ных органов. Статистика показывает, что сейчас граждане Афганиста_

на возвращаются добровольно. Многие государства в настоящее

время осуществляют выдворение граждан Афганистана на его терри_

торию. Ситуация в Афганистане сложная, но она приемлема для воз_

вращения граждан. Нам неизвестны случаи, чтобы гражданин Афга_

нистана уехал на родину добровольно и что_то плохое там с ним

произошло. УВКБ ООН о таких случаях, как правило, сообщает. Пока

таких сообщений в ФМС России не поступало.

Вопрос. Таджикские беженцы не получили статуса – это дело про_

шедшее. Но из Таджикистана приехало около 13 афганских интернат_

ских детей, которые выросли уже. Они уже сильно русифицированы,

говорят на русском языке. Там в Таджикистане им не дали никакого

статуса, часть из них приехала в Россию, им тоже не дали никакого

статуса, они находятся в безвоздушном пространстве. Это первый во_

прос. Второй – не кажется ли вам, что лучше не бегать по судам и не

устраивать эту волокиту, а лучше было бы, чтобы мы звонили в вашу

службу конкретному человеку, который владеет всей полнотой ин_

формации и может оперативно и быстро по факсу послать в общест_

венную организацию ответ на тот или иной вопрос. И эта бумага ста_

новится для нас основанием на местах проводить разбирательства с

вашими структурами? Мне кажется, это облегчит наше общее сущест_

вование. Потому что каждое не сделанное чиновником дело мы потом

месяцами выправляем через суды. Это непродуктивно.

Ответ. К сожалению, по телефону вряд ли возможно. Телефон –

это зло. Он звонит целый день и не позволяет работать. Факс у нас

стоит на автомате – 921_62_91. На письменный запрос будет обяза_

тельно дан письменный ответ. Нас не так много, и отвечать на каждый

телефонный звонок нереально. Например, с Орловской областью мы

эффективно работаем, только успеваем отвечать на запросы сотруд_

ников НПО. Не все вопросы в нашей компетенции, нам приходится

обращаться к пограничникам, в МИД России для того, чтобы отве_

тить на простой вопрос. Не всегда можно сразу ответить.

Что касается детей_афганцев из Таджикистана. Мне несколько раз

попадались граждане Афганистана, которые получили статус беженца

в Таджикистане. У них были на руках соответствующие удостовере_

ния. Да, Таджикистан является государством, наверное, более экономически слабым, чем Россия. Но, тем не менее, оно предоставило

на своей территории убежище многим гражданам Афганистана,

которые, к сожалению, со временем, поскольку их не удовлетворяли

экономические условия, существующие в Таджикистане (как и мно_

гих граждан Таджикистана не удовлетворяют экономические усло_

вия их страны), перебрались на территорию РФ. Их ходатайства об

убежище в РФ подразделения рассматривают. Если речь идет о

детях_сиротах, – то их ходатайства рассматриваются на общих осно_

ваниях, но с учетом тех обстоятельств, в которых они оказались. Для

принятия решения по конкретному человеку нужно знать все обстоя_

тельства, с которыми он столкнулся.

Вопрос. Миграционная служба может предоставить более мотиви_

рованное решение по отказу во временном убежище – вы только что

говорили. У нас был случай, наш юрист обратился по доверенности в

миграционную службу ознакомиться с материалами дела по отказу в

предоставлении временного убежища гражданину Афганистана. Ему

было отказано, и этот отказ был обжалован в судебном порядке. На

судебном заседании я присутствовала, ваши сотрудники сослались на

приказ № 10 , который, как они говорят, не позволяет предоставлять

сведения, которые касаются лично гражданина. И в судебном поряд_

ке тоже было отказано в ознакомлении с этими документами.

Ответ. Я не знаю, на какой приказ ссылаются, но с личным делом

заявитель может ознакомиться лично и с его согласия его доверенное

лицо, представляющее его интересы. Это написано в проекте инст_

рукции, которая сейчас проходит согласование в Минюсте России.

В ближайшее время она будет принята и опубликована. При рассмот_

рении жалоб в судах адвокаты имеют доступ к материалам личного де_

ла заявителя.

Вопрос. Вы привели данные – из 700 иностранных граждан призна_

ны беженцами 122 человека. Вероятно, из оставшихся почти 600 многие

апеллировали к вам. Сколько таких апелляций вами удовлетворено?

Ответ. Не могу точно сказать, но не много. У нас в связи с реорга_

низацией возникла проблема с обжалованием. Ранее в ФМС России

был специальный коллегиальный орган, который рассматривал

жалобы. После передачи наших функций в Министерство по делам

национальностей этот орган был упразднен, а новый не создан. На

рассмотрении было порядка 2000 жалоб. Мы с этим потоком не

справлялись из_за нашей малочисленности и вынуждены были при

содействии УВКБ ООН переориентировать большинство жалоб в

суды, чтобы заявители там могли получить решения. Остальные

жалобы сейчас рассматривает ФМС России. Могу сказать, что

достаточно часто мы отменяем решения подразделений по делам

миграции, но не потому, что заявитель должен быть признан

беженцем, а потому что наше подразделение неправильно применило

положение закона. Они отказали в предоставлении убежища

правильно, но не верно обосновали свое решение.

Вопрос. Из тех, кто получил статус беженца в РФ в 2003_2004 гг.,

сколько получили этот статус по политическим причинам,

этническим или религиозным?

Ответ. В большинстве случаев сложно квалифицировать по како_

му признаку был предоставлен лицу статус беженца. Мы в свое время,

когда разрабатывали документы для процедуры признания беженцем,

специально в ходатайстве перечислили все основания для предостав_

ления убежища, которые вы сейчас упомянули для того, чтобы заяви_

тель сам мог подчеркнуть, по каким мотивам он опасается преследо_

ваний. Сейчас, когда мы работали над проектом инструкции по

рассмотрению ходатайств, мы это убрали, поскольку в большинстве

случаев преследования носят комбинированный характер, кумуля_

тивный. Если человек преследуется, то он преследуется одновремен_

но по нескольким основаниям. В отдельных случаях очень сложно

квалифицировать, за что человека преследуют, особенно сложно это

сделать самому заявителю. Сотрудники подразделений специально не

квалифицируют, по каким причинам человек преследуется. В отно_

шении лиц из государств СНГ чаще речь идет не столько о политиче_

ских преследованиях, сколько о не предоставлении государством эф_

фективной защиты.

Вопрос. Те изменения в ФЗ, которые предполагаются с 2005 г., –

например, что решение о предоставлении статуса будет приниматься

не в регионе, а это будет делать ФМС, влекут за собой сокращение ап_

парата в субъектах Федерации?

Ответ. Наше подразделение в субъекте РФ – как правило, очень

малочисленное, один сотрудник, который занимается одновременно

проблемами убежища, трудовой миграции и вынужденными пересе_

ленцами, по очереди, и его начальник, который подписывает это

решение. О дальнейшем сокращении говорить сложно, потому что

трудно уже что_либо сократить. Что касается новой редакции закона –

там не предусмотрена передача полномочий по принятию решений.

Решения будут приниматься по_прежнему в субъекте Российской Фе_

дерации. Но оно принимается сейчас не должностным лицом, кото_

рое является представителем органа исполнительной власти субъекта

Федерации, а должностным лицом федерального органа исполни_

тельной власти в субъекте Федерации. Решение принимается на мес_

тах, но должностным лицом, которое является федеральным государ_

ственным служащим либо аттестованным сотрудником федерального

подчинения. В этом плане ничего не изменится.

В действующей редакции нашего закона упоминались законода_

тельные, нормативно_правовые акты субъектов Федерации и муници_

пальных образований, что неправомерно, поскольку полномочия по

предоставлению убежища являются исключительно федеральными.

Комментарий Ганнушкиной С.А. Обжаловать будете не на местном

уровне, а на федеральном. Жаловаться Лужкову на то, что не предо_

ставили в Москве – бессмысленно. И ваш аппарат скоро, видимо, бу_

дет меньше нашей сети.

Ответ. Количество наших сотрудников будет увеличиваться по ме_

ре увеличения количества лиц, ходатайствующих об убежище. В

Москве, например, у нас уже 15 сотрудников, которые занимаются

вопросами убежища.

Вопрос. Я приехал из Узбекистана, подал ходатайство в УПДМ

ГУВД Московской области. Мы в Узбекистане занимались организа_

цией пикетов, митингов за отставку президента Каримова. Были уг_

розы, даже был я приглашен министром иностранных дел Узбекиста_

на Алматовым на беседу, чтобы оставил политические убеждения. Но

это меня не устроило, я пошел своими политическими путями. 1 ию_

ня мы организовали большой митинг за отставку Каримова, а 21 мая

на меня было покушение, на дороге меня остановили неизвестные

люди, избили, связали, засунули голову в мешок и выбросили в полу_

мертвом состоянии далеко за Ташкентом. Потом боялся провести ми_

тинг 1 июня. Были угрозы по телефону, разные. 1 июня наш дом про_

сто окружили, и были массовые аресты. Обнаружили бомбу в моем

подъезде. Вопрос. 16 июля подал ходатайство в УПДМ ГУВД Москов_

ской области, там такая очередь, пришлось ночевать на улице. Три ме_

сяца прошло, ответа нет. Сколько мне ждать?

Ответ. Ваше ходатайство принято? Вам выдали свидетельство о

рассмотрении ходатайства по существу? С момента принятия реше_

ния о выдаче свидетельства решение должно быть принято в течение

трех месяцев. Не более трех месяцев. Вам необходимо прийти и уз_

нать, какое решение было принято по ходатайству. В отдельных слу_

чаях ФМС России имеет право продлить срок рассмотрения по хода_

тайству, но не более, чем на три месяца. Обратитесь в понедельник в

подразделение, они Вам ответят.

Вопрос. В связи с реорганизацией ФМС те кадры, которые созда_

вались в ее начале и на сегодняшний день были вынуждены ее поки_

нуть… Сейчас судя по разговорам, которые ведут наши коллеги, по на_

шим вопросам ситуация везде одинаковая – на местах в регионах

сотрудники ФМС некомпетентны. На мой взгляд, со стороны С.А. бы_

ло предложение – приглашать их тоже сюда, чтобы они слушали вас,

так как то, что говорите вы, это правильно, эту позицию поддержива_

ют суды, но на местах говорят совершенно другое, создается впечатле_

ние, что мы живем в другом государстве. Нельзя ли приглашать дан_

ных сотрудников на подобное обучение? По сути, некоторые вопросы

можно решать на административном уровне, не в судах. Ведь сегодня

суды стараются поддерживать государственные органы. Постоянно

переносится рассмотрение дела, то судья сегодня не может рассмотреть, то еще какие_то задержки. В итоге гражданин просто устает, не

верит никакой власти, в том числе судебной, и дело закрывается.

Ответ. У меня другое впечатление – что суды часто отменяют ре_

шение в интересах адвокатов и их подзащитных. Здесь субъективно,

иногда люди предвзято оценивают деятельность того или иного орга_

на. Что касается совместного обучения, то мы это практикуем, и нам

такое приглашение приходило. К сожалению, по организационным

причинам мы не смогли организовать учебу сейчас. Это было запла_

нировано, было намерение, но в связи с изменением нашей структу_

ры нам не удалось это сделать. Думаю, мы пойдем по этому пути. Что

касается обучения наших сотрудников на местах, мы этим занимаем_

ся, в том числе и при содействии неправительственных, международ_

ных организаций, устраиваем семинары, в частности, при содействии

УВКБ ООН мы проводим не менее трех семинаров в год. Семинары,

как правило, многодневные, на них выступают специалисты УВКБ

ООН и нашего управления. Мы посещаем наши подразделения и на

местах оказываем им практическую помощь. Если возникают пробле_

мы – сообщайте нам или решайте их на местах. Для этого у вас на ме_

стах, как мы говорили выше, есть тоже довольно много рычагов. Под_

разделение по делам миграции обязано принять любое ходатайство,

даже если оно не обосновано.

Вопрос. По поводу содержания реальных опасений – статья 1

пункт 1. Представители миграционной службы Владимирской облас_

ти в суде заявили: заявитель указывает на обстоятельства, связанные с

проявлением бытового национализма, но эти причины не могут быть

отнесены к категории преследований. Она не представила в миграци_

онную службу материалов или документов, свидетельствующих о со_

вершении в отношении ее или членов семьи насилия или преследова_

ния в иных формах либо реальной опасности. Все это идет без

запятой, хотя о реальной опасности она говорила. Она приехала в

марте 2004 г., в марте 2003 г. в Ташкенте были попытки вооруженного

переворота, были взрывы, пострадали люди, были убитые и раненые,

она могла подвергнуться. Гражданские конфликты, гражданская вой_

на в какой_то стране СНГ, которая идет внутри этноса коренного. Но

русскоязычные жители просто затрагиваются как случайные жертвы

войны. Переехав на территорию РФ, они могут получить понимание

в ФМС, что они подвергались реальной опасности? Кандидаты в вы_

нужденные переселенцы.

Ответ. Формулировка понятия «вынужденные переселенцы» более

мягкая, чем беженец. Применительно к закону о беженцах, как прави_

ло, жертвы гражданских войн, военных конфликтов межгосударствен_

ных – не являются беженцами. Наличие военного конфликта само по

себе не является основанием для признания лица беженцем. В ходе во_

оруженного конфликта, как правило, отсутствует целенаправленное

преследование лица со стороны властей государства. В ходе боевых

действий человек может пострадать, но он может пострадать случайно,

а не из_за преследования. Без наличия преследования человек, при_

бывший из государства, в котором происходит вооруженный кон_

фликт, гражданская война вряд ли будет признан беженцем.

Комментарий Ганнушкиной С.А. Но тут возможно предоставление

гуманитарного статуса, из_за общей опасности для жизни в данном

регионе, нельзя выдворять в регион, где жизни угрожает опасность.