ПРЕДЛОЖЕНИЯ СОЮЗА ЖУРНАЛИСТОВ РОССИИ ПО РАЗВИТИЮ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА О СРЕДСТВАХ МАССОВОЙ ИНФОРМАЦИИ НА 2004–2007 ГОДЫ

1. Стратегия

В настоящее время законодательство о средствах массовой ин-

формации переживает кризис, который проявляется, прежде всего, в

его игнорировании — со стороны правоприменителя — и в разру-

шении его цельности — со стороны законодателя. Среди предпо-

сылок кризиса:

а) отсутствие активности законодателя в создании отраслевых за-

конов, относящихся к законодательству о СМИ (как наиболее яркий

пример отметим отсутствие федеральных законов о телерадиовеща-

нии);

б) настойчивость лоббистов в продвижении всевозможных огра-

ничений деятельности СМИ через акты других отраслей законода-

тельства (о выборах и референдумах, о физкультуре и спорте, о про-

тиводействии экстремистской деятельности и т.п.);

в) отсутствие последовательности в формировании судебной и

административной практики по делам, связанным с применением

законодательства о СМИ.

Вот почему в целях преодоления кризиса важно системно подой-

ти к совершенствованию как законодательства о СМИ, так и прак-

тики его применения. Принципом законопроектной работы должен

стать принцип крупноблочного строительства данной отрасли зако-

нодательства, а основой правоприменения — единство и последо-

вательность правоприменительной практики. При этом главными

ориентирами должны стать общепризнанные нормы и принципы

международного, в первую очередь, общеевропейского права, доку-

менты ООН, ЮНЕСКО и ОБСЕ, рекомендации Совета Европы, ди-

рективы Европейского Союза, решения других межправительствен-

ных организаций.

2. Отношение к Закону о СМИ 1991 года

Закон Российской Федерации от 27 декабря 1991 г. «О средствах

массовой информации» долгое время считался одним из лучших в

Европе. Он не только провозглашает, но и в значительной степени гарантирует свободу массовой информации, закрепляет права и обя-

занности журналистов, обеспечивает право граждан на опроверже-

ние и ответ и т.д. Данный нормативный акт является одним из не-

многих реально действующих законов, обеспечивающих сохранение

демократии в нашей стране. Причем даже принятие новых Граждан-

ского и других кодексов не помешало эффективному применению

Закона о СМИ на практике. Напротив, многие положения Закона о

СМИ нашли продолжение в соответствующих статьях кодексов.

Разумеется, законодательство о СМИ нужно развивать. Но не че-

рез реформу Закона о СМИ, а через разработку и принятие других,

конкретизирующих и дополняющих его федеральных законов с по-

следующей корректировкой Закона о СМИ. Поскольку Закон о

СМИ сформулирован как системообразующий, постольку на его ба-

зе и в соответствие с ним должно развиваться как федеральное, так и

региональное законодательство о СМИ.

3. Развитие законодательства об основах экономических

отношений в сфере массовой информации

Необходимо дополнить действующее законодательство о СМИ

федеральными законами, отражающими специфику экономических

отношений в сфере массовой информации. Такие законодательные

акты призваны создать правовую базу для решения следующих задач:

— развитие информационного плюрализма в обществе;

— обеспечение прозрачности отношений собственности в сфере

массовой информации;

— предотвращение монополизации рынка СМИ, в том числе пу-

тем противодействия демпинговой политике;

— укрепление гарантий редакционной самостоятельности;

— совершенствование механизмов экономической поддержки

СМИ и книгоиздания;

— уточнение правового статуса СМИ как объекта гражданских

прав.

4. Развитие законодательства

о телевизионном вещании и радиовещании

Представляется целесообразным нацелить законопроектную ра-

боту на создание пакета взаимоувязанных законов, которые в сово-

купности обеспечили бы правовую базу деятельности и развития ау-

диовизуальных СМИ. Речь должна идти о разработке проектов сле-

дующих федеральных законов:

а) Федеральный закон «О Федеральной комиссии по телерадио-

вещанию».

Образование Федеральной комиссии по телерадиовещанию пря-

мо предусмотрено ст.ст. 30 и 31 Закона о СМИ, а также ст. 14 Феде-

рального закона о порядке освещения деятельности органов госу-

дарственной власти в государственных СМИ.

Закон должен быть сугубо организационным, определяющим по-

рядок формирования и работы Комиссии как независимого государ-

ственного органа по типу, например, Центризбиркома. Этот закон не-

обходим, во-первых, как средство, чтобы реанимировать федераль-

ный Закон о порядке освещения деятельности органов государствен-

ной власти в государственных СМИ. Во-вторых, он нужен, чтобы пре-

одолеть противоречие между законом о СМИ 1991 г., установившим

лицензионный порядок телерадиовещания, и последующими поста-

новлениями Правительства Российской Федерации по этому вопросу.

б) Федеральный закон «О лицензировании телевизионного веща-

ния и радиовещания».

Вопросы лицензирования телерадиовещания в настоящее время

регулируются постановлениями Правительства Российской Федера-

ции. Существуют противоречия между ними и Законом о СМИ.

Предлагаемый закон должен разрешить противоречия и детально

урегулировать процедуру лицензирования, установив, как минимум,

10-летний срок действия лицензий с возможностью автоматической

пролонгации. Тем самым будут созданы надежные гарантии стабиль-

ности инвестиций в развитие отечественного телерадиовещания.

в) Федеральный закон «Об общественном телерадиовещании».

Данный закон должен способствовать становлению организаций

общественного вещания, прежде всего, путем трансформации госу-

дарственных телерадиокомпаний в соответствии с Софийской дек-

ларацией ЮНЕСКО 1997 г. и многочисленными решениями Совета

Европы. Общественные телерадиокомпании, существующие на

средства налогоплательщиков, которые сегодня расходуются на фи-

нансирование государственных электронных СМИ, призваны, не

преследуя коммерческие цели, максимально полно удовлетворять

информационные потребности населения, касающиеся правового

просвещения, экологии, образования, воспитания и т.д.

г) Федеральный закон «О вещании через спутник».

Мировой опыт свидетельствует о необходимости урегулировать

отношения, связанные со спутниковым вещанием, с помощью от-

дельного закона. Актуальность разработки такого нормативного акта предопределена также подготовкой России к присоединению к

Европейской конвенции о трансграничном вещании.

д) Федеральный закон «О вещании по проводам и по кабелю».

Кабельное и проводное вещание имеет свои очевидные особен-

ности, которые должны получить правовое отражение.

5. Развитие законодательства о распространении

массовой информации через телекоммуникационные сети

Попытки приравнять Интернет к СМИ обречены на неудачу, по-

скольку киберпространство представляет собой принципиально но-

вую сферу правового регулирования, а не ординарное СМИ. В зако-

нопроектной работе на этом направлении необходимо опереться на

опыт ЮНЕСКО, давно занимающегося правовыми и этическими

проблемами, связанными с новыми информационными и коммуни-

кационными технологиями. В этой связи необходим закон о распро-

странении массовой информации через телекоммуникационные се-

ти. Этот закон, однако, не должен регулировать все прочие вопросы,

связанные с деятельностью в Интернете и других сетях.

6. Развитие законодательства, гарантирующего право на информацию

Необходимо скорейшее принятие федеральных законов «О праве

на доступ к информации», «О персональных данных» и т.д.

7. Развитие уголовно-процессуального законодательства в части

укрепления гарантий неприкосновенности источника информации

Необходимо дополнить новый Уголовно-процессуальный Ко-

декс Российской Федерации нормами, соответствующими нормам

Закона о СМИ, обязывающим журналистов и редакции не разгла-

шать персональные данные, позволяющие идентифицировать лич-

ность автора письма или иного сообщения в редакцию, если тот ого-

ворил сохранение их в тайне. Закон о СМИ освобождает редакцию

от обязанности сохранять в тайне источник информации и его пер-

сональные данные, «когда соответствующее требование поступило

от суда в связи с находящимся в его производстве делом». В действу-

ющем УПК Российской Федерации есть лишь одна корреспондиру-

ющая норма (ч. 2 ст. 144), однако она распространяется только на ре-

дакции, но не на журналистов, и далеко не отражает всех форм за-

щиты источника информации, предусмотренных Рекомендацией

Совета Европы № R (2000) 7 о праве журналистов не раскрывать

свои источники информации.

8. Внесение изменений в действующие федеральные законы

с целью устранения противоречий

Нескоординированность законопроектной работы уже не раз

приводила к тому, что во вновь принимаемых законах не учитывают-

ся те нормы, которые уже вошли в наше законодательство. В резуль-

тате возникают многочисленные противоречия, препятствующие

эффективному правоприменению.

Наиболее очевидный пример коллизии — серьезные расхожде-

ния между законодательством о СМИ и избирательным законода-

тельством. В 2003 г. законодатель попытался устранить эти противо-

речия в пользу законодательства о выборах, однако постановление

Конституционного Суда Российской Федерации от 30 октября 2003

г. выявило неконституционность главных положений избирательно-

го законодательства в части определения понятия предвыборной

агитации. Вот почему из Закона о СМИ должна быть изъята статья

161, а Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных

прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федера-

ции» должен быть кардинально переработан.

Необходимо устранить имеющиеся противоречия Закона о СМИ и

с другими федеральными законами. При этом следует исходить из то-

го, насколько соответствует та или иная законодательная норма Кон-

ституции Российской Федерации. Так, Федеральный закон «О физиче-

ской культуре и спорте» предусматривает обязанность всех телекомпа-

ний показывать утреннюю и производственную гимнастику. Очевид-

но, что такая норма введена с добрыми намерениями, но она противо-

речит статье 29 Конституции Российской Федерации и закону о СМИ.

9. Совершенствование правовой базы приватизации предприятий,

обеспечивающих производство и выпуск СМИ

Глава 3 Федерального закона «О государственной поддержке

средств массовой информации и книгоиздания Российской Федера-

ции» устанавливает особый порядок приватизации предприятий,

обеспечивающих выпуск газетной, журнальной и книжной продук-

ции. Фактически этот порядок не применяется. Кроме того, в значи-

тельной части он не распространяется на государственные издатель-

ства, многие из которых сегодня превратились в ординарных арен-

додателей офисных помещений. Необходимо не только укрепить и

уточнить порядок приватизации издательств и полиграфических

предприятий, но также распространить его на приватизацию радио-

телевизионных центров (РТЦ) и радиотелевизионных передающих центров (РТПЦ). Только таким образом можно будет избежать даль-

нейшего развития медиа-бизнеса в России по олигархическому пути

и создать надежную правовую и экономическую базу независимости

СМИ.

10. Укрепление экономических основ независимости СМИ

Действовавший с 1995 года Федеральный закон «О государствен-

ной поддержке средств массовой информации и книгоиздания Рос-

сийской Федерации» предусматривал освобождение СМИ от налога

на добавленную стоимость. Даже в 1998 году, после дефолта, Госу-

дарственная Дума сохранила эту льготу для всех СМИ, кроме эроти-

ческих и рекламных. Если реально идти по пути создания экономи-

ческой базы независимости СМИ, то необходимо вернуть эту льготу.

Кроме того, целесообразно отменить налог на добавленную сто-

имость при ввозе на таможенную территорию Российской Федера-

ции мелованных сортов бумаги и картона, а также нового полигра-

фического оборудования, не имеющего российских аналогов по сво-

им качественным характеристикам.

Важными шагами в этом направлении могли бы стать целена-

правленные действия Правительства Российской Федерации по со-

вершенствованию системы таможенных пошлин. В частности, речь

должна идти о введении таможенных пошлин на вывоз газетной бу-

маги отечественного производства за пределы таможенной террито-

рии Российской Федерации; об отмене таможенных пошлин на вво-

зимые на таможенную территорию Российской Федерации газетную

бумагу, мелованные сорта бумаги и картона, а также на ввозимое на

таможенную территорию Российской Федерации новое полиграфи-

ческое оборудование и расходные материалы для полиграфического

производства, не имеющие российских аналогов по своим качест-

венным характеристикам.

11. Совершенствование правовых механизмов

защиты чести, достоинства и деловой репутации

В настоящее время защита чести, достоинства и деловой репута-

ции от посягательства с использованием СМИ осуществляется как

гражданско-правовыми, так и уголовно-правовыми средствами.

В сфере уголовного права необходимо исключить из ч.ч. 2 и 3 ст.

129 «Клевета» УК РФ такие наказания, как арест и лишение свободы.

В сфере гражданского права необходимо распространить общий,

3-летний срок исковой давности на требования о защите чести, достоинства и деловой репутации, а также законодательно установить

разумные пределы компенсации морального вреда во избежание це-

ленаправленного разорения СМИ. Важно также уравнять размеры

пошлин с исковых заявлений о компенсации морального вреда и ис-

ковых заявлений имущественного характера. Для этого потребуется

внести поправку в Закон Российской Федерации «О государствен-

ной пошлине».

Именно таким видит Союз журналистов России оптимальный

путь развития федерального законодательства о СМИ и готов всяче-

ски способствовать его реализации.

Предложения утверждены на расширенном заседании

Секретариата Союза журналистов России 18 марта 2004 г.

Разработан

Индустриальным комитетом СМИ

при участии МПТР России

(2-я редакция)