ПРЕДИСЛОВИЕ

В.Н. Монахов, к.ю.н.,

проф. кафедры ЮНЕСКО по авторскому праву

и другим отраслям права

интеллектуальной собственности (Москва),

член Российского комитета

Программы ЮНЕСКО «Информация для всех»,

ст. науч. сотр. сектора информационного

права ИГПАН РФ

ДОМ, КОТОРЫЙ ПОСТРОИЛ МЭРТ

Определимся с терминологией

Искусство применения образных метафоричных средств для об-

легчения понимания «скучных» тем нам оставили в наследство муд-

рые древние греки. Слово метафора на языке оригинала означало по-

возка. C учетом исконного значения в смысл сегодняшнего понима-

ния этого слова, мы, видимо, должны включать некое интеллекту-

альное транспортное средство, чье основное функциональное пред-

назначение — помогать нам быстрее и с большим успехом доби-

раться от наблюдаемого к постигаемому.

В контексте нашей темы основное наблюдаемое — публикуемый на

страницах данного издания проект Федерального закона (в редакции от

октября 2003 г.) «Об обеспечении доступа к информации о деятельности

государственных органов и органов местного самоуправления», подготов-

ленный специалистами и экспертами Минэкономразвития РФ

(МЭРТ) и аппарата Правительства РФ, а основное постигаемое — со-

стояние ПРОБЛЕМЫ обеспечения (правового, институционального,

организационного, иного) реализации права россиян знать, насколько

эффективно работает избранная и нанятая ими публичная власть.

Используя доставшиеся нам в наследство метафорические сред-

ства, многотрудную работу над законопроектами в этой сфере обще-

ственных отношений можно вполне правомерно уподобить возведе-

нию юридического позитивистского дома для естественно-правово-

го права россиянина знать. Тогда проект ФЗ, о котором идет речь, так-

же вполне правомерно получает обозначение в виде словосочетания,

вынесенного в заголовок — Дом, который построил МЭРТ.

Работа выполнена при поддержке Российского фонда фундаментальных

исследований — проект № 00-06-80114 с использованием справочной пра-

вовой системы «Консультант Плюс 3000».

Больше подходов — хороших и разных!

Анализ законодательного текста можно осуществлять с помощью

разных подходов. Например, можно постараться увидеть в нем про-

фессиональные изъяны (сразу же отмечу, что подготовка проектов

законов во всех развитых странах относится к самому «высокому», в

том числе и в смысле оплаты этого труда, виду профессиональной

юридической деятельности), указать пути их исправления и т.д.

Возможность познакомиться с примером такого рода анализа тек-

ста законопроекта «Об обеспечении доступа к информации о деятель-

ности государственных органов и органов местного самоуправления»

(в редакции от марта 2003 г.), осуществленного в рамках программы

Европейского Союза «ТАСИС» международной группой экспертов-

юристов, недавно предоставил институт Информационного права1.

Субсидиарно к такому строго профессиональному, академичному

(вспомним на сей счет максиму Козьмы Пруткова: «специалист по-

добен флюсу»!) подходу вполне правомерен, а для определенного

класса случаев даже предпочтительней, несколько иной подход. В

его рамках, к примеру, можно сделать акцент на самой проблеме, ко-

торую предлагается разрешить с помощью данного законопроекта.

Обратить внимание на то, как явление, составляющее предмет зако-

нопроекта, развивалось исторически: во времени и в пространстве.

На то, какие силы стоят на пути решения проблемы и какими инте-

ресами они при этом руководствуются? На то, как эту же проблему

решают «в иных палестинах» и какое направление показывает та-

мошний вектор развития ее решения? И т.д. и т. п. Такой ретроспек-

тивно-прогностический способ анализа законопроектных решений

позволяет решать более широкий круг задач. В частности, он позво-

ляет глубже, объемнее, перспективнее представить совокупность об-

щественных отношений, образующих предмет регулирования норм

будущего закона и, в конечном счете, формализовать более точные

правовые позиции регулирующих эти отношения норм.

Именно поэтому такого рода аналитический подход правомерен

и социально необходим. В рамках данной статьи предпринята по-

пытка объединить элементы обоих подходов.

Свирепое сопротивление

Включенный в план законопроектной деятельности Правитель-

ства РФ на 2004 г. проект ФЗ «Об обеспечении доступа к информации

Новое информационное законодательство РФ о деятельности государственных органов и органов местного само-

управления», публикуемый на страницах этой книги, предполагалось

вынести на обсуждение Правительства России (в целях последую-

щей передачи в качестве субъекта законодательной инициативы в

Государственную Думу) в марте 2004 г.

Однако этого в очередной раз не произошло. И отнюдь не только

начавшаяся в том же марте реструктуризация российской прави-

тельственной власти послужила тому причиной. Скорее эта реструк-

туризация явилась лишь удобным поводом для очередного отклады-

вания нормативно-правового решения проблемы открытости рос-

сийской власти в долгий ящик.

Причина же коренится гораздо глубже, можно сказать на клеточ-

ном уровне организации системы публичной власти в нашей, да и не

только в нашей, стране.

Принятие законов, подобных ФЗ «Об обеспечении доступа к ин-

формации о деятельности государственных органов и органов местного

самоуправления», нацеленных на реальное решение задачи законода-

тельного закрепления режима информационной открытости дея-

тельности органов государственной власти и органов местного само-

управления, их должностных лиц, везде и всегда и было и есть делом

чрезвычайно непростым.

В частности, у нас в России со стороны министерств и ведомств,

то есть именно тех структур, чью деятельность законопроект предпо-

лагает сделать общественно открытой, предпринимались и предпри-

нимаются различные действия, имеющие целью либо вообще не до-

пустить принятия подобного закона, либо максимально выхолос-

тить его реальное юридическое содержание, сведя к набору деклара-

тивных пожеланий.

Подобного рода законопроектам чиновным людом оказывается

повышенное (по сравнению со многими другими) системное сопро-

тивление, поскольку нормы этих законопроектов затрагивают сами

основы бюрократии — то, что ранее в России называли «тайной ка-

бинета». Правительственное чиновничество нутром чует в этих нор-

мах реальную ОПАСНОСТЬ для своих ведомственных и иных не-

правомерных личных интересов.

Эту практически общемировую тенденцию хорошо выражает

следующий лингвистический факт: на суахили одно из слов, обознача-

ющих правительство, значит «строжайший секрет».

В реальности даже самые демократические власти грешат повсед-

невным стремлением скрывать от общественности значительнейшую часть информации о своей деятельности. При этом публично

декларируемые причины для установления режима закрытости по-

литического, административного или иного процесса реализации

власти почти одни и те же во всем мире — в интересах националь-

ной безопасности, общественного порядка и т.д.

Как публично признавался Алексей ВОЛИН, еще в бытность за-

местителем главы аппарата Правительства России, — «с самых пер-

вых этапов разработки законопроекта («Об обеспечении доступа к ин-

формации о деятельности государственных органов и органов местного

самоуправления» — В.М.) со стороны министерств и ведомств по-

сыпалось безумное количество замечаний, возражений, отказов со-

гласовать этот законопроект.

И тогда у премьер-министра Михаила Касьянова родилась идея:

сначала принять постановление Правительства на эту же тему, а за-

тем, когда оно уже начнет действовать, спокойно закончить работу

над законопроектом»2. Известный и приближенный к российскому

Белому дому журналист в своих оценках вторит высокопоставленно-

му правительственному чиновнику — попытки подготовить зако-

нопроект о доступе граждан к всеобъемлющим сведениям о деятель-

ности структур исполнительной власти натолкнулись не просто на

сопротивление, а на «свирепое сопротивление»3.

Но и подготовленный МЭРТ РФ достаточно скромный по своим

задачам проект правительственного постановления «Об обеспече-

нии доступа к информации о деятельности правительства России и

федеральных органов исполнительной власти» также не был встре-

чен розами. На него также поступило небывалое в правительствен-

ной практике количество замечаний.

Первый раз этот проект рассматривался правительством на засе-

дании 26 декабря 2002 г. и вызвал настоящую бурю отрицательных

эмоций у большинства членов кабинета. Такого накала страстей во-

круг перечня требований к содержанию ведомственных сайтов не

ожидало ни Минэкономразвития, ни защищавший документ аппа-

рат правительства.

Премьер Михаил Касьянов, удивленный редкой активностью под-

чиненных (практически каждый министр захотел поделиться мысля-

ми по поводу допустимой степени электронной открытости исполни-

тельной власти), отправил проект постановления на доработку.

Новое информационное законодательство РФ За две последующие недели в Минэкономразвития поступили от-

зывы от 30 министерств, содержащие в общей сложности 100 заме-

чаний.

Лидерами по количеству внесенных замечаний стали Минатом и

Государственный таможенный комитет. Без поправок к документу

обошлись только спецслужбы во главе с ФСБ и налоговая полиция.

Что же именно не хотели придавать огласке с помощью возможнос-

тей Интернета правительственные чиновники?

Внушающие доверие источники пояснили корреспонденту «РГ»,

что практически все министры не хотят разглашать... состав кон-

курсных комиссий по госзакупкам, объясняя свою позицию тем, что

якобы начнется давление на их представителей. Между тем авторы

Постановления полагают, что как раз наоборот, с помощью открыто-

сти можно будет исключить при проведении конкурсов и тендеров

так называемый «конфликт интересов».

Также не хотели главы ведомств обнародовать и ведомственные

гражданско-правовые договоры. Журналисты предположили, что

министры опасаются лишних вопросов, которые могут возникнуть,

если будут раскрыты суммы, полученные той или иной фирмой за

ремонт служебного здания или за поставки оргтехники...4

Тем не менее, 12 февраля 2003 г. Постановление Правительства

РФ № 98 «Об обеспечении доступа к информации о деятельности

Правительства Российской Федерации и федеральных органов ис-

полнительной власти» все-таки состоялось как юридический факт5.

Этим постановлением утвержден «Перечень сведений о деятель-

ности Правительства РФ и федеральных органов исполнительной

власти, обязательных для размещения в информационных системах

общего пользования». Оно содержит пятьдесят три пункта видов

сведений о деятельности органов власти, к которым должен быть

обеспечен доступ каждого пользователя интернета. Департамент

правительственной информации подчеркнул, что данное постанов-

ление правительства впервые в России задает стандарты информа-

ционной открытости власти.

Февральское (2003 г.) постановление Правительства содержало

пункт, в соответствии с которым все министерства и ведомства

должны были к ноябрю 2003 г. привести свои ведомственные сайты

в соответствие с этими стандартами и отчитаться перед Правитель-

ством.

Проанализировав представленные отчеты, Минэкономразвития

выяснило, что полностью выполнили постановление, поместив на

своих сайтах все 100% предписанной информации, всего шесть ве-

домств — МНС, Минобороны, Минобразования, Министерство

природных ресурсов, ГТК и Госатомнадзор. Еще 14 ведомств (Ми-

нимущество, МЧС и др.), как следует из обобщающего доклада Ми-

нэкономразвития, после вступления в силу постановления стали

размещать на сайтах в 1,5–2 раза больше информации. 15 ведомств

постановление правительства проигнорировали, оставив на сайте

столько же информации, сколько было в начале года.

Так, на сайте Минфина находилось лишь 33% от предписанного

объема информации, Минздрава — 42%, а самого МЭРТа — 52%6.

Кроме того, эксперты отмечают, что информация на министер-

ских сайтах зачастую размещается в необработанном виде, а сами

ресурсы плохо структурированы. Больше всего нареканий вызывает

тот факт, что госчиновники с удовольствием указывают свои адреса

и телефоны, но совсем не говорят о том, чего рядовые граждане име-

ют право от них добиться.

Бекграунд проблемы открытости власти

Итак, в юридическом доме, в строительстве которого с 2002 г.

главную роль стали играть специалисты и эксперты МЭРТа и аппа-

рата Правительства России (ФЗ «Об обеспечении доступа к информа-

ции о деятельности государственных органов и органов местного само-

управления») должно осуществлять свое позитивистское житье —

бытье естественно-правовое, по своей сути, право народа знать.

Смысловым содержанием этой формулы речи, уже обретшей

право гражданства в мировой политико-правовой доктрине, являет-

ся право каждого народа знать—насколько эффективно и целесооб-

разно представители различных ветвей государственного древа пуб-

личной власти, различные «слуги народа» выполняют взятые на себя

перед народом обязательства и обязанности.

Системообразующим правомочием права народа знать является

правомочие каждого свободно искать и получать общедоступную

информацию, накапливаемую органами публичной власти. Прежде

всего, органами государственной власти, иными органами и органи-

зациями, наделенными государством властными полномочиями,

органами местного самоуправления, их должностными лицами.

Политико-правовой институт «право народа знать» — часть бо-

лее широкой и объемной правовой конструкции — право на инфор-

мацию. В свою очередь, право на информацию — естественно-право-

вая по своему происхождению и статусу реакция социума на прису-

щее любой человеческой натуре стремление познать новое и неизве-

данное, на желание знать, что будет завтра и что было вчера. Нако-

нец, на законный интерес иметь максимально полную информацию

о сути вариантов в любой ситуации выбора.

Данные современной науки во все большем объеме говорят нам о

том, что эти информационные стимулы — удел отнюдь не только

человеческой натуры! Об этом же метафорично говорит древний и

красивый миф о «провидце» Прометее, который с позиций «лучше-

го знания», а, следовательно, «лучшей информированности», сумел

удачно похитить для передачи людям огонь у «всевидящего» бога

Юпитера.

Сразу же подчеркнем принципиальный момент, о котором надле-

жит постоянно помнить: право знать, как и право на информацию, —

право отнюдь не абсолютное. Оно должно иметь и имеет свои ис-

ключения и ограничения. Так всегда было, есть и, видимо, будет.

Другой вопрос: какие исключения и какие ограничения, кто их уста-

навливает и определяет, существует ли и на сколько эффективно

действует механизм их досудебного и судебно-правового обжалова-

ния и оценки?

Здесь же уместно обратить внимание читателя на весьма значи-

мую историко-политическую закономерность. Заключается она в

том, что почти все политики в период своей борьбы за власть, право

народа знать чтут и обещают тотчас же претворить в жизнь, как толь-

ко они эту власть обретут. Но с реальным обретением власти их эн-

тузиазм на поприще гласности и свободы информации в лучшем

случае гаснет, увядает, а в худшем получает иное, прямо противопо-

ложное декларируемому ранее, направление реализации. И тогда,

зачастую, вместо обещанной свободы информации возводятся же-

лезные занавесы — как от внешнего мира, так и внутри страны.

Информация строго дозируется, фильтруется, искажается. Инфор-

мационные отношения «власть — народ» утрачивают правовой ха-

рактер, перестают быть правоотношениями, регулируясь усмотрени-

ем правителей.

Яркий тому пример предоставляет практика все еще весьма изве-

стной в нашей стране марксистско-ленинской революционной

«школы».

В 1848 году в ходе дебатов в рейнском Ландтаге по поводу обна-

родования протоколов сословного собрания молодой Карл Маркс

весьма романтично и поэтично характеризует один из основных ме-

ханизмов и каналов реализации права народа знать — свободу печа-

ти. Он называет ее «зорким оком народного духа», «говорящими

узами, соединяющими отдельную личность с государством и с це-

лым миром», «духом государства, который доставляется в каждую

хижину с меньшими издержками, чем материальное средство осве-

щения». По его словам, свобода печати должна быть всесторонней,

вездесущей, всеведущей. Настолько всеведущей, что даже государст-

венные тайны ей не преграда.

Весной 1871 года, осмысляя по горячим следам революционную

практику Парижской Коммуны, он определил ее как позитивный

опыт коммунаров, отправивших на свалку истории «весь хлам госу-

дарственных тайн».

Российский адепт и ученик Маркса — Владимир Ульянов под-

вергал резкой критике информационную политику правителей са-

модержавной России: «Правят тайком, народ не знает и не может

знать, какие законы готовятся, какие войны собираются вести, ка-

кие новые налоги вводятся, каких чиновников и за что награждают,

каких смещают».

Летом 1917 года, споря в Разливе с Зиновьевым о будущем уст-

ройстве пролетарского государства, он горячо провозглашал: «Не

дай бог дожить нашей партии до того, чтобы ее политика делалась

в тайне, где-то наверху, келейно, — мы де умные, мы знаем всю

правду, а массам будем говорить полправды, четверть, осьмушку

правды».

Учитывая и закрепляя эти тезисы марксистско-ленинской до-

ктрины открытости деятельности социалистического государст-

ва, первая программа партии большевиков выдвинула в качестве

одного из своих основных принципов, своеобразного conditio sine

qua non (условие без которого нет), обещание установить в России

в случае обретения власти «неограниченной свободы слова и пе-

чати».

Какова реальная цена этим революционно-романтическим обе-

щаниям «неограниченных» информационных свобод, открытости

политического процесса россиянам предстояло познать на собст-

венном горьком историческом опыте! Наше право знать, долгие де-

сятилетия не только не имело «своего угла», но и целенаправленно,

изощренно политически и юридически сводилось на «нет».

Самое важное право в зрелой демократии

Несмотря на свою естественно-правовую природу, в силу своей

содержательной специфики право знать не могло эффективно разви-

ваться, не обретя надлежащего места в системе права позитивного.

Как известно, такого рода обретения осуществляются, прежде всего,

через законодательство.

Впервые свое законодательное воплощение это право получило в

конце XVIII века. Почему именно тогда, определенно сказать сейчас

затруднительно. Видимо, сказалась некая общая атмосфера тогдаш-

ней общеевропейской демократической «оттепели». В те годы умами

многих монархов ведущих европейских держав (Екатерина II — в

России, король Фридрих II — в Пруссии, император Иосиф II — в

Австрии, король Густав III — в Швеции) овладевают идеи Просве-

щения. Российская государыня Екатерина II оживленно переписы-

вается с парижскими вольнодумцами Вольтером и Дидро, которые с

ее слов провозглашают Россию того времени «самой прогрессивной

страной в мире и отечеством либеральных принципов».

Один из этих принципов — принцип публичности (offentlighetsprincip),

общедоступности официальных документов органов власти

и, тем самым, открытый, прозрачный для граждан характер отправле-

ния государственной и иной публичной власти — именно в то время

получил свое не просто законодательное, а конституционное закреп-

ление. Увы, не в России, а в Швеции — нашей северной соседке.

В 1776 году шведский парламент — Риксдаг — принял, а ко-

роль Густав III подписал конституционный Акт о свободе печати, за-

крепивший среди прочих установлений и этот принцип. Отмечу не-

безынтересный и, к сожалению, малоизвестный исторический факт.

Густав III, также как Вольтер и Дидро, был активным участником пе-

реписки с российской императрицей Екатериной II.

Шведская политическая культура того времени представляла со-

бой причудливую смесь парламентаризма, партийной системы, сво-

боды слова и информации. Это время в шведской истории получило

выразительное название «эпоха свобод». Возможно, что информаци-

онные искорки этих свобод именно через переписку Густава III с

Екатериной II долетели и до России. Во всяком случае, именно в это

историческое время своим именным указом от 15 января 1783 года

Екатерина II повелела «типографии для печатания не различать от

прочих фабрик и рукоделий», что, в свою очередь, позволило

«...каждому по собственной воле заводить оные типографии, не тре-

буя ни от кого дозволения».

Столь давние традиции передачи искорок информационных сво-

бод «от варяг русичам» сохранились и до наших дней. В частности, в

роли такой «искорки» недавно выступил такой значимый компонент

современного шведского опыта открытости государственной и об-

щественной жизни как whistle-blowing. Буквальный, но бледный эк-

вивалент этого понятия на русском — право свистеть. Смысловая

интерпретация английского термина whistle-blowing на русский зву-

чит как «разглашение, открытие информации в общественных инте-

ресах».

В рамках правового режима, закрепленного этим шведским пра-

вовым институтом, тамошние чиновники наделены правом публич-

но раскрывать, в том числе передавая их на условиях конфиденци-

альности в СМИ, определенного рода сведения, которые стали им

известны по работе или службе, даже защищенные грифом «служеб-

ная тайна». Квалифицирующим признаком при этом является ис-

ключительно общественная значимость раскрываемых конфиден-

циальных сведений.

При этом «свистящий» в общественных интересах шведский чи-

новник весьма сильно защищен даже от попыток узнать, кто имен-

но «свистнул». Настолько, что тому должностному лицу, которое

предприняло бы действия по расследованию, кто именно осущест-

вил утечку «в народ» такого рода сведений, грозит год тюремного за-

ключения. То есть в Швеции не просто запрещено раскрывать жур-

налистские источники информации, как во всем мире делается, в

том числе и у нас, а наказывается (через уголовное преследование)

даже сама попытка выяснить, кто именно является свистуном.

Социально-правовой смысл института whistle-blowing можно вы-

разить следующими словами: нельзя держать в секрете то, что в ин-

тересах общества должно быть разглашено. Имеется в виду, напри-

мер, информация, влияющая на состояние окружающей среды или

здоровье граждан. Основным предметом разглашения в данном слу-

чае выступают те или иные общественно значимые (чаще всего в си-

лу своей общественной опасности) сведения, характеризующие дей-

ствия или бездействия государственных органов или конкретных

должностных лиц. Кстати, в Великобритании также действует близ-

кая по содержанию институту whistle-blowing норма закона от 2 июля

1998 года, регулирующая отношения в связи с раскрытием информа-

ции в общественных интересах.

Полагая, что соответствующие информационные правомочия

по раскрытию информации в общественных интересах могут и должны быть использованы и в России в качестве важного элемента

борьбы с ржавчиной коррупции в государственном и обществен-

ном механизме, орган специальной информационной юрисдикции

эпохи Б. Ельцина — Судебная палата по информационным спо-

рам при Президенте России — на финишной прямой своей дея-

тельности в январе 2000 г. организовала и провела вместе с Депар-

таментом по правам человека Совета Европы в Академии Госслуж-

бы при Президенте РФ международный семинар по теме: «Право

государственных служащих на разглашение служебной информа-

ции в общественных интересах».

С ключевым докладом на семинаре выступила Хелена Ядерблом

— руководитель одного из департаментов Минюста Швеции, пред-

седатель рабочей группы экспертов Совета Европы по доступу к

официальной информации.

Суммируя «в одну фразу» итоги весьма и весьма интересной дис-

куссии, развернувшейся на том семинаре, можно сказать, что основ-

ным его выводом явился тезис, что в основе решения всего комплек-

са вопросов открытости, транспарентности власти должен лежать

выверенный баланс информационных интересов государства и граж-

данского общества.

Поиск этого баланса — весьма и весьма актуальная задача для

многих стран. Россия, безусловно, в их числе. Особую актуальность

для нас этот поиск имеет в связи с начавшейся наконец-то админи-

стративной реформой, созданием информационных предпосылок и

условий для эффективного взаимодействия и развития власти, биз-

неса и гражданского общества.

Родина идей Просвещения — Франция также внесла свой нор-

мативно-правовой вклад в европейскую модель юридического за-

крепления права народа знать. Французская Декларация прав чело-

века и гражданина 1789 года содержит не только широко известную

норму ст. 11 о праве каждого гражданина свободно «высказываться,

писать и печатать», но также и почти неизвестные у нас, но и весьма

актуальные для перманентно ведущейся борьбы с коррупцией, нор-

мы статей 14 и 15 о праве граждан следить за расходованием собира-

емых налогов и требовать «отчета у каждого должностного лица по

вверенной ему части управления».

Острому галльскому смыслу нормативных установлений Декла-

рации прав вторят доктринальные установки сумрачного германско-

го гения. Гегель в «Философии права», среди традиционных компо-

нентов, образующих, с его точки зрения, категорию «гражданское

общество» (частная собственность, личные свободы и т.д.), особо

выделял еще и такие, как публичность и всеобщая осведомленность.

Говоря об этих исторических примерах норм — предтечи совре-

менной модели законодательного воплощения права народа знать, не

будем, однако, забывать, что ни в Швеции, ни во Франции, ни в Гер-

мании, ни, тем более, в России закрепление определенных прав de

jure, пусть и конституционное, отнюдь не равнозначно их полной и,

главное, постоянной реализации de facto.

Реализация свободы информации вообще и права народа знать в

частности — это отнюдь не статичное состояние, а острый и дина-

мичный процесс. Миру известны 30-летняя и 100-летняя войны...

«Война» же за свободу информации просто не знает конца, ибо в ней

нельзя победить раз и навсегда.

Участие в этом процессе сродни езде на велосипеде — чуть от-

пустило гражданское общество педали своей информационной ак-

тивности, и оно уже на обочине информационной магистрали и

вынуждено при определении своего информационного меню до-

вольствоваться малым, дозированным, отфильтрованным, препа-

рированным.

Совсем свежий тому пример... Лишь совсем недавно начал дейст-

вовать единогласно (!!!) принятый в сентябре 2003 г. Национальным

собранием Республики Армения Закон Республики Армения «О сво-

боде информации» — результат непростого, но — в своем итоге —

плодотворного двухлетнего сотрудничества коалиции структур

гражданского общества Армении и ее Парламента. Казалось бы, те-

перь в Армении борцы за открытость процессов политического вла-

ствования могут немного передохнуть. Но не тут то было. Уже в фе-

врале 2004 г. Правительство РА выдвигает законопроект о внесении

в него ряда серьезных изменений. Причем по ряду оценок субъектов

гражданского общества Армении серьезно выхолащивающих демо-

кратический потенциал этого закона.

Отмечу еще один небезынтересный исторический факт. Опыт за-

конодательного закрепления права народа знать, достаточно неожи-

данно появившийся в Швеции на закате XVIII века, впоследствии не

востребовался ни одним государством Старого и Нового света в те-

чение почти двух веков.

И только уже в новейшее историческое время мир опять таки не-

ожиданно вдруг обратился к принятию этого шведского феномена

— законодательства «открытости политического властвования».

Пионером явилась ближайшая соседка Швеции — Финляндия, где

в 1951 году был принят специальный закон «Об открытости инфор-

мации, находящейся в распоряжении государственных органов».

В 1966 году Президент США Л. Джонсон подписал The Federal

Freedom of Information Act — Федеральный Закон «О свободе ин-

формации». Идейную основу этого закона, как заявил он при его

подписании, составляют два основополагающих принципа:

1. Демократия функционирует наилучшим образом лишь тогда,

когда народ имеет всю информацию, допустимую национальной бе-

зопасностью;

2. Никому не должно быть позволено скрывать за ширмой сек-

ретности решения, которые могут быть обнародованы без нанесения

ущерба общественным интересам.

Применительно к закону США «О свободе информации» хоте-

лось бы подчеркнуть два, одновременно процедурных и содержа-

тельных момента.

Во-первых, то, что предметом данного закона являются отнюдь

не некая информация «вообще», а достаточно конкретные механиз-

мы доступа каждого (не только гражданина США) к четко опреде-

ленному ее виду — документальным сведениям, которыми владеют

конкретные органы федеральной власти США.

Во-вторых, то, что процессы принятия и особенно реализации

такого закона и в США вовсе не были социально безоблачными.

Лишь один факт в обоснование этого тезиса. В 1974 г. в данный за-

кон предлагалось внести блок поправок, существенным образом его

корректирующий в направлении предоставления больших возмож-

ностей для каждого на получение информации от властей. Прези-

дент Форд выступил категорически против этих изменений, исполь-

зовав в борьбе против них президентское вето. В обоснование своих

возражений он, в частности, утверждал, что принятие поправки об

ужесточении сроков, в которые госучреждения должны давать ответ

на запрос информации «создаст им непреодолимые проблемы», а

предусматриваемое ими наделение судов большими полномочиями

в отношении пересмотра позиций органов национальной безопас-

ности — просто «антиконституционно». Однако Конгресс США не

поддержал Президента Форда и либеральные поправки в основной

информационный закон США обрели силу закона7.

В 1970 году к сообществу стран, законодательно регламентирую-

щих открытость отправления государственной власти, присоединились Норвегия и Дания, в 1978 г. — Франция и Голландия, в 1982 г.

— Австралия, в 1983 г. — Канада и Новая Зеландия, в 1986 г. —

Греция, в 1987 г. — Австрия.

Падение берлинской стены этот процесс весьма заметно ускори-

ло — с 1989 г. по 2003 г. 26 (!!!) государств обрели статус «открытых

правлений», приняв соответствующие законодательные акты.

Сегодня общее число государств, входящих в международный

элитный клуб «открытых правлений» перевалило за пятый десяток,

еще в 30-ти государствах подобные законодательные акты разраба-

тываются.

Флагом многолетней борьбы за власть действующего сегодня

лейбористского правительства Великобритании была как раз идея

«большей открытости власти как фактора повышения ее ответствен-

ности перед народом». После прихода лейбористов к власти в 1987 г.

эта идея стала одной из главных составляющих, осуществляемых в

политической сфере этой страны реформ.

В изданной в декабре 1997 года в Лондоне правительственной Бе-

лой книге «Ваше право знать: Свобода информации» отмечается, что

реализация законодательной инициативы правительства, подготовив-

шего и передавшего в парламент, проект Закона «О свободе информа-

ции» (законом он стал лишь в 2000 г. — В.М.) впервые предоставит

гражданам Соединенного Королевства, законодательно закрепленное

общее право на доступ к официальной информации, имеющейся в ве-

дении государственных органов. Это право, — подчеркивается в

книге, — «является самым важным в зрелой демократии».

Вся динамика развития сообщества «открытых правлений» зримо

демонстрирует существование и действие некой общемировой тен-

денции: демократически и экономически развитые государства на-

шей планеты на определенной фазе своего исторического развития

стремятся законодательно и, во многих случаях, конституционно

обеспечить право своих граждан знать насколько эффективно функ-

ционируют их государственные и иные властные институты. И это

отнюдь не случайно. Как демократия, так и экономика в своем раз-

витии опирается именно на информированного субъекта: граждани-

на и/или работника, предпринимателя. Проблема доступа к соци-

ально и личностно значимой информации — корневая проблема

любой демократии и любой экономики.

Солнечный свет информированности и знания призван повсеме-

стно уничтожать ржавчину коррупции и плесень некомпетентности

осуществления властных и экономических функций.

Кто были российские первостроители?

Прежде всего, надо вспомнить тех, кто политически иницииро-

вал и поддерживал процесс «домостроительства» для права россиян

знать, особенно в период его нулевого цикла.

Еще 12 июня 1990 г. Верховный Совет СССР специальным поста-

новлением, подписанным Президентом СССР М.С. Горбачевым,

поручил двум своим постоянным Комитетам (по гласности и по на-

уке) «подготовить и внести в Верховный Совет СССР до 1 января

1991 г. проект закона, регулирующего право граждан на информа-

цию». Тогда это сделано не было.

Президент России Б. Ельцин своим Указом от 31.12.93 г. № 2334

«О дополнительных гарантиях права граждан на информацию» ини-

циировал разработку проекта уже российского Закона «О праве на

информацию». На сей раз, хотя и с задержкой, указание было вы-

полнено — очень важный для судьбы демократии в России законо-

дательный акт разработан, представлен в парламент, где в сентябре

1997 г. успешно прошел свое первое чтение.

Эту большую работу проделала команда из представителей семи

достаточно авторитетных государственных органов (в их числе Ген-

прокуратура, Минюст, ФАПСИ, ГПУ Президента), возглавляемая

светлой памяти Анатолием Борисовичем Венгеровым — первым

председателем Судебной палаты по информационным спорам при

Президенте России.

Эстафетную палочку от этой команды в 1998 г. подхватила Рабо-

чая группа Комитета по информационной политике и связи Государ-

ственной Думы под руководством депутата Ю.М. Нестерова (фрак-

ция «Яблоко»).

В качестве главной мы — члены этой рабочей группы — поста-

вили перед собой задачу оснащения «венгеровского» законопроекта

максимально возможным и максимально эффективным, на наш

взгляд, механизмом реализации его добротных принципиальных

норм-установлений.

Наш проект прошел горнило заинтересованного и профессио-

нального обсуждения на организованной Правозащитным фондом

«Комиссия по свободе доступа к информации» (ПФ «КСДИ») меж-

дународной конференции, прошедшей летом 1999 г.8

Однако в официальном порядке «доступа к депутатам» наша вер-

сия законопроекта по «непонятным» причинам не получила. На пленарном заседании 20 декабря 2000 года рассматривалась редак-

ция законопроекта, внесенного в 1996 году. В результате именно та

редакция законопроекта и была возвращена к первому чтению и в

первом чтении отклонена.

Через три месяца 19 марта 2001 года депутатами Государственной

Думы В.В. Похмелкиным, С.Н. Юшенковым был внесен законопро-

ект «О праве на информацию в Российской Федерации», который 23

мая 2002 года был отклонен при рассмотрении в первом чтении. Де-

путаты Государственной Думы не поддержали концепцию этого за-

конопроекта.

Проект

Разработан в 1999 г.

Пока не внесен.

РОССИЙСКАЯ ФЕДЕРАЦИЯ

ФЕДЕРАЛЬНЫЙ ЗАКОН

Об обеспечении доступа к информации

о деятельности государственных органов

и органов местного самоуправления

Настоящий Федеральный закон определяет порядок реализа-

ции государственными органами и органами местного самоуправ-

ления функций по обеспечению доступа граждан и организаций к

информации о деятельности государственных органов и органов

местного самоуправления, устанавливает условия и порядок полу-

чения гражданами и организациями информации о деятельности

государственных органов и общие условия и порядок получения

гражданами и организациями информации о деятельности орга-

нов местного самоуправления, служит целям обеспечения доступ-

ности информации для граждан и осуществления общественного

контроля за деятельностью государственных органов и органов

местного самоуправления.