КОММЕНТАРИЙ

В.Н. Монахов, к.ю.н.,

проф. кафедры ЮНЕСКОпо авторскому праву

и другим отраслям права

интеллектуальной собственности (Москва),

член Российского комитета

Программы ЮНЕСКО «Информация для всех»,

ст.науч. сотр. сектора информационного

права ИГПАН РФ

Зоны уязвимости

Анализируемый проект Федерального закона «Об обеспечении

доступа к информации о деятельности государственных органов и

органов местного самоуправления» вобрал в себя многие сильные

концептуальные наработки своих предшественников. Об этом, в ча-

стности, говорит его базовый принцип, закрепленный в ст. 3 законо-

проекта— презумпция доступности и открытости официальной ин-

формации, с четкими, определенными федеральными законами,

изъятиями из этой презумпции в пользу соответствующих личных,

общественных и государственных интересов.

Такая принципиальная установка законопроекта, обеспечиваю-

щая ему нелегкую законотворческую судьбу, уже испытанную его

предшественниками, с нашей точки зрения, заслуживает всяческой

поддержки. Вместе с тем, данный законопроект отнюдь не свободен

от недостатков, имеет свои «зоны уязвимости», от которых ему над-

лежит избавляться.

В частности, в ходе дальнейшего обсуждения его содержания и

формы представляется целесообразным обсудить следующие пред-

ложения по их возможному совершенствованию.

1) На мой взгляд, основную зону уязвимости данного законопро-

екта образуют формулировки его субъектно-объектного скелета, то

есть той важнейшей составляющей закона, в которой максимально

четко и недвусмысленно должны быть «описаны»:

— субъект обращения за информацией (управомоченное лицо);

— субъект ее предоставления (обязанное лицо);

— основной объект закона — предоставляемая информация.

Работа выполнена при поддержке Российского фонда фундаментальных

исследований — проект № 00-06-80114 с использованием справочной пра-

вовой системы «Консультант Плюс 3000».

Четкость и определенность этих основных смысловых категорий

закона — один из главных элементов механизма будущей реализа-

ции его положений.

В контексте определения управомоченного лица представляется

более правильным в преамбуле и во всех статьях законопроекта за-

менить слова «граждане и организации», а также слова «пользовате-

ли (потребители)» на «каждый» (или/и «запрашивающий») в соот-

ветствующем числе и падеже. Такое изменение будет точнее соот-

ветствовать терминологии ст. 29 Конституции РФ и избавит текст

явно публично-правового законодательного акта от непрофильного

для него частно-правового понятия «пользователя (потребителя)».

В контексте определения обязанного лица применяемую в данном

законопроекте формулировку — «государственные органы и органы

местного самоуправления» — следует расширить, как минимум, сле-

дующим ее продолжением — «... их должностные лица, а также

иные лица и организационные единицы, в объеме, в котором они, в

установленном законом порядке, участвуют в решении задач указан-

ных органов публичной власти». Такое расширение важно и социаль-

но необходимо, поскольку круг участвующих в выполнении задач и

функций органов публичной власти лиц и структур постоянно увели-

чивается (это общемировая тенденция), и эти субъекты также долж-

ны быть охвачены правовой обязанностью быть открытыми для об-

щественного взгляда и контроля.

Кроме четкой персонализации основных субъектов закона, другой

важнейшей частью механизма реализации норм закона является четкая

пропись предмета его регулирования или, иными словами, его объекта.

В данном случае объект закона — предоставляемая обязанным ли-

цом информация. Как представляется, содержащееся в абзаце 2 ст. 1

законопроекта описание объекта закона можно улучшить, применив

следующую формулировку: «К информации о деятельности государ-

ственных органов, органов местного самоуправления, их должност-

ных лиц, а также иных лиц и организационных единиц относятся

сведения, находящиеся в распоряжении этих органов и лиц, за ис-

ключением сведений, отнесенных к информации с ограниченным

доступом в смысле статьи 4 настоящего закона».

Такая формулировка уточнит и упростит понимание ключевого

понятия закона («информация») и его применение.

Кроме того, в контексте совершенствования определения объекта

закона, следует осмыслить и учесть опыт международно-правового ре-

гулирования аналогичного круга общественных отношений. В частности, того обстоятельства, что новая редакция (2002 г.) Рекомендации Комитета Министров Совета Европы от 25 ноября 1981 г. R (81)

19 «О доступе к официальной информации, находящейся в распоря-

жении государственных органов» получила новое наименование (Те-

перь она называется «О доступе к официальным документам»).

Такое изменение отнюдь не случайно, а отражает корректировку

понимания предмета регулирования этого международно-правового

акта. Теперь это не некая безликая и бестелесная «официальная ин-

формация», а лишь та ее часть, которая содержится в «официальных

документах».

2) В ст. 4. п. 1. предлагается заменить слово «ограничивается» на

«может ограничиваться». Тем самым, принципиально оставляя зако-

нодательную возможность ограничения на доступ, из текста проекта

убирается обязательность его применения даже в тех случаях, когда

превалируют более важные общественные интересы (чем, например,

необходимость сохранения коммерческой тайны).

3) Правовые позиции статей 7, 8 и 12 проекта предлагается объе-

динить в отдельную главу «Организация доступа к информации в

информационных системах общего пользования» и существенно

обогатить как имеющие свой собственный предмет регулирования и

приоритетный потенциал развития. Сегодня уже не только доступ к

официальной информации, а практически весь комплекс отноше-

ний, связанных с поиском, получением, передачей, производством и

распространением информации (ч. 4 ст. 29 Конституции РФ) актив-

но интернетизируется, уходит в онлайн, требуя адекватной модерни-

зации своих правовых и этических регуляторов.

В этом смысле лучший пример для изучения и возможного заим-

ствования наиболее подходящих и для нас решений предоставляет

опыт Эстонии.

В этой стране уже несколько лет доступ граждан ко всей офици-

альной публичной информации, не содержащей государственной

тайны, осуществляется преимущественно именно через Интернет.

Правовую базу этому образуют нормы Закона Эстонии «О публич-

ной информации» от 15.11.2000.

В частности, ст. 29 указанного закона, закрепляющая способы об-

народования информации, перечень этих способов открывает строчкой

— обнародование на странице в сети Интернет. И лишь «вослед» это-

му способу идут разнообразные иные: посредством телерадиовеща-

ния или в периодической печати, или в официальных периодических

изданиях. Кроме того, норма п. 1 ст. 30 Закона «Выбор способа обнародования информации», недвусмысленно «намекает» владельцу со-

ответствующей информации, какой способ обнародования выбрать:

«Владелец информации обязан обнародовать информацию спо-

собом, обеспечивающим максимальную быстроту ее доведения до

сведения всех лиц, нуждающихся в информации». При этом дейст-

вует положение, что, если способ обнародования информации пре-

дусмотрен специальным законом или международным договором и,

в силу этого, при обнародовании информации приходится приме-

нять способ, предусмотренный таким законом или договором, то в

дополнение к этому способу информация должна быть обнародова-

на и в сети Интернет... (поневоле вспоминается аналогия с Карфаге-

ном, который все-таки должен быть!..)

Ст. 32 эстонского закона «Требования к ведению государственны-

ми и муниципальными учреждениями страницы в сети интернет» за-

крепляет следующие процедурно важные положения, заслуживаю-

щие отражения и в нашем законе:

— владелец информации указывает на странице в сети Интернет

дату каждого случая обнародования документа и дату обновле-

ния информации на странице в сети Интернет;

— со страниц в сети Интернет, ведущихся министерствами и ве-

домствами должен быть обеспечен прямой доступ к страни-

цам в сети Интернет, ведущимся подведомственными им уч-

реждениями.

4) Учитывая важность проблемы возмещения расходов на предо-

ставление информации, предлагается норму ст. 20. п. 1 сформулиро-

вать следующим образом: «1. Оплата услуг по предоставлению ин-

формации о деятельности государственных органов и органов мест-

ного самоуправления ограничена расходами на тиражирование и до-

ставку информации о деятельности государственных органов и орга-

нов местного самоуправления, а также затратами на поиск и созда-

ние информации по запросу пользователя (потребителя), если иное

не установлено в статье 20 настоящего Федерального закона».

Такая редакция нормы будет препятствовать самодеятельности

обязанных лиц в «изобретении» якобы понесенных ими расходов,

кроме тех, которые и так установлены нормами ст.20.

5) Наконец, необходимо серьезно расширить содержание норм ч.

2 ст. 4 и ч. 2 ст. 21 Проекта, пока лишь бланкетно регулирующих по-

рядок разрешения споров между лицами, запрашивающими инфор-

мацию и ее предоставляющими, а также досудебный порядок обжа-

лования действий и актов обязанных лиц. Определенную пользу в этой связи мог бы сыграть учет соответствующих организационно-

правовых решений, предусмотренных в публикуемом в данном изда-

нии инициативном проекте закона Новосибирской области «О пала-

те по информационным спорам при Уполномоченном по правам че-

ловека в Новосибирской области».

Расширение содержания норм ч. 2 ст. 4 и ч. 2 ст. 21 Проекта было

бы правильным осуществить в совокупности с усилением правовой

позиции ст. 22 по законодательному закреплению форм и процедур

соучастия общественности, структур российского гражданского об-

щества в осуществлении контроля за соблюдением права на инфор-

мацию и реализации права на доступ к информации государственных

органов, органов местного самоуправления, их должностных лиц.

Основу для обсуждения возможных правовых механизмов такого

усиления могла бы составить предлагаемая редакция нормы ст. 22

Проекта: «По решению Президента РФ, глав субъектов РФ, совме-

стно с общественными организациями создаются федеральные и ре-

гиональные органы, наделенные полномочиями государственно-об-

щественного контроля за соблюдением права на информацию и ре-

ализации права на доступ к информации государственных органов,

органов местного самоуправления, их должностных лиц, а также

иных лиц и организационных единиц».

В жанре заключения

Таковы лишь некоторые направления совершенствования право-

вого регулирования отношений, связанных с реализацией права рос-

сиян знать.

Но правовые ли проблемы составляют главное препятствие на

пути России в мировое сообщество «открытых правлений»?! Уверен,

нет. Более важны проблемы фокусировки политической воли и «вер-

хов» и «низов» на то, чтобы это естественное право получило нако-

нец-то надлежащий, добротный законодательный дом для своего во-

площения.

Президент М.С. Горбачев такую задачу поставил. Президент Б.Н.

Ельцин организовал возведение фундамента для этого дома. На долю

Президента В.В. Путина выпало главное и основное — организовать

завершение строительства юридического дома для права россиян

знать и тем самым включить информационную открытость власти в

стратегию политического, экономического и культурного подъема

России.

Но одной надежды на президента мало, надо и самим «не плошать».

Проект

внесен 19.03. 2001 г. депутатами

Государственной Думы

В.В. Похмелкиным и С.Н. Юшенковым,

23.05.2002 г. отклонен при первом чтении