Тема 16 РЕГИОНАЛЬНОЕ ИЗБИРАТЕЛЬНОЕ ПРАВО

Понятие и система регионального избирательного права и

законодательства

В литературе избирательное право рассматривается как составная часть (элемент) нормативно-

правовой системы отношений по поводу формирования органов государственной власти и местного са-

моуправления. Для наиболее полного представления избирательного права как комплексного образова-

ния оно рассматривается в отдельных, относительно самостоятельных формах своего существования: в

качестве отдельной отрасли права и законодательства, научной и учебной дисциплины, правовой куль-

туры и поведения. В литературе эти формы определяют как составляющие (элементы) полной структу-

ры избирательного права.3 Избирательное право имеет свой предмет регулирования – отношения по по-

воду выборов. Современное российское законодательство о выборах состоит из большого блока норма-

тивных правовых актов, регулирующих различные аспекты электоральных процессов. Высшим звеном

этой системы являются нормы Конституции (основного закона), регламентирующие вопросы выборов и

референдумов. Избирательное законодательство представляет собой юридическую форму выражения и

существования избирательного права как отрасли права. При этом источники избирательного права как

отрасли права в том случае, когда избирательное право выступает как отрасль законодательства, стано-

вятся ее структурными элементами.

Законодательство понимается как в широком (совокупность законов и иных нормативно правовых

актов), так и в узком (совокупность законов) смысле. К избирательному законодательству применимы

оба подхода. С одной стороны его составляют только федеральные и региональные законы (понятие за-

конодательства в узком смысле). В то же время законодательство не указывает категорически на необ-

ходимость проведения выборов только на основе законов. Напротив оно вполне допускает принятие

иных (в том числе подзаконных) нормативных правовых актов о выборах и референдумах. Так ст. 1 (п.

6) Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме

граждан Российской Федерации" действительно говорит о возможности проведения всех выборов в

России на основе законов и других нормативных правовых актов о выборах.

С учетом федеральной природы Российского государства система российского избирательного за-

конодательства представляет собой двухуровневую структуру, включающую федеральное избиратель-

ное законодательство и избирательное законодательство субъектов Федерации. Федеральное избира-

тельное законодательство воздействует на электоральные отношения на всей территории Российской

Федерации, закрепляя основные принципы и отправные начала реализации избирательных прав граж-

дан на всех уровнях публичной власти. В этой связи избирательное законодательство отдельных субъ-

ектов РФ вполне правомерно рассматривать в качестве элемента в составе их собственных региональ-

ных законодательных систем и одновременно характеризовать его как автономную региональную

часть единого российского избирательного законодательства.

Если федеральное избирательное законодательство с различной степенью полноты регулирует вы-

боры во все органы федеральной и региональной государственной власти и органы местного само-

управления, то законодательство субъектов Федерации – в органы региональной государственной вла-

сти и в органы местного самоуправления.

Изучая данный вопрос, прежде всего, следует определить ключевой термин "регион" и его соотно-

шение с понятием "субъект РФ". Первый все чаще используется в законодательстве и литературных ис-

точниках. Конституция РФ особо выделяет федеральные фонды регионального развития (ст. 71), а те-

кущее законодательство обращается к нему при регламентации разнообразных общественных отноше-

ний. Его используют Бюджетный и Налоговый кодексы РФ (региональный бюджет, региональные нало-

ги и сборы и т.д.), другие законы. В то же время в отечественном законодательстве распространен тер-

мин "субъект Российской Федерации". Сегодня Конституция РФ и другие законодательные акты ис-

пользуют его как собирательный термин, охватывающий республики, края, области, автономные окру-

га, области и города федерального значения. Каждый из них имеет определенную территорию, органы

государственной власти и свою внутреннюю нормативно-правовую систему.

Регионами в России необходимо считать субъекты федерации. Регион – территория в административных границах субъекта федерации, характеризующаяся следующими основополагающими чертами:

комплексностью, целостностью, специализацией и управляемостью, то есть наличием политико-административных органов управления.4 Поэтому несмотря на то, что под регионом понимается часть

территории Российской Федерации, обладающая общностью природных, социально-экономических,

национально-культурных и иных условий, не всегда совпадающая с границами территории субъекта

Российской Федерации, этот термин следует считать синонимом понятия "субъект Российской Федера-

ции". Соответственно "избирательное законодательство субъекта Российской Федерации" синоним "ре-

гиональное избирательное законодательство".

Региональное избирательное законодательство характеризуется также наличием конституционных

(уставных) основ, широким распространением нормативных правовых актов избирательных комиссий

субъектов Российской Федерации и Уставов муниципальных образований, а также существенной "зави-

симостью" от федерального избирательного законодательства. Нормативные правовые акты субъектов

федерации, а также нормативные правовые акты муниципальных образований входят в общую право-

вую систему Российской Федерации.

Правовые нормы, образующие институт регионального избирательного права, являются составной

частью избирательного права Российской Федерации. Выделение в системе избирательного права дан-

ной совокупности правовых норм, регулирующих организацию и проведение региональных выборов,

обусловлено особенностями конституционно-правового статуса субъектов РФ, системой региональной

власти, порядка ее формирования и взаимодействия с федеральными органами государственной власти.

Избирательное право России как федеративного государства двухуровневое – федерального и ре-

гионального уровней – и представляет собой единую взаимосвязанную систему. Вне этой общегосудар-

ственной системы не может существовать региональное право как самостоятельная отрасль. Право (как

отрасль) существует в масштабах государства. Значит самостоятельного регионального избирательного

права как отрасли нет –только как структурная часть общероссийского избирательного права (не феде-

рального, а общероссийского). Региональное избирательное законодательство – это форма существова-

ния регионального избирательного права.

Источники регионального избирательного права

Необходимо отметить, что для регионального уровня избирательного законодательства характерно

большое разнообразие правовых норм, в том числе и содержательное отличие правоположений, регла-

ментирующих аналогичные отношения. Это объясняется целым рядом факторов – социально-

политическими, экономическими, национальными и иными особенностями развития регионов, разно-

образием подходов регионального законодателя к регламентации избирательных правоотношений по

выборам.

Региональное избирательное законодательство можно разделить на виды по субъекту правотворче-

ства на: законы субъектов Российской Федерации; подзаконные нормативные правовые акты органов

законодательной и исполнительной власти субъектов Российской Федерации; нормативные правовые

акты избирательных комиссий субъектов Российской Федерации; нормативные правовые акты органов

местного самоуправления; по уровню выборов регулируемых региональным избирательным законода-

тельством, на: законодательство о выборах в региональные органы государственной власти (законода-

тельные и исполнительные); законодательство о выборах в органы местного самоуправления.

Основными элементами системы регионального избирательного законодательства являются законы

субъектов Российской Федерации, которые можно разделить на четыре основные группы: к первой

группе – Конституции, Уставы субъектов РФ, ко второй группе относятся законы, регулирующие от-

дельные виды региональных и муниципальных выборов, к третьей – кодифицированные акты, ком-

плексно регулирующие проводимые на территории субъекта Российской Федерации выборы всех видов

и уровней, к четвертой – законы об отдельных субъектах, процедурах и иных элементах избирательного

процесса.

В частности, к системе регионального избирательного законодательства можно отнести имеющиеся

почти во всех субъектах РФ законы об избирательной комиссии субъекта. В ряде субъектов Федерации

приняты и действуют законы "О порядке и сроках хранения документов о выборах и референдумах"

(Тамбовская область), "О территориальных избирательных комиссиях" (Иркутская область) и др.

Главенствующее место среди указанных актов занимают Конституции, Уставы республик, уставы краев, областей, городов федерального значения, автономной области и автономных округов. Следует

отметить, что в отличие от Конституции Российской Федерации многие из региональных Конституций

и Уставов содержат разделы об избирательной системе, что, по всеобщему признанию, значительно по-

вышает гарантированность избирательных прав граждан на уровне субъектов Российской Федерации,

эффективность правоприменительной деятельности". В ряде Конституций и Уставов субъектов Россий-

ской Федерации содержатся специальные главы – избирательная система или формы непосредственной

демократии, в которых в общей форме формулируются принципы проведения выборов на территории

субъекта Российской Федерации. В них находят закрепление формы (организация системы) государст-

венной власти, отражаются признаки свободных выборов (наряду с референдумом) высшим непосред-

ственным выражением власти народа, провозглашается право граждан избирать и быть избранным в

органы государственной власти и органы местного самоуправления, регулируются принципиальные во-

просы проведения выборов главы исполнительной власти, депутатов законодательных органов, органов

местного самоуправления.

Главы об избирательных системах в Конституциях и Уставах субъектов Российской Федерации –

это базирующийся на Конституции РФ фундамент регионального избирательного законодательства, а

Федеральный закон "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме

граждан Российской Федерации" – являются "несущей конструкцией" регионального избирательного

законодательства.

Независимо от избранной различными регионами формы избирательного законодательства, законы

субъектов Российской Федерации должны быть основаны на федеральных законах и не должны проти-

воречить им. Законы субъектов Российской Федерации могут не только дополнять и конкретизировать

положения федерального законодательства, но и осуществлять самостоятельное регулирование различ-

ных аспектов избирательных отношений на региональном уровне.

Подзаконные нормативные акты органов государственной власти субъектов Российской Федерации

не получили широкого распространения в качестве источников регионального избирательного права.

Прежде всего, к ним можно отнести постановления и иные нормативные правовые акты законодатель-

ных (представительных) органов государственной власти. Актами органов исполнительной власти мо-

гут регулироваться отдельные аспекты организационного, информационного, технического и иного

обеспечения деятельности избирательных комиссий, государственных органов и органов местного са-

моуправления по реализации избирательных прав граждан, оказании содействия избирательным комис-

сиям в подготовке и проведении выборов. Принимаемые на региональном и местном уровнях правовые

акты органов исполнительной власти и местного самоуправления по вопросам организации и проведе-

ния выборов (о порядке формирования избирательной комиссии, об отведении специальных мест для

размещения предвыборной агитации, об организации массовых мероприятий и встреч с избирателями и

т.п.) носят технологический характер.

Самостоятельным подзаконным источником регионального избирательного права являются акты

избирательных комиссий субъектов Федерации. Они могут быть посвящены как регламентации внутри-

организационной деятельности избирательных комиссий, так и разъяснению порядка применения ре-

гиональных законов о выборах.

К настоящему времени в субъектах Российской Федерации сформировалась достаточно развитая

система избирательного законодательства. Общий массив регионального избирательного законодатель-

ства включает более 300 законов. В 14 субъектах Российской Федерации избирательное законодатель-

ство кодифицировано. В Костромской области приняты два кодекса – избирательный и о референду-

мах, в Свердловской области и Коми-Пермяцком автономном округе кодексы регулируют выборы и

отзыв, еще в пяти регионах – выборы, референдумы и отзыв. Как правило, система законодательства о

выборах субъекта Российской Федерации состоит из законов о выборах депутатов законодательного

органа власти, о выборах в органы местного самоуправления.

В Тамбовской области в 1995 – 2005 гг. разработано региональное избирательное законодательст-

во, состоящее из более 10 законов об отдельных видах выборов и референдумов: "О выборах депутатов

Тамбовской областной Думы", "О выборах депутатов представительных органов местного самоуправ-

ления в Тамбовской области", "О выборах должностных лиц местного самоуправления в Тамбовской

области", "О Тамбовской областной избирательной комиссии", "О порядке и сроках хранения доку-

ментов о выборах и референдумах в Тамбовской области" и др.