Материальное регулирование внешнеэкономических отношений
Материально-правовые способы воздействия на обществен-
ные отношения международной природы не раз служили предме-
том дискуссий в юридической науке1.
Анализ специальной правовой литературы дает основание ут-
верждать, что категория «материальный» употребляется правове-
дами, во-первых, как противоположная по отношению к категории
«процессуальный», и это один аспект проблемы. А во-вторых, на-
званная категория понимается как противоположная категории «коллизионный», что представляет собой совершенно иной аспект. Оче-
видно, что один и тот же термин: «материальный» в смысле «не-
процессуальный», и «материальный» в смысле «не-коллизионный»,
обозначает две совершенно разные правовые категории.
Соотношение материального и процессуального регулирования
рассматриваемых отношений – тема для особого разговора. В на-
стоящем разделе речь будет идти о материальных нормах нацио-
нального законодательства в том смысле, что эти нормы регулиру-
ют общественные отношения внешнеэкономического характера не-
посредственно, прямо, без обращения к коллизионным привязкам.
Сразу следует отметить, что, как и в большинстве других слу-
чаев, проблематика материального регулирования исследовалась ав-
торами в аспекте международных отношений или отношений с инос-
транным элементом. Применительно к внешнеэкономическим от-
ношениям, как они определены в настоящей работе, проблема до
сих пор не ставилась. Вместе с тем формирование в национальном
законодательстве конгломерата правовых норм о «внешнеэконо-
мической деятельности» побудило многих правоведов-«отраслеви-
ков» к поиску системы, внутренней организованности объективно су-
ществующего правового материала и накопленных субъективных
суждений о нем. Однако отсутствие теоретического фундамента не
позволило добиться значительных успехов в данной сфере.
Итак, до настоящего момента материально-правовое регули-
рование имущественных отношений с иностранным элементом ис-
следовалось в рамках науки международного частного права.
Понимание международного частного права как области права,
охватывающей наряду с национальными нормами о коллизии зако-
нов и правах иностранцев также коллизионные и материальные пра-
вила об имущественных и личных неимущественных отношениях,
унифицированные посредством международных договоров, – вошло
в советскую доктрину международного частного права после опуб-
ликования в 1940 г. учебника И.С.Перетерского и С.Б.Крылова2.
Под материально-правовыми нормами в указанном контексте
понимаются нормы, специально установленные государством в од-
ностороннем порядке или путем заключения международного дого-
вора (унифицированные нормы) для урегулирования «международ-
ного фактического состава»3, т.е. гражданско-правовых отношений с
иностранным элементом. В советской доктрине международного частного права такие нормы иногда трактуются как нормы прямого
действия (или прямые нормы), а сам метод регулирования с помо-
щью таких норм назывался «методом прямого регулирования»4.
Термины «прямая норма», «метод прямого регулирования»
являются условными и употребляются только в качестве противо-
поставления коллизионной норме, которая не создает непосредствен-
ного правила поведения для сторон правоотношения, а лишь опре-
деляет применимую материальную («прямую») норму. На неточ-
ность названного термина обращал внимание В.П.Звеков,
отдававший предпочтение термину «материальная норма»5.
Материальные нормы, устанавливаемые национальным зако-
нодательством государства и призванные регулировать положение
иностранных физических и юридических лиц, режим иностранных
инвестиций, обращение иностранной валюты и целый ряд других
вопросов, получили большое развитие в белорусской законодатель-
ной практике и в практике других стран. Тем самым государство
юридически оформляет собственную внешнеэкономическую поли-
тику и определяет формы своего участия в международных эконо-
мических отношениях. Принцип самостоятельного определения
каждым государством своей внешнеэкономической системы полу-
чил закрепление в Хартии экономических прав и обязанностей го-
сударств, статья 4 которой гласит, что «при осуществлении между-
народной торговли и других форм экономического сотрудничества
каждое государство свободно выбирать формы организации своих
экономических отношений».
Материально-правовые нормы внутреннего законодательства
предназначены исключительно для регулирования отношений, на-
званных М.Келлером и К.Сиром «международным фактическим
составом». В необходимых случаях, вместо того, чтобы избрать
метод коллизионного (косвенного) регулирования, что характерно
для международного частного права, законодатель создает особую
систему норм, предназначенных для регулирования случаев, не от-
носящихся к внутригосударственной жизни. Эти нормы являются
выражением и юридическим оформлением экономической полити-
ки государства. Так, например, коллизионное регулирование не при-
меняется белорусским законодателем в области режима иностранных инвестиций, в сфере права интеллектуальной собственности,
валютного обращения и некоторых других.
Материально-правовые нормы могут содержаться также в
текстах международных договоров, заключаемых в процессе уни-
фикации6.
Таким образом, белорусское материальное право накопило
целый пласт нормативных актов, регулирующих те или иные аспек-
ты внешнеэкономических отношений. В числе этих актов декреты
и указы Президента, кодексы, законы, постановления Правитель-
ства, акты министерств и ведомств и проч. Аналогичное явление
наблюдается в праве Российской Федерации.
Стремительное разрастание специального законодательства,
а также невиданное до сих пор (в сравнении с советским перио-
дом) усиление роли внешнеэкономических отношений обусловили
введение в правовой и научный оборот понятий «внешнеэкономи-
ческое законодательство», «внешнеэкономическое право», «право-
вые основы внешнеэкономической деятельности» и т.п.7. Употреб-
ление названных обобщающих понятий осуществилось, так ска-
зать, «явочным порядком», без соответствующего теоретического
обоснования.
Концентрированным выражением тенденции может служить
работа А.П.Вершинина «Внешнеэкономическое право. Введение в
правовое регулирование внешнеэкономической деятельности», из-
данная в 2001 г. в Москве. «Термин «внешнеэкономическое право»,
– пишет А.П.Вершинин, – еще не вошел в научный и нормативный
оборот. Для закрепления его в законодательстве и других источни-
ках необходимо решить целый комплекс вопросов правового регу-
лирования внешнеэкономической деятельности. В этой сфере воз-
никают отношения, которые регулируются частным и публичным,
внутренним и иностранным (международным) правом». Далее ав-
тор делает попытку определить предмет «внешнеэкономического
права». «Внешнеэкономическое право представляет собой систему норм, которые регулируют отношения, возникающие во внешне-
экономической деятельности. К их числу относятся материально-
правовые нормы прямого действия и коллизионные нормы частно-
го и публичного права, регламентирующие внешнеэкономические
отношения. Эти нормы принадлежат к разным отраслям права и
закреплены в разных источниках. Однако анализ проблем регули-
рования внешнеэкономической деятельности требует комплексно-
го изучения соответствующих правовых норм. Внешнеэкономичес-
кое право имеет смысл рассматривать в качестве комплексной
отрасли законодательства, учебной правовой дисциплины и отрас-
ли юридической науки»8.
Надо сказать, что автор настоящей работы предлагала ввес-
ти в научный оборот термин «внешнеэкономическое право» еще в
1996 г. Под внешнеэкономическим правом понималась «выделив-
шаяся на стыке хозяйственного и международного частного права
отрасль, представляющая собой внутреннее законодательство Рес-
публики Беларусь и регулирующая экономические отношения с ино-
странным элементом на территории Республики Беларусь». Назван-
ная отрасль подразделялась мной на две части, первая из которых
регулирует внешнеэкономическую деятельность белорусского го-
сударства (заключение договоров по вопросам экономического со-
трудничества, осуществление экономических отношений в рамках
СНГ, предоставление режима наибольшего благоприятствования,
вопросы экономической безопасности страны и т.д.), т.е. «внешне-
экономическую деятельность на макроуровне». Вторая часть, как
я полагала, регулирует внешнеэкономическую деятельность пред-
приятия: порядок регистрации, получения лицензий, экспортно-им-
портные операции, передачу технологий, совместное предпринима-
тельство и т.д., т.е. «внешнеэкономическую деятельность на мик-
роуровне»9.
Рациональным зерном, которое, думаю, и по настоящее время
не утратило своей значимости, является идея разработки и осуще-
ствления целостной и единой национальной белорусской кон-
цепции правового регулирования внешнеэкономических отноше-
ний, которая пронизывала бы весь спектр общественных отноше-
ний, квалифицированных как внешнеэкономические. Правовая наука
и законодательная практика должны исходить из того факта, что внешнеэкономические отношения по определению находятся в
сфере воздействия национального законодателя. Поэтому на
первый план выступает оценка правового акта с точки зрения внеш-
ней экономической политики национального белорусского государ-
ства и с точки зрения соответствия такого гипотетического акта
Конституции и основам национального законодательства. Разуме-
ется, международно-правовая проблематика в ее традиционном
понимании также должна учитываться, но прежде всего в той мере,
в какой белорусский законодатель обязан следовать нормам дей-
ствующего в отношении Беларуси международного права. Вместе
с тем обращение к абстрактно существующему где-то вне нацио-
нальных границ, например, «международному торговому праву»10
не только не приносит практической пользы, но и несет в себе, с
нашей точки зрения, негативный заряд в виде сумятицы в головах
практикующих юристов и студентов.
Возвращаясь непосредственно к исследуемой проблеме, по-
лагаю, что говорить о формировании «внешнеэкономического пра-
ва» как отрасли права или даже комплексной отрасли законодатель-
ства в настоящее время вряд ли возможно.
«Идея комплексных (вторичных) нормативных образований, –
замечает Н.В.Сильченко, – обычно актуализируется тогда, когда
нормотворческая деятельность, а также систематизация и кодифи-
кация законодательства резко интенсифицируются, либо когда в ор-
биту правового воздействия включаются ранее нерегулируемые пра-
вом общественные отношения, либо когда происходят качественные
изменения в уже регулируемых правом общественных отношениях,
которые требуют дифференциации правовых средств и приемов пра-
вового воздействия»11. Данный тезис полностью подтверждается и
на обсуждаемом примере «внешнеэкономического права».
В общей теории права проблема «комплексных отраслей» была
впервые сформулирована В.К.Райхером12. Сущность названной
теоретической конструкции сводится к тому, что система права вместе с ее основным делением на отрасли права «имеет еще иную,
как бы вторичную конструкцию, состоящую из образования комп-
лексных массивов правовых норм различных отраслей права и за-
конодательства»13. Иными словами, в системе права существуют
такие подразделения норм права, которые не связаны единым пра-
вовым режимом, предметом и методом правового регулирования.
При этом нормы права, которые включаются в состав комплекс-
ных образований, по своим основным свойствам входят в состав
«обычных» отраслей права, а во вторичные, комплексные образо-
вания они входят, оставаясь все время нормами гражданского, уго-
ловного, административного, трудового и т.д. права, и поэтому ком-
плексное образование как бы дополняет основную, отраслевую диф-
ференциацию, но не должно противоречить ей14.
Следует согласиться с выводом Н.В.Сильченко о том, что
сторонники комплексных образований в отраслевой структуре пра-
ва до сих пор не смогли сформулировать достаточно убедитель-
ных и определенных, а главное, точных, проверенных параметров
(критериев), которые позволяли бы положительно или отрицательно
утверждать, является или не является какая-либо совокупность
норм «комплексной отраслью» права. За теоретической конструк-
цией комплексных отраслей права «не просматривается какое-либо
ее реальное материальное воплощение... По существу единствен-
ным доказательством существования комплексных (вторичных)
образований остаются реально существующие комплексные, чаще
всего кодифицированные нормативные правовые акты (кур-
сив мой – О.Т.). Но в этом случае более правильно вести речь о
существовании комплексных отраслей законодательства, а не ком-
плексных отраслей права»15.
Предметом правового регулирования комплексных отраслей
законодательства в отличие от отраслей права является не вид, а
сфера общественных отношений, объединяющая различные их
виды16. Регулируемые комплексной отраслью законодательства общественные отношения обладают определенным единством, ко-
торое обусловлено общностью целей и задач человеческой деятель-
ности. Однако при едином предмете правового регулирования (сфере
общественных отношений) отсутствует обусловленное единым
предметом внутреннее, органическое единство норм права, регули-
рующих данную сферу. Иными словами, нормы, входящие в состав
комплексной отрасли законодательства, остаются разноотраслевы-
ми (принадлежащими к различным отраслям права), однако приоб-
ретают «некоторое общее для них функциональное назначение,
обусловленное желанием законодателя упорядочить в комплексном
нормативном правовом акте с помощью разноотраслевых приемов
и средств правового воздействия определенную сферу обществен-
ных отношений... Общее функциональное назначение нормам пра-
ва той или иной комплексной отрасли законодательства придается
чаще всего путем формулирования в кодифицированном норматив-
ном правовом акте целей и задач правового регулирования опреде-
ленной сферы общественных отношений»17.
Таким образом, критериями образования комплексной отрас-
ли законодательства являются:
1) единство предмета правового регулирования (конкретизи-
рованная сфера общественных отношений) и
2) желание законодателя (а точнее, как представляется, объек-
тивно существующая и субъективно осознаваемая законодателем
потребность) упорядочить указанную сферу отношений в комп-
лексном нормативно-правовом акте (чаще всего – кодексе, хотя в
последнее время издаются и законы кодификационного типа).
Анализ социально-правовой природы внешнеэкономических
отношений не дает оснований для утверждения о том, что указан-
ные отношения обладают единством, достаточным для обособле-
ния регулирующих норм в какое бы то ни было отдельное правовое
образование. Практически любое внутреннее экономическое от-
ношение имеет своего внешнего «двойника», а система экономи-
ческих отношений настолько сложна и многообразна, что вряд ли
можно всерьез говорить о «комплексной отрасли экономического
законодательства». Кроме того, на те внешнеэкономические отно-
шения, которые мы обозначили как коррелирующие внутренним
экономическим отношениям (личный статус, отношения собствен-
ности, обязательственные отношения, процессуальные отношения
и проч.), «давит» «второй этаж» в виде межгосударственных внеш-
неэкономических отношений, еще более усложняющий всю систему. Таким образом, единства регулируемой сферы общественных
отношений внешнеэкономического характера как первого критерия
формирования комплексной отрасли законодательства в нашем слу-
чае нет.
В силу крайней сложности и разрозненности общественных
отношений, квалифицируемых как «внешнеэкономические», с юри-
дико-технической точки зрения разработка единого отраслевого
законодательного акта, эффективно регулирующего отношения в
сфере внешнеэкономической деятельности, достаточно проблема-
тична. Отсутствие теоретического обеспечения при разработке
такого рода акта неизбежно приведет к тому, что он будет носить
декларативно-отсылочный характер, и регулирующее его значение
будет «стремиться к нулю». Такова судьба, например, принятого в
1990 году Закона об основах внешнеэкономической деятельности18,
смысл которого состоял, по сути, лишь в декларации отмены госу-
дарственной монополии на внешнеэкономическую деятельность.
Интересно, что в этот законодательный акт со времени принятия
практически не вносились изменения, хотя он заявлен как «закон об
основах...», а правовое регулирование внешнеэкономической дея-
тельности с 1990 года претерпело кардинальные преобразования.
Очевидно, что «долголетие» этого закона, как и в иных подобных
случаях, обусловлено не его высокими социально-экономическими и
техническими качествами, а тем, что он практически ничего не ре-
гулирует и, образно говоря, «никому не нужен и никому не мешает».
Что касается объективной потребности в едином регулирова-
нии внешнеэкономических отношений (полагаю целесообразным
говорить именно о потребности, поскольку субъективное жела-
ние у национального законодателя спорадически возникало, при-
мер чему названный формально действующий по настоящее время
Закон БССР «Об основах внешнеэкономической деятельности в
Белорусской ССР» 1990 г.), то необходимо указать на следующее.
До середины 80-х г. внешняя торговля в СССР осуществля-
лась на основе государственной монополии. В силу этого существо-
вало специальное законодательство о внешней торговле, развивав-
шееся по четырем основным направлениям:
- установление запретов на осуществление внешнеторговых
операций любыми субъектами, кроме уполномоченных государ-
ственных органов;
- определение порядка осуществления таких операций уполно-
моченными органами;
- осуществление контроля над соблюдением государственной
монополии, а также за соблюдением внешнеполитических, эконо-
мических, фискальных и иных интересов государства;
- введение и обеспечение деятельности судебных органов спе-
циальной юрисдикции по внешнеторговым спорам. Последнее обус-
ловливалось отсутствием внутренней судебной процедуры по хо-
зяйственным делам: такие дела рассматривались государственными
арбитражами в системе органов местной власти. Государственная
арбитражная процедура по своей сути исключала разрешение спо-
ров с участием инофирм. Кроме того, в материально-правовом
плане отношения, связанные с внешнеэкономической деятельнос-
тью, всегда имели свою специфику, – отсюда и необходимость в
специализированных учреждениях и кадрах.
После 1986 г. законодательство о внешнеэкономической дея-
тельности последовательно реформировалось в сторону расшире-
ния круга субъектов соответствующих отношений и сужения зап-
ретительно-лицензионной методики регулирования. В итоге на те-
кущий момент оно представляет собой совокупность отдельных
законодательных актов разной юридической силы (президентских,
парламентских, ведомственных, локальных), регулирующих различ-
ные группы общественных отношений.
Таким образом, осуществление внешней торговли в период
СССР на основе государственной монополии обусловливало фор-
мирование советского законодательства о внешней торговле в ка-
честве обособленной системы правовых норм. Это являлось пря-
мым следствием того, что внешние экономические отношения
осуществлялись на принципиально иных началах, нежели внутрен-
ние. Советская экономика имела выраженный замкнутый характер
и базировалась на государственной собственности, централизован-
ном планировании и снабжении. Во внешнеэкономических отноше-
ниях стране, напротив, приходилось иметь дело с частной собствен-
ностью и свободой договора.
В настоящее время таких резких различий уже нет. Сравни-
тельно обособленное развитие законодательства во внешнеэконо-
мической сфере имеет место сегодня, как представляется, в силу
двух причин. Во-первых, это происходит по инерции, как дань со-
ветской традиции: правовая система как социальное явление обла-
дает определенным зарядом консервативности, обеспечивающим,
с одной стороны, преемственность, но с другой стороны – ригид-
ность, в силу чего даже осознаваемые несовершенства имеют тен-
75
денцию надолго фиксироваться. А во-вторых, по причинам субъек-
тивного характера научный поиск до сих пор в массе своей направ-
лен на теоретическое обоснование, а не на опровержение необходи-
мости такого обособления.
Обособленное развитие законодательства во внешнеэкономи-
ческой сфере сегодня не является перспективным. В настоящее вре-
мя правовое регулирование внешних и внутренних экономических
отношений строится на единообразных началах. Более того, единые
подходы к регулированию внешних и внутренних экономических про-
цессов настоятельно диктуются мировыми тенденциями к углубле-
нию и расширению международных экономических связей, развитию
культурного и делового сотрудничества, глобализацией экономики.
Все это дает основания полагать, что совершенствование правового
регулирования должно идти не по пути обособления внешнеэкономи-
ческого законодательства, а в рамках развития соответствующих
правовых отраслей, нормируя поведение субъектов в большей или
меньшей степени единообразно, вне зависимости от государствен-
ной принадлежности субъекта или направленности отношения
«внутрь» или «вовне». Таким образом законодатель избежит дубли-
рования правовых норм в специальных актах для «внутреннего» и
«внешнего» пользования и, кроме того, достигнет определенных це-
лей в осуществлении интеграционных устремлений.
Однако единые подходы к регулированию внешних и внутрен-
них экономических отношений вовсе не исключают неукоснительно-
го соблюдения национальных экономических интересов страны на
внешних рынках. Внешнеэкономическая политика государства дол-
жна обеспечиваться специальным правовым механизмом, предпо-
лагающим соблюдение внешних экономических интересов государ-
ства на всех уровнях и стадиях правотворчества и правопримене-
ния. Такие интересы могут и должны эффективно обеспечиваться
совершенствованием коллизионного регулирования, в рамках адми-
нистративно-правовых предписаний, процессуальных норм и т.д.
Имеющийся в распоряжении законодателя методологический инст-
рументарий вполне позволяет на должном уровне и в рамках соот-
ветствующих отраслей осуществлять валютное регулирование, оп-
ределять характер и направленность экспортных и импортных то-
варных потоков, наполнение государственного бюджета19. Механизм правового регулирования внешнеэкономических отношений состоит
прежде всего в обеспечении выявления (формулировки, определе-
ния) и соблюдения экстерриториальных экономических интересов
государства во всех без исключения сферах общественных отноше-
ний – от промышленного производства и государственного управле-
ния до правотворчества, правоприменения, процедуры разрешения
споров и участия в международных союзах и организациях.
Таким образом, внешнеэкономические отношения, находящиеся
«в силовом поле» материального регулирования в настоящее время, и,
по всей вероятности, на перспективу, регулируются национальным пра-
вом Республики Беларусь в рамках соответствующих отраслей права
и законодательства: конституционного (государственного), админист-
ративного, гражданского, международного частного, уголовного, граж-
данско-процессуального, хозяйственно-процессуального, таможенного,
инвестиционного, банковского права, а также всех иных отраслей, реа-
лизующих присущими праву средствами общую экономическую поли-
тику страны. При этом в настоящее время остро стоит задача форми-
рования самостоятельного научно обоснованного механизма регули-
рования внешнеэкономических отношений, который обеспечивал бы
на системном уровне внешнеэкономическую функцию государства во
всех сферах общественных отношений с максимально эффективным
сочетанием всех юридических, экономических и административных
(управленческих) методов и режимов.