Внешнеэкономические отношения и публичное право
Деление системы права на публичное и частное известно со
времен Древнего Рима. Под публичным правом понимается, как
правило, совокупность отраслей права, которые регулируют отно-
шения, обеспечивающие общий, совокупный (публичный) интерес
государства и общества, в противовес отраслям права, направлен-
ным на защиту частного интереса индивида – физического либо
юридического лица.
На национальном правовом поле публичное право регулирует
отношения государственной власти и подчинения. Нормы публич-
ного права, как правило, императивны: они не оставляют лицам, чье
поведение ими определяется, возможности своей волей или по со-
глашению с другими лицами изменить соответствующие предпи-
сания. Публичное право может быть охарактеризовано как систе-
ма юридической централизации отношений в отличие от метода
юридической децентрализации, свойственного частному праву. К
публичному праву условно можно отнести: конституционное (госу-
дарственное) право, административное, уголовное, процессуальное,
налоговое, финансовое право и т.д.
Употребление терминов «публичный» и «частный» примени-
тельно к международной юридической проблематике имеет свою
специфику.
Прежде всего подавляющее большинство правоведов исходят
из того, что «публичное» и «частное» международное право не яв-
ляются структурными частями некоего единого целого. В то вре-
мя как «публичное» международное право является международ-
ным в буквальном смысле («наднациональным», «транснациональ-
ным», «межгосударственным», «междувластным»)1, – «частное»
международное право принадлежит к внутригосударственной пра-
вовой системе2. Кроме того, в международном публичном праве
нет гетерономных связей в том виде, в котором они присутствуют
в национальных публичных отраслях. Иными словами, для между-
народных (межгосударственных) отношений не характерно деле-
ние участников по иерархическому признаку, как это имеет место
во внутригосударственном публичном праве.
Международно-правовые нормы не являются в большинстве
своем императивными. Императивный характер имеет лишь опре-
деленная часть общего международного права, так называемые
ius cogens. Наоборот, в партикулярном международном праве гос-
подствуют диспозитивные нормы, устанавливаемые самими субъек-
тами правоотношения, изменяемые и прекращаемые в любое вре-
мя по соглашению сторон либо даже в одностороннем порядке.
Наконец, международное публичное право не является системой
юридической централизации, закрепляя в основном децентрализо-
ванные отношения.
Международно-правовое регулирование внешнеэкономических
отношений представляет собой сложноорганизованную систему.
Следует отметить, что общепризнанной, разделяемой хотя бы боль-
шинством юристов-международников системы международного пра-
ва не существует3. Однако это вовсе не означает, что международ-
ное право объективно не является упорядоченной системой согласо-
ванных норм. «В лучшем случае это – собрание норм различного
происхождения, более или менее произвольно систематизированных
авторами»4. Поэтому и система международно-правового регулиро-
вания внешнеэкономических отношений может быть изложена лишь
с большей или меньшей степенью авторского приближения.
На верхнем уровне системы находятся императивные нормы
международного права (ius cogens), в том числе императивные
нормы, регулирующие международные экономические отношения.
К императивным нормам, обеспечивающим функционирование всей
системы международных отношений, следует отнести универсаль-
ный принцип pacta sunt servanda (договоры должны соблюдать-
ся), а также цели и принципы международного права в формулиров-
ке Устава ООН: поддержание международного мира и безопаснос-
ти; развитие дружественных отношений между нациями на основе
уважения принципа равноправия и самоопределения народов, осу-
ществление международного сотрудничества в разрешении меж-
дународных проблем экономического, социального, культурного и
гуманитарного характера; поощрение и развитие прав и свобод че-
ловека5. Кроме того, принципы современных международных эко-
номических отношений закреплены в Заключительном акте Кон-
ференции ООН по торговле и развитию 1964 г., Декларации об ус-
тановлении нового международного экономического порядка и
Хартии экономических прав и обязанностей государств6.
Несмотря на то, что названные документы относятся к нормам
так называемого «мягкого права», т.е. не обладающим формально юридической силой7, правовое регулирование внешнеэкономических
отношений не может осуществляться без учета их положений.
Что касается партикулярных (региональных, двусторонних, ло-
кальных и проч.) экономических отношений, то такие отношения
фиксируются и регулируются международным договором между
Республикой Беларусь и заинтересованным государством (груп-
пой государств). Заключение, оформление, исполнение и денонса-
ция международных договоров экономического характера осуще-
ствляется в соответствии с Венской конвенцией о праве междуна-
родных договоров от 23 мая 1969 г.8.
Публично-правовое регулирование внешнеэкономических от-
ношений на национальном уровне основывается прежде всего на
положениях Конституции.
Происходящие в настоящее время интеграционные процессы
в мировой экономике обусловливают, как представляется, необхо-
димость изменения концептуальных подходов к конституционно-
правовому регулированию внешнеэкономических отношений. Акты
государственной власти, реализующие экономическую и правовую
интеграцию, в том числе участие страны в экономических союзах
и организациях, могут прямо изменить геополитический статус стра-
ны и степень ее экономической безопасности. В этих условиях ис-
ключительно важно определить конституционные основы внешней
экономической политики Беларуси.
Конституционные основы внешней политики в целом опреде-
лены ст. 8, 18, а также (в части компетенции Президента, Парла-
мента, Правительства) ст. 79, 84, 97, 106, 107 9. Однако в названных
статьях нет даже программных положений об общих принципах и
направленности внешнеэкономической политики. Конечно, Консти-
туция и не должна содержать абсолютных рецептов на все случаи
жизни. В то же время, думается, общее положение о недопустимо-
сти участия страны в международных договорах, союзах и органи-
зациях, если такое участие ставит под угрозу экономический суве-
ренитет и безопасность, в Основном Законе все же должно быть
закреплено. Без этого трудно, например, определить конституцион-
ность актов межгосударственных экономических образований, в которые входит Республика Беларусь (ч. 4 ст. 116 Конституции
Республики Беларусь).
Надо сказать, что и в соседней России Конституция не закреп-
ляет основ правового регулирования внешнеэкономических отноше-
ний10. Как представляется, такая ситуация обусловлена не тем, что
основы внешней экономической политики недостойны отдельной стро-
ки в Основном Законе. Просто на момент разработки Конституции
российское общество в лице законодателя было обращено «внутрь»
точно так же, как это имело место в Беларуси. Не последнюю роль,
по всей вероятности, сыграл и тот факт, что конституционные акты
тех развитых государств, которые были приняты за образец при раз-
работке Конституций, также не содержат норм об основах конститу-
ционного регулирования внешнеэкономических отношений.
В то же время, вероятно, в данном случае механическое сле-
дование зарубежной традиции вряд ли является оправданным. Кон-
ституции развитых западных государств в большинстве своем фор-
мировались не позже, чем несколько десятилетий назад, задолго
до фронтального наступления глобализации и международной эко-
номической экспансии. Сама по себе интенсификация межгосудар-
ственных экономических связей, скорее всего, не является факто-
ром, обусловливающим необходимость конституционных реформ в
экономически стабильном обществе. Поэтому изменять конститу-
цию только для того, чтобы внести в нее несколько строк, не несу-
щих в себе принципиально нового смысла, как это может пока-
заться на первый взгляд, – вряд ли необходимо, особенно в услови-
ях стабильной экономической системы и выгодного положения
страны на мировой экономической и политической арене.
Совсем другая ситуация складывается на постсоветском про-
странстве. Реформирование государств и общества проходит здесь
именно в период революционных преобразований системы между-
народных отношений. Конституционный процесс находится в началь-
ной стадии. Основной Закон, скорее всего, будет еще подвергаться
корректировке. «Не заметить» в таких условиях определяющего
фактора внешнеэкономической политики – это то же самое, что
перестраивать в открытом море капитанский мостик у судна, не
имеющего руля и навигационной техники.
Критериями конституционности действий всех ветвей государ-
ственной власти во внешнеэкономической сфере являются такие
политико-правовые категории, как экономическая безопасность и
экономический суверенитет государства.
Понятия «экономическая безопасность» и «экономический су-
веренитет» введены в правовой оборот сравнительно недавно11. В
силу этого ни юридическое, ни экономическое содержание данных
категорий теоретически еще не определены. Удивительно, но ак-
тивный научный поиск в данном направлении почти не ведется.
Объяснением данному обстоятельству, помимо сложности задачи,
может служить, как представляется, отсутствие четких внешнепо-
литических ориентиров у реформирующихся государств. Иными
словами, общество еще не определилось, какой внешнеполитичес-
кий, да и внутренний курс для него является «экономически безо-
пасным» с позиций сохранения «экономического суверенитета».
В то же время, думается, отсутствие теоретической базы не
может служить препятствием для введения указанных категорий в
конституционно-правовой оборот. Напротив, присутствие их в Ос-
новном Законе страны само по себе может инспирировать их раз-
работку в теории права. Такой способ введения в правовую систе-
му новых категорий в отечественном праве уже применялся: дос-
таточно вспомнить, например, судебное обжалование действий
должностных лиц или возмещение морального вреда, впервые по-
явившиеся в Конституции и только после этого реализованные за-
конодательством, доктриной и практикой.
Характер и направленность правового регулирования внешне-
экономических отношений напрямую зависят от избранной государ-
ством на данном историческом этапе внешнеторговой политики.
Внешнеторговая политика представляет собой систему админист-
ративных мероприятий, направленных на достижение определенного
первоначально заданного экономического эффекта: защиту внутрен-
него рынка, стимулирование роста объема внешней торговли, изме-
нение ее структуры, направления товарных потоков и т.п.
Экономическое понятие внешнеторговой политики отличается
от понятия международной торговой политики, которая вырабаты-
вается и осуществляется группой государств по отношению друг к
другу или третьим государствам во взаимовыгодных целях. Результа-
том такого сотрудничества может являться создание зон свободной
торговли, таможенных союзов, иных структурных образований12.
Целью внешнеторговой политики является стимулирование
позитивных внутренних экономических процессов13. Различают два
основных направления внешнеторговой политики – протекционизм
и политику свободной торговли14. Выбор направления внешнетор-
говой политики определяет методологию национально-правового
регулирования внешнеэкономических отношений и, в конечном счете,
содержание соответствующих правовых актов.
Протекционизм – это политика, направленная на защиту оте-
чественной экономики от иностранной конкуренции. В основе про-
текционистских мер лежит предположение, что свободное действие
рыночных сил может быть невыгодным для менее развитых стран,
а неограниченная конкуренция со стороны более сильных государств
может привести к формированию неэффективной для данной стра-
ны экономической структуры. Протекционизм характеризуется вве-
дением высоких таможенных пошлин на импортные товары; стрем-
лением к замещению импорта отечественной продукцией; введе-
нием запретов и ограничений на внешнеторговые и сопутствующие
им операции.
Свободная торговля – это политика, при которой государство
воздерживается от непосредственного воздействия на внешнюю
торговлю, оставляя роль основного регулятора рынку. Свободная
торговля, в отличие от протекционизма, имеет своим результатом,
кроме экономических, также определенные политические послед-
ствия, которые принято оценивать как позитивные, поскольку воз-
растающая экономическая взаимозависимость государств снижа-
ет опасность враждебных действий государств по отношению друг
к другу15.
В чистом виде протекционизм и свободная торговля практи-
чески не встречаются. На различных стадиях исторического раз-
вития общество тяготело либо к одной, либо ко второй системе
внешнеторговой политики16. В современной мировой экономике на-
блюдается общая тенденция к либерализации внешнеторгового обмена, т.е. к политике свободной торговли. Кроме того, последо-
вательно эволюционирует внешнеторговая политика промышлен-
но-развитых государств по отношению к развивающимся странам17.
Сближение направлений внешнеторговой политики большинства
государств ведет к формированию соответствующей международ-
ной торговой политики.
Основных успехов международная политика либерализации
достигла в области таможенных пошлин, общий уровень которых в
послевоенный период существенно сократился18. С этим связано
создание соответствующего международного института – Генераль-
ного соглашения по тарифам и торговле (ГАТТ) 30 октября 1947 г.
В 1995 году на базе ГАТТ была создана Всемирная Торговая
Организация (ВТО)19. На рубеже XX и XXI столетий членами ВТО
являлись более 130 государств, на долю которых приходилось 95%
объема мировой торговли20. В настоящее время государство, не
являющееся членом этой организации, не может играть заметной
самостоятельной роли в мировых экономических процессах.
В основу правового механизма ГАТТ/ВТО положены следую-
щие принципы и нормы.
1. Недискриминация в торговле. Данный принцип обеспечива-
ется:
а) принципом наибольшего благоприятствования в отношении
экспорта, импорта, транзитных операций и связанных с ними тамо-
женных пошлин и сборов;
б) национальным режимом, т.е. уравниванием в правах това-
ров импортного и отечественного производства применительно к
внутренним налогам и сборам, а также правилам, регулирующим
внутреннюю торговлю.
2. Преобладание экономических, а не административных ры-
чагов регулирования внешней торговли. Это выражается в исполь-
зовании преимущественно тарифных средств защиты националь-
ного рынка, а не количественных ограничений или аналогичных мер.
3. Облегчение развития торговли путем прогрессивного сни-
жения таможенных тарифов государств-участников.
4. Принцип взаимности в предоставлении торгово-политичес-
ких уступок.
5. Разрешение торговых споров проведением консультаций и
переговоров, а в случае невозможности – рассмотрение споров в
специально создаваемых третейских судах, решения которых обя-
зательны для участников ГАТТ/ВТО.
Республика Беларусь создала комиссию по вступлению в ГАТТ
в 1991 году, в 1995 году комиссия была переименована в комиссию
по вступлению в ВТО. Россия подала заявку на вступление в ГАТТ
в 1993 г., подтвердив свое намерение после преобразования ГАТТ в
ВТО. Вступление России в ВТО планируется на 2003 год; в отно-
шении Беларуси таких прогнозов пока нет.
Однако перспектива участия в данной организации безальтер-
нативна. В этой связи правовое регулирование внешнеэкономичес-
ких отношений Республики Беларусь скорее всего вновь подверг-
нется реформированию: учитывая восточную (российскую) ориен-
тацию внешнеэкономической политики белорусского государства и
планы России в отношении ВТО, придется скорректировать систе-
му государственного регулирования внешнеэкономической деятель-
ности в соответствии с принципами ВТО.
Правовым оформлением внешнеэкономической политики госу-
дарства являются как внутригосударственные нормативно-правовые
акты в сфере налогообложения, таможенно-тарифного, валютного
регулирования и т.д., так и межгосударственные (межправительствен-
ные) соглашения Республики Беларусь, направленные на выработку
единых подходов и критериев внешнеторговой политики, инвестици-
онное сотрудничество, технологический обмен, участие в междуна-
родных организациях экономического характера и т.д.
Международные соглашения в указанной сфере носят публич-
но-правовой характер. Такого рода международные договоры реа-
лизуются, как правило, через исполнительные властные структуры21.
Совокупность внешнеэкономических функций государства реа-
лизуется через особый механизм государственного регулирования,
который представляет собой вмешательство административных го-
сударственных органов в экономическую деятельность с помощью
набора различных методов и инструментов. Такое регулирование
более точно было бы именовать государственным или администра-
тивным управлением, что подчеркивало бы административный ха-
рактер вмешательства во внешнеэкономическую деятельность.
Государственное или административное регулирование (управ-
ление) в сфере внешнеэкономических отношений необходимо отли-
чать от правового регулирования, которое представляет собой за-
конодательную, нормотворческую деятельность государства. Если
попытаться определить соотношение «государственного регулиро-
вания», как оно понимается в экономической, прикладной юриди-
ческой литературе и в законодательстве, и «правового регулирова-
ния», – можно сказать, что они соотносятся между собой примерно
так же, как соотносятся политика и право. В результате правового
регулирования рождаются «правила игры» для субъектов внешне-
экономических отношений, в том числе и для тех компетентных
государственных органов, которые непосредственно осуществля-
ют государственное регулирование внешнеэкономических отноше-
ний22. Например, при выдаче лицензии, регистрации внешнеторго-
вого контракта государство в лице уполномоченных органов и дол-
жностных лиц реализует свои права и обязанности, установленные
публичным (административным) законодательством.
Целью государственного регулирования внешнеэкономических
отношений, как уже указывалось, является стимулирование внут-
ренней, национальной экономики. Это означает, что эффективным
может быть признано только такое государственное регулирова-
ние, при котором наблюдаются очевидные позитивные тенденции
развития национальной экономики: рост объема инвестиций, повы-
шение конкурентоспособности товаров отечественного производ-
ства, положительное торговое сальдо и т.д.
Мировой практике известно как перспективное (стратегичес-
кое, долгосрочное), так и текущее (тактическое, краткосрочное)
государственное регулирование внешнеэкономических отношений.
Под перспективным государственным регулированием понимает-
ся прогнозирование, программирование и стратегическое планиро-
вание экономики. Его целью является формирование стратегии и
приоритетов в развитии национальных отраслей, способных обес-
печить выпуск конкурентно-способной продукции и вписаться в
мировой рынок. Формами такого регулирования (управления) мо-
гут являться: разработка и принятие на государственном уровне
программ развития и модернизации экспортно-ориентированных
отраслей, стратегическое планирование развития внешнеторгового оборота, принятие организационных мер для обеспечения эффек-
тивности внешнеэкономической деятельности предприятий.
Текущее государственное регулирование носит не долговре-
менный, стратегический, а тактический характер. Оно направлено
на преодоление кризисов, инфляции, на защиту интересов внутрен-
него рынка и национальных товаропроизводителей на данном вре-
менном этапе. Текущее регулирование осуществляется при помо-
щи различных экономических и административных инструментов:
налогов, пошлин, лицензий, регистраций, квот. Немаловажное зна-
чение имеет также ценовая политика государства.
В рамках перспективного и текущего государственного регу-
лирования внешнеэкономических отношений применяются как эко-
номические, так и административные методы государственного
регулирования (управления) внешнеэкономической деятельностью.
Использование экономических методов предполагает косвен-
ное воздействие на внутрихозяйственные экономические процессы
через финансово-кредитную и банковскую сферы экономики. Не-
обходимый эффект достигается посредством изменения ставки
процента, установления системы скидок и субсидий, а также по-
средством налоговой системы, ценового механизма, таможенных
инструментов, системы страхования и стимулирования экспорта.
К числу экономических относятся также валютно-кредитные
методы: валютный курс, конвертируемость, котировки валют, де-
вальвации, ревальвации, валютные интервенции, маневрирование
банковскими процентными ставками, валютные ограничения и т.п.
Что касается административных (в узком смысле) методов
государственного регулирования, то в условиях стабильной эконо-
мики они рассматриваются как временные дополнительные меры
при недостаточной эффективности экономических рычагов. В пе-
риод же экономического спада и разбалансированной экономики
административное регулирование становится главным инструмен-
том воздействия на отношения внешнеэкономического характера.
К числу административных методов государственного регулиро-
вания внешнеэкономических отношений относятся: запреты на им-
порт и экспорт; квотирование; лицензирование; контингентирова-
ние; таможенные формальности.
Описанные выше механизмы государственного регулирования
(управления) во внешнеэкономической сфере, выработанные меж-
дународной экономической практикой, с теми или иными вариация-
ми и национальными особенностями функционируют и в Республи-
ке Беларусь. Как уже указывалось, качественные характеристики
государственного регулирования внешнеэкономических отношений на заданном этапе зависят от внешней и внутренней экономической
политики государства.
В настоящее время публичные внешнеэкономические отноше-
ния административного характера регулируются в Республике Бе-
ларусь комплексом нормативно-правовых актов различной юриди-
ческой силы и содержания23. Нельзя не обратить внимание на тот
факт, что законодательство в названной сфере не упорядочено и
представляет собой, по сути, хаотическое нагромождение декре-
тов, указов, законов, постановлений, инструкций и проч. Безуслов-
но, такая ситуация совершенно не способствует формированию оп-
тимальной системы государственного регулирования внешнеэко-
номической деятельности.
Основные функции по государственному управлению внешне-
экономической деятельностью возложены на Министерство иност-
ранных дел Республики Беларусь. Ранее эти функции выполняло
Министерство внешних экономических связей, которое в 1999 г.
было ликвидировано с передачей соответствующих функций МИДу.
Надо сказать, что вопрос о целесообразности сохранения та-
кой структуры, как Министерство внешних экономических связей,
автором настоящей работы ставился давно24. Правда, мы предла-
гали передать регулирующие функции отраслевым министерствам
соответствующей компетенции: экономики, торговли, сельского хо-
зяйства и продовольствия и т.д. Именно по такому пути пошла, в
конце концов, Российская Федерация, где до 1998 г. также имелось
Министерство внешних экономических связей. После ликвидации
указанного Министерства соответствующие функции были пере-
даны отраслевым федеральным и региональным органам государ-
ственного управления. В практике большинства развитых запад-
ных государств также не принято создавать специализированные
ведомства по внешнеэкономическим связям. Как представляется,
на перспективу аналогичные преобразования будут осуществлены
и в нашей стране. Ликвидация МВЭС не повлекла за собой замет-
ных изменений в системе государственного регулирования внеш-
неэкономических отношений, поскольку, во-первых, соответствую-
щих полномочий не получили внутригосударственные экономичес-
кие ведомства, а во-вторых – указанные функции не свойственны
дипломатическим внешнеполитическим учреждениям, каковым
является МИД.
Закон «О государственном регулировании внешнеторговой
деятельности» 1998 г. называет следующие формы государствен-
ного регулирования (ст.7):
1) тарифное регулирование;
2) нетарифное регулирование;
3) установление исключительного права государства на осу-
ществление отдельных видов внешнеэкономической деятельности
(государственные монополии)25.
Использование термина «формы» в названном законе представ-
ляется не вполне удачным. Вероятно, правильнее было бы гово-
рить о «методах» государственного регулирования. Кроме того,
анализ текста данного нормативно-правового акта показывает, что
законодатель не отобразил в нем всего многообразия методов го-
сударственного регулирования, применяющихся на практике. Все
это придает закону «усеченный» характер: он, как и многие «стра-
дающие» тем же «заболеванием» нормативные акты в сфере внеш-
неэкономических отношений, регулирует лишь отдельные аспекты
отдельного вида внешнеэкономических отношений – нетарифное
регулирование внешней торговли. Что касается тарифного регули-
рования, то оно лишь заявлено в «программной» части закона с от-
сылкой к иным нормативным актам. Таким образом, остальной
массив приемов и способов воздействия на внешнеэкономические
отношения остается за рамками закона. Часть из них определяет-
ся (фиксируется) иными источниками (точно так же без опреде-
ленной системы и иерархии), а часть вообще находится за преде-
лами правового воздействия. Иными словами, те методы, которые применяются государственными органами и должностными лица-
ми в процессе осуществления регулятивных функций, фактически
являются и не дозволенными, и не запрещенными, применяются
случайно, по «мнению» управляющего субъекта и без механизмов
обратной связи с управляемой системой. Так, к примеру, обстоят
дела с перспективным и текущим планированием, кредитованием,
ценообразованием, системой индивидуальных льгот.
Корни недостатков административно-правового регулирования
внешнеэкономических отношений, низкая эффективность внешне-
экономической деятельности на макро- и микроуровнях, по нашему
глубокому убеждению, уходят в отсутствие научной организации
процесса, в том числе – в отсутствие целостной теоретико-право-
вой концепции системного регулирования внешнеэкономических
отношений.