Статья 15. Особенности участия субъектов малого предпринимательства в размещении заказа путем проведения торгов
1. Государственные заказчики, за исключением случаев размещения заказов
на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для нужд обороны стра-
ны и безопасности государства, обязаны осуществлять размещение заказов у
субъектов малого предпринимательства в размере пятнадцати процентов
общего объема поставок товаров, выполнения работ, оказания услуг по переч-
ню, установленному Правительством Российской Федерации, путем прове-
дения торгов, участниками которых являются такие субъекты, а государст-
венные заказчики, в случаях размещения заказов на поставки товаров, выполне-
ние работ, оказание услуг для нужд обороны страны и безопасности государст-
ва и муниципальные заказчики вправе осуществлять такое размещение заказов.
Перечень указанных товаров, работ, услуг и их предельная цена (цена лота) ус-
танавливаются Правительством Российской Федерации.
2. Размещение заказов путем проведения торгов, участниками которых яв-
ляются субъекты малого предпринимательства, осуществляется в порядке, пре-
дусмотренном главами 2 и 3 настоящего Федерального закона, с учетом положе-
ний настоящей статьи.
3. При размещении заказа путем проведения предусмотренных частью 1 на-
стоящей статьи торгов, участниками которых являются субъекты малого пред-
принимательства, информация о проведении таких торгов должна содержаться в
извещении о проведении открытого конкурса или открытого аукциона.
Комментарий: В частях 1-3 данной статьи речь идет о торгах, прово-
димых с участием только малых предприятий, что становится ясно из
части 4.
4. При размещении заказа путем проведения предусмотренных частью 1 на-
стоящей статьи торгов, участниками которых являются субъекты малого пред-
принимательства, заявки на участие в конкурсе или заявки на участие в аукцио-
не, поданные участниками размещения заказа, не являющимися субъектами ма-
лого предпринимательства, подлежат отклонению.
5. В случае, если по истечении срока подачи заявок на участие в конкурсе
или заявок на участие в аукционе субъектами малого предпринимательства по-
дано менее двух заявок на участие в конкурсе или заявок на участие в аукционе,
торги признаются несостоявшимися.
6. В случае признания торгов несостоявшимися повторные торги, участни-
ками которых являются субъекты малого предпринимательства, не проводятся и
контракт с одним участником размещения заказа – субъектом малого предпри-
нимательства не заключается. Размещение заказов осуществляется в порядке,
предусмотренном главами 2 и 3 настоящего Федерального закона.
Комментарий по статье 15 подготовлен д.э.н., профессором Нестеро-
вичем Н.В.:
Малое предпринимательство можно отнести к тем сферам бизнеса, ко-
торым в России со стороны постсоветских правительств уделялось доста-
точно заметное внимание (во всяком случае, внешне). Создавались государст-
венные и общественные структуры, в задачу которых входило всяческое содей-
ствие развитию малого предпринимательства, принимались соответствую-
щие законы, постановления, программы, образовывались специальные фонды и
т.д. Но, по мнению большинства специалистов работающих в сфере малого
бизнеса, значимых успехов в этой сфере достигнуть пока никак не удается.
В этой связи правомерно встает вопрос: может быть мы пытались
воздействовать на развития этой сферы бизнеса не с той стороны и не те-
ми методами?
Рассмотрим эту проблему применительно к вопросам регулирования го-
сударственных закупок.
Первым руководящим актом в этой области стало постановление Пра-
вительства РФ от 1 декабря 1994 г. № 1322 "О мерах по обеспечению уча-
стия малых негосударственных предприятий в реализации государственных
программ и выполнении заказов для государственных нужд", в котором пре-
дусматривалось:
"Государственным заказчикам при проведении конкурсных отборов по
размещению заказов на закупку и поставку товаров, выполнение работ (ус-
луг) для государственных нужд: создавать условия, обеспечивающие участие
малых негосударственных предприятий в конкурсном отборе".
Как видим, в данном документе постановка задачи носит чрезвычайно
общий характер и больше похожа на лозунг, чем на руководство к действию.
Несколько конкретизирована данная задача в Законе от 14 июня 1995
года № 88-ФЗ "О государственной поддержке малого предпринимательства
а Российской Федерации", в статье 14 которого сказано:
"Государственные заказчики при формировании и размещении заказов и
заключении государственных контрактов на закупку и поставку продукции и
товаров (услуг) для государственных нужд по видам продукции, отнесенных
Правительством Российской Федерации, органами исполнительной власти
субъектов Российской Федерации к приоритетным, обязаны размещать у
субъектов малого предпринимательства не менее 15 процентов от общего
объема поставок для государственных нужд данного вида продукции на ос-
нове конкурсов на указанные поставки, проводимые между субъектами мало-
го предпринимательства".
В целях реализации ст. 14 данного Закона Правительством РФ было
принято Постановление "Об участии субъектов малого предприниматель-
ства в производстве и поставке продукции товаров (услуг) для федеральных
государственных нужд" от 23.04.96 г. № 523, которым, в частности, госу-
дарственному заказчику вменялось:
– при подготовке к проведению конкурсного отбора поставщиков (под-
рядчиков) продукции и товаров (услуг) общегражданского назначения для
федеральных государственных нужд обеспечивать включение в состав экс-
пертных комиссий представителя ГКРП РФ (бывш.);
– при заключении соответствующих государственных контрактов
предусматривать в обязательном порядке привлечение к их выполнению
субъектов малого предпринимательства по согласованию с ГКРП РФ.
ГКРП РФ совместно с Госкомитетом РФ по промышленной политике
(бывш.) предлагалось обеспечить ведение постоянного учета субъектов
малого предпринимательства, производственные возможности которых позволяют участвовать на конкурсной основе в производстве и поставке
отдельных видов продукции и товаров (услуг) для государственных нужд,
ежеквартально информируя об этом заинтересованные федеральные ор-
ганы исполнительной власти и государственных заказчиков. ГКРП РФ
при участии Минэкономики РФ, Госкомитета РФ по промышленной по-
литике и др. поручалось ежегодно представлять в Правительство РФ в
составе доклада о состоянии и развитии малого предпринимательства в
России сведения об участии субъектов малого предпринимательства в
выполнении госзаказов.
При этом рекомендовалось органам исполнительной власти субъектов
РФ привлекать субъекты малого предпринимательства к производству и
поставке продукции для региональных нужд, в порядке, предусмотренном
настоящим постановлением.
Было принято дополнение к Порядку подготовки и заключения государ-
ственных контрактов на закупку и поставку продукции для федеральных
нужд. Пункт 3 Положения дополнили отдельным абзацем следующего со-
держания: "Государственный контракт на поставку продукции и товаров
(услуг) общегражданского назначения для федеральных государственных
нужд должен содержать отдельный раздел об участии субъектов малого
предпринимательства в реализации этого контракта на условиях, преду-
смотренных статьей 14 Федерального закона "О государственной поддерж-
ке малого предпринимательства в Российской Федерации".
Как видим, в последние годы шло достаточно активное нормотворче-
ство в области обеспечения участия малого бизнеса в государственных за-
купках, но к реальным положительным сдвигам это не привело.
В чем же причины такого положения: неисполнительность чиновников
или неразработанность механизма реализации указанных выше положений,
или естественное отторжение экономической средой этих положений как
чуждых ее природе?
Можно вполне обоснованно предположить, что в реальности присут-
ствует и первое, и второе, и третье. Попробуем разобраться с третьей
группой причин, так как именно она, по нашему мнению, оказывает решаю-
щее воздействие на весь процесс практической реализации перечисленных
выше норм стимулирования малого бизнеса.
Прежде всего следует понять, существует ли вообще такая проблема,
как стимулирование участия малого предпринимательства в государствен-
ных закупках. Нам не приходилось видеть сколь-нибудь убедительных ана-
литических материалов, показывающих какую долю занимают сейчас пред-
приятия малого бизнеса в государственных закупках, сколько из них стали
победителями в конкурсах на размещение государственных заказов, почему
эта доля мала и почему ее надо обязательно увеличить. Более того, по на-
шим экспертным оценкам в ряде случаев уже сейчас, когда никакие допол-
нительные стимулирующие рычаги реально не применяются, участие мало-
го бизнеса в государственных закупках весьма заметно и во многих случаях
превышает 15-процентный лимит. Это касается главным образом государ-
ственных закупок, осуществляемых субъектами Федерации, и особенно –
муниципальных закупок.
Однако, подтвердить это утверждение (так же как и опровергнуть) на
достаточно представительном массиве статистических данных не пред-
ставляется возможным.
Но даже если допустить, что доля малого бизнеса в государственных
закупках действительно мала, то следует ли из этого факта необходи-
мость установления в этой сфере для данного бизнеса дополнительных
льгот. Утвердительный ответ на этот вопрос вовсе не очевиден.
Прежде всего следует определиться, действительно ли участие малого
бизнеса в конкурсах за получение государственных заказов является для ма-
лого бизнеса столь жизненно необходимым, что без этого его нормальное
развитие невозможно. Положение здесь не столь однозначно, как могло бы
показаться на первый взгляд. Во всяком случае в результате анализа, прове-
денного Европейским Союзом, выявилось, что сами малые и средние пред-
приятия весьма сдержанно относятся к мерам по стимулированию их уча-
стия в государственных конкурсах, поскольку, по их мнению, высокая конку-
ренция, сложность и значительные затраты на участие в конкурсах на по-
лучение государственных заказов существенно превышают возможные вы-
годы. А если мы еще учтем российскую практику, когда государственные за-
казчики, мягко говоря, не очень аккуратно расплачиваются за поставленную
им продукцию, то вопрос о результативности предпринимаемых мер в рас-
сматриваемых направлениях станет еще острее.
В то же время установление льготного режима функционирования для
некоторых категорий субъектов рынка обязательно приводит к ухудшению
положения других участников. С этой точки зрения важно установить, а
против кого работают льготы на рынке государственных заказов для малого
бизнеса. Во-первых, против предприятий, не входящих в категорию малых,
так как их конкурентное положение искусственно ухудшается, что доста-
точно очевидно. Во-вторых, против государственных заказчиков, и в конеч-
ном счете, против государственного бюджета.
Второй тезис нуждается в пояснениях. Экономический ущерб для гос-
заказчиков от предоставления льгот малому бизнесу будет состоять из не-
скольких частей. Прежде всего произойдет удорожание закупаемой продук-
ции, так как предприятия малого бизнеса будут предлагать свою продукцию
по более высокой цене. Если это не так, то сама идея проведения в обяза-
тельном порядке отдельных конкурсов для малого бизнеса теряет всякий
смысл. Кроме того, возрастут затраты на организацию и проведение кон-
курсов. Их число увеличится, усложнится документация, возрастет объем
отчетности и число проверяющих.
В связи с этим, возникает совершенно справедливый вопрос: сколько го-
тово государство заплатить за "необходимость" предоставления льгот для
малого бизнеса при закупках продукции на конкурсной основе? А может
быть есть более рациональные подходы к использованию этих средств, в
том числе и для применения других мер по стимулированию малого бизнеса.
И вообще, какой малый бизнес мы готовы стимулировать? Весь или
отдельных его представителей. Дело в том, что существуют малые пред-
приятия производственные, посреднические, по оказанию различного рода
услуг, научные, консалтинговые и т.п. Закон № 88-ФЗ различий между ними
не делает, хотя условия их деятельности и обеспечения своей конкуренто-
способности далеко не одинаковы.
Допустим, что речь идет о стимулировании производственных малых
предприятий. Но и здесь надо определиться, все ли производственные малые
предприятия необходимо стимулировать путем предоставления им льгот
по конкурсам. Ведь все эти действия направлены на защиту малого бизнеса
от конкуренции со стороны средних и крупных предприятий. А так ли ши-
рока сфера, где производственные малые предприятия действительно конкурируют с крупными предприятиями? В большинстве случаев, они как бы
дополняют и, условно говоря, конкретизируют большой бизнес. Таким обра-
зом, до разработки конкретных мер по стимулированию участия малого
бизнеса в конкурсных торгах необходимо определить конкретные производ-
ства, где этот бизнес подавляется крупными производителями.
Но и этого не достаточно. Требуется выявить конкретные причины,
ослабляющие позиции малого бизнеса в конкурсных отборах. По нашему
мнению, они могут быть разделены на две группы. Первая группа этих при-
чин определяется естественной более низкой эффективностью малого биз-
неса по сравнению с крупными предприятиями, связанной с организационно-
экономическими преимуществами крупного производства. В этом случае
предоставление льгот малому бизнесу будет означать ничто иное, как свое-
образное дотирование менее эффективных производств. И нужны очень
серьезные обоснования правомерности проведения такого рода мероприя-
тий. Вторая группа причин заключается в наличии чисто организационных
сложностей для участий малого бизнеса во всевозможных конкурсах. Это
участие требует от претендентов весьма заметных затрат как трудовых
(отслеживание конкурсной рекламы, подготовка конкурсной документации,
проведение в необходимых случаях сертификации своей продукции и т.п.)
так и финансовых (покупка конкурсной документации, получение необходи-
мых конкурсных гарантий). Если для крупных предприятий такого рода за-
траты, как правило, не являются слишком обременительными, то у малых
производств с их ограниченной ресурсной базой возникают серьезные про-
блемы. По нашему мнению, если решать вопрос о стимулировании участия
малого бизнеса в конкурсных торгах, то необходимо обратить внимание,
прежде всего, на вторую группу причин их неконкурентоспособности.
Мы уже выше говорили, что в России на всех уровнях управления созда-
но достаточно большое количество различного рода государственных и об-
щественных структур, призванных стимулировать развитие малого бизне-
са. Они значительную часть своих усилий затрачивают на подготовку и
лоббирование всяческих законодательных и нормативных актов, многие
нормы которых далеко не всегда в достаточной степени обоснованны. Было
бы целесообразно, чтобы часть этих усилий была переориентирована на
решение организационных проблем участия малого бизнеса в конкурсных
торгах по закупкам продукции для государственных нужд.
В первую очередь требуется наладить консультативно-разъяснитель-
ную работу. Широкое распространение конкурсных торгов началось в Рос-
сии только с 1997 г., специалистов по прокьюременту у нас подготовлено
еще не так много, тем более остро стоят эти проблемы для предприятий
малого бизнеса. Необходимо, чтобы их представители могли получить кон-
сультации по порядку проведения конкурсных торгов, составу необходимой
документации, требований заказчиков, процедурам торгов и т.д. Более того,
в ряде случаев представители указанных организационных структур могли
бы взять на себя обязанности представлять интересы малого бизнеса на
этих торгах, возможно на платной основе.
Второе возможное направление такого рода деятельности может
стать информационное обеспечение предприятий малого бизнеса по вопро-
сам проведения конкурсных торгов.
В части развития информационного обеспечения субъектов малого биз-
неса мы считали бы конструктивным, чтобы структуры, призванные под-
держивать малое предпринимательство, создали у себя и библиотеки кон-
курсной документации.
На федеральном и региональных уровнях созданы союзы (объединения,
фонды) по поддержке малого бизнеса. Следовало бы договориться с государ-
ственными заказчиками (а может быть даже нормативно закрепить это
положение), что закупку конкурсной документации будет проводить не ка-
ждое малое предприятие самостоятельно, а эти союзы (объединения, фон-
ды). Они могли бы создавать у себя базу (библиотеку) конкурсной докумен-
тации, которой может воспользоваться каждое входящее в это объедине-
ние малое предприятие, возможно, на платной основе.
Отсюда вытекает еще одна задача такого рода объединений малых
предприятий. На них налагается определенная ответственность за квали-
фикационный уровень малых предприятий, которые под ее эгидой намерены
принять участие в конкурсах. По мере того, как российский рынок начинает
становиться более цивилизованным, при установлении партнерских отно-
шений возрастает значение репутации субъекта рыночных отношений. В
силу объективных причин малому предприятию завоевать широкую поло-
жительную известность сложнее. В связи с этим возможно возникновение
категории гаранта не финансового, как это предусматривается в системе конкурсных гарантий, а гаранта квалификационного уровня предприятий
малого бизнеса. Такими гарантами могут быть указанные объединения, но
при одном условии, если они сами будут обладать достаточным авторите-
том среди государственных заказчиков. Соответственно, эти объединения
должны, в свою очередь, разработать систему квалификационной оценки
представителей малого бизнеса, если последние хотят заручиться автори-
тетной поддержкой такого рода объединений.
Логическим продолжением такой работы объединений предприятий ма-
лого бизнеса должно стать формирование консорциумов (простых товари-
ществ) малых предприятий для участия в конкурсах на получение государст-
венных контрактов. Необходимость проведения подобных действий вызыва-
ется тем обстоятельством, что часто размеры лотов, выставляемых на
торги государственными заказчиками, оказываются не под силу каждому от-
дельно взятому малому предприятию, но заказ может быть выполнен, если
объединить усилия нескольких малых предприятий. Объединение малых пред-
приятий, зная производственные возможности входящих в него предприятий,
может инициировать сложение усилий нескольких производственных субъек-
тов под данный конкретный заказ. Такая практика вполне допускается прави-
лами проведения конкурсных торгов. При этом между предприятиями, во-
шедшими в консорциум, заключается соглашение, в соответствии с которым
устанавливаются взаимные обязанности и права, а также определяется го-
ловная организация. Именно на головную организацию возлагается заключение
контракта с государственным заказчиком, если консорциум станет победите-
лем конкурса, а также вся полнота ответственности за деятельность всех
членов консорциума по выполнению условий контракта. Мы допускаем воз-
можность, что роль головной организации консорциума при согласии всех его
членов может выполнять объединение малых предприятий.
Для обеспечения эффективности принимаемых мер по стимулированию
участия малого бизнеса в конкурсных торгах на получение государственного
заказа, важно определить также, для какого уровня управления предназна-
чены эти меры: федерального, регионального, муниципального. В тех законо-
дательно-нормативных актах, о которых мы говорили выше, никаких раз-
личий по уровням управления не предусмотрено. Вряд ли это правомерно.
Характерной чертой малого бизнеса является то, что сфера его действий, как правило, ограничивается рамками того населенного пункта, района, где
он находится. Это, во-первых. А во-вторых, именно муниципальные власти
должны быть заинтересованы в первую очередь в развитии малого бизнеса,
так как его положительное воздействие проявляется именно у них. Это до-
полнительная налогооблагаемая база, дополнительные рабочие места, по-
вышение насыщения местного рынка товарами и услугами и т.д. В меньшей
степени этот эффект проявляется на региональном уровне. и вовсе не видна
для нас целесообразность принятия льгот, стимулирующих участие малого
бизнеса в торгах на федеральном уровне.
Показателен тот факт, что если и принимались какие-то реальные ме-
ры по стимулированию участия малого бизнеса в поставках для бюджетной
сферы, то это был муниципальный уровень. Так, в г. Тобольске было принято
распоряжение Администрации "О предоставлении субъектам малого пред-
принимательства муниципальных заказов на ремонтно-строительные рабо-
ты", предусматривающее резервирование доли муниципальных заказов в раз-
мере не менее 50 процентов для субъектов малого предпринимательства. Оп-
ределенная работа по привлечению малого бизнеса к выполнению муници-
пальных заказов ведется в Нижнем Новгороде, Оренбурге и некоторых других
городах. Но при этом, как правило, вводятся значительные ограничения на
участие неместных поставщиков в такого рода работах.
Таким образом, если признано необходимым разработать меры по стиму-
лированию участия малого бизнеса в конкурсных торгах за получение государст-
венных заказов, то при этом целесообразно исходить из следующих положений:
1. Поддержка должна распространяться на производственный малый
бизнес и в тех производствах, где необоснованно доминируют крупные пред-
приятия.
2. Она должна проводиться главным образом на муниципальном уровне.
3. Поддержка должна выражаться, прежде всего, в оказании помощи
предприятиям малого бизнеса при решении организационных вопросов уча-
стия в торгах.
Эти меры, на наш взгляд, могут способствовать расширению участия
малого предпринимательства в государственных и муниципальных закупках.
А проводить отдельные конкурсы для "маленьких" вряд ли будет перспек-
тивным занятием, как показал десятилетний российский опыт.