Тема 3. ПРЕДМЕТ И СИСТЕМА ФИНАНСОВОГО ПРАВА
Основными критериями деления права на отрасли в со-
ответствии с положениями теории права и государства при-
нято считать предмет и метод правового регулирования.
Предметом регулирования любой отрасли права являют-
ся общественные отношения. Предметом финансового права
служат общественные отношения по созданию, распределе-
нию и использованию денежных фондов, т.е. финансы.
Важнейшие черты отношений, составляющих предмет
финансового права, заключаются в том, что:
— они складываются в сфере финансовой деятельности
в целях образования необходимых обществу денежных фон-
дов, т.е. имеют организационный характер;
— в них участвуют уполномоченные государственные
органы, наделенные соответствующими властными полно-
мочиями относительно иных субъектов таких отношений,
т.е. они носят властный характер;
— объектом данных отношений всегда выступают день-
ги или денежные обязательства, связанные с образованием
и использованием денежных фондов, т.е. эти отношения
имеют имущественный характер.
Названные особенности позволяют выделить из большо-
го круга денежных отношений те, которые по своему харак-
теру являются финансовыми. Они имеют ряд особенностей,
позволяющих их классифицировать по определенным груп-
пам. Так, финансовые отношения возникают:
— между федеральными, региональными и местными
представительными органами государственной власти по
поводу разграничения компетенции в области финансов,
распределения доходов и расходов между отдельными вида-
ми бюджетов, порядка их формирования и исполнения;
— между федеральными, региональными и местными
исполнительными органами власти;
— между финансово-кредитными органами и предпри-
ятиями, учреждениями, организациями, министерствами,
ведомствами, физическими лицами в связи с уплатой нало-
гов, иных платежей, их перечислением в бюджет и т.п.;
-- внутри единой системы исполнительных органов в об-
ласти финансов и кредита (например, между Минфином
России и ЦБ РФ) в связи с реализацией функциональных
обязанностей названных органов.
Своеобразие предмета регулирования обусловливает осо-
бенности метода регулирования, свойственного финансово-
му праву. Основным методом финансового права становит-
ся административно-правовой (императивный) метод. Он
основан на неравенстве участников правоотношений. Одна
из сторон имеет право выдавать в отношении другой обяза-
тельные для исполнения властные предписания.
Отношения ≪власти и подчинения≫ при регулировании
финансовых отношений, как правило, не основываются на
отношениях субординации, подчинения ≪по вертикали≫.
Властные предписания исходят в большинстве случаев от
финансовых, налоговых и кредитных органов, с которыми
другие участники финансовых отношений не находятся
в административной зависимости. Эти властные предпи-
сания носят организационный, имущественный характер
в сфере финансовой деятельности.
Регулирование финансовых правоотношений осущест-
вляется также гражданско-правовым (диспозитивным) ме-
тодом, основанным на равенстве участников правоотноше-
ний. Он применяется в основном в банковских и кредитных
отношениях. Законность данного метода иногда оспарива-
ется, поскольку в основе регулирования названных выше
отношений лежит административно-правовой метод, с по-
мощью которого государственными органами и учреждени-
ями (например, ЦБ РФ) устанавливаются правила обраще-
ния банков и клиентов, кредиторов и должников и т.д.
В основе финансового права лежит принцип приоритета
в области финансовой деятельности государства предста-
вительных органов перед исполнительными органами госу-
дарственной власти. Законодательные (представительные)
государственные органы, представительные органы мест-
ного самоуправления рассматривают и утверждают бюдже-
ты и отчеты об их исполнении, контролируют исполнение
бюджетов.
Очень важно, чтобы в работе над этим основным фи-
нансовым актом обязательно участвовали обе ветви власти.
Право принять закон о федеральном бюджете имеют толь-
ко обе палаты представительного органа (ст. 106 Конститу-
ции). То же касается и всех других уровней бюджетов при
обсуждении и утверждении их органами государственной
и исполнительной власти.
За представительными органами власти закреплены так-
же вопросы налогов, кредита, эмиссии денег, таможенного
дела и т.д.
Вторым принципом финансовой деятельности и фи-
нансового права считается принцип федерализма. Он со-
стоит в том, что в государстве теперь принимается не один
государственный бюджет, как было раньше, а целая серия
законодательных актов о бюджетах различных уровней,
которые только по расчетам представляют собой консоли-
дированный бюджет, а в реальной жизни являются почти
самостоятельными фондами денежных средств для органов
представительной и исполнительной власти всех уровней,
для каждой территории, вплоть до бюджетов местного са-
моуправления. Несомненно, одним из основных принци-
пов финансовой деятельности государства и финансового
права следует признать принцип законности.
Финансовое право не обходится и без принципа планово-
сти. Хотя в условиях перехода к рынку от административно-
го планирования отказались, однако, анализируя развитие
человечества, можно сделать вывод о том, что человеческое
общество — это саморегулирующаяся, самонастраивающа-
яся система. Развиваясь, оно начало осуществлять сначала
простой товарообмен, затем сложилось денежное обраще-
ние, а затем общество, объединенное в государство, стало
считать свои доходы и расходы, и, что особенно важно, не
только произведенные, но и предполагаемые на следующий
год. Таким образом, оно изобрело инструмент своего обще-
ственного саморегулирования в виде финансового пла-
на, которым, несомненно, является бюджет, а теперь еще
и внебюджетные фонды. Государство не может развиваться,
не спланировав свои доходы и расходы на следующий год.
Рассчитывая количество и объем доходов, которые долж-
ны поступить в бюджет, государство в то же время не может
не учесть и затраты на предстоящий период. Оно должно
проследить и за поступлением доходов, и за совершением
расходов, а для этого необходимо иметь единый плановый
акт в государстве — бюджет, или целую серию бюджетов
всех уровней, соответствующих бюджетной системе и отра-
жающихся в консолидированном бюджете (см. ст. 13 БК).
Это — объединенные в систему плановые акты государства,
которые лежат в основе всего остального финансового пла-
нирования: смет бюджетных учреждений, балансов пред-
приятий и организаций, общего баланса доходов и расходов
населения, денежного баланса — наличной и безналичной
массы денег, обслуживающих обращение, и т.д. Есть от-
дельный план — по доходам государства и специальный
план — по расходам. Это рабочие планы финансовых ор-
ганов, уточняющие и детализирующие бюджетные показа-
тели. По бюджету, финансовым балансам, сметам и другим
финансовым планам может наиболее эффективно осущест-
вляться финансовый контроль. Таким образом, принцип
плановости есть основное условие всей финансовой дея-
тельности государства.
Финансовое право состоит из двух частей: общей и осо-
бенной.
К общей части финансового права относятся нормы,
регулирующие общие принципы, правовые формы и мето-
ды финансовой деятельности государства, систему органов
государства, осуществляющих финансовую деятельность,
их правовое положение, а также правовое положение всех
субъектов участников финансовых правоотношений. Сюда
же относятся вопросы регулирования финансового контро-
ля в государстве, принципы, лежащие в основе зарубежных
институтов финансового права.
Особенная часть финансового права включает в себя
расположенные в определенном научно обоснованном по-
рядке и логической последовательности подотрасли и ин-
ституты финансового права, регулирующие отдельные виды
финансовых отношений. Система финансового права РФ
представлена на рис. 3.
Правовые нормы, регулирующие финансовую деятель-
ность, группируются внутри отрасли в определенные правовые
институты и подотрасли. Институты — это взаимосвязанные
и взаимообусловленные группы правовых норм, регулирую-
щих однородные общественные отношения определенной
узкой области внутри отрасли права. Подотрасль права — бо-
лее крупная группировка норм права, регулирующих одно-
родные общественные отношения, включающая несколько
институтов права. Они существуют объективно. Порядок их
расположения и изучения институтов внутри отрасли права
объективно обусловлен системой общественных отношений
в области финансовой деятельности государства.
Основной подотраслью финансового права принято
считать бюджетное право, так как в бюджетной системе ак-
кумулируются важнейшие государственные финансовые
ресурсы, предназначенные для финансового обеспечения
задач и функций государства и местного самоуправления.
К централизованным финансам относятся также центра-
лизованные государственные внебюджетные фонды денеж-
ных средств, а нормы, регулирующие данные отношения,
образуют институт, входящий в данную подотрасль. Право-
вые институты, управляющие общественными отношения-
ми, которые складываются в данной области, являются ве-
дущими среди других финансово-правовых институтов.
Бюджет— это доходы и расходы государства, поэтому
естественно, что самостоятельный раздел финансового пра-
ва — государственные доходы, где основные нормы — это
нормы, регулирующие налоговые отношения, складываю-
щиеся в государстве со стороны как юридических, так и фи-
зических лиц и образующие вторую важнейшую подотрасль
финансового права. К доходам государства относятся ин-
ституты, объединяющие финансово-правовые нормы, регу-
лирующие децентрализованные фонды денежных средств,
и нормы в области государственного кредита и страхования.
Для нормального функционирования финансовой систе-
мы государства необходимо не только аккумулировать до-
ходы в централизованные и децентрализованные фонды де-
нежных средств, но и правильно направить и израсходовать
собранные деньги. Поэтому за институтом государственных
доходов следует институт расходов в государстве. Сюда от-
носятся бюджетное финансирование, банковское кредито-
вание, выплаты по государственному долгу и страхованию.
Особо нужно сказать о банковском кредите, который явля-
ется категорией очень сложной, так как через систему бан-
ков деньги вначале аккумулируются, собираются в государ-
стве, а затем уже расходуются. Таким образом, банковский
кредит может рассматриваться одновременно и как инсти-
тут доходов, и как институт расходов в государстве.
Поскольку финансовая деятельность основывается на
деньгах и денежном обращении, то в систему финансово-
го права входят институт ≪деньги и денежное обращение≫,
а также валютное регулирование. Для финансовой деятель-
ности государств большое значение имеет присутствие на
финансовом рынке иностранной валюты, поэтому об ин-
ституте валютного регулирования мы также расскажем.
Для банковской деятельности важен порядок расчетов,
устанавливаемый в государстве, поэтому нормы, регулиру-
ющие расчеты, также выделяются в отдельный финансово-
правовой институт.
Таким образом, в системе финансового права нашла
отражение объективно существующая финансовая систе-
ма государства. Единство финансовой системы выражает-
ся в общем построении системы финансового права, где
в общей части закрепляются основы понятий финансовой
деятельности государства, понятий и особенностей финан-
сово-правовых норм, финансово-правовых отношений
и финансово-правовых институтов, рассматривается фи-
нансовый контроль и дается сравнительная характери-
стика основных финансово-правовых институтов других
государств. В Особенной части финансового права логи-
чески последовательно располагаются и характеризуются
финансово-правовые институты и подотрасли таким об-
разом, что это становится базой для изучения финансового
права и финансовой деятельности государства как деятель-
ности публичной власти в государстве.
Финансовое право имеет тесную связь с другими отрас-
лями права.
Вся деятельность по аккумуляции, перераспределению
и использованию денежных средств в государстве регули-
руется нормами права, основа которых — Конституция.
Нормы Конституции, определяющие основные принципы,
правила и направления финансовой деятельности, являют-
ся основой для обширного финансового законодательства.
Так, в ст. 57, 71, 72 и др. Конституции закреплены основы
компетенции Российской Федерации и ее субъектов в об-
ласти бюджетного, налогового, кредитного, таможенного
регулирования, финансового законодательства в целом, что
служит, в свою очередь, основой блоков законодательства
по каждой определенной области. При этом часть вопросов
в области финансовой деятельности государства полностью
урегулирована в статьях Конституции прямого действия, на-
пример ст. 106 регулирует правила рассмотрения и утверж-
дения федерального бюджета.
По методу правового регулирования финансовое пра-
во совпадает с административным: тот же метод властных
предписаний, неравенство субъектов правоотношений. Од-
нако административное право не регулирует финансовые
отношения, их специфика определяет особенности приме-
нения административно-правового метода. Большая часть
таких предписаний исходит от финансово-кредитных орга-
нов государства, созданных специально для осуществления
финансовой деятельности. Эти органы связаны с другими
органами государства лишь по линии функциональной фи-
нансовой деятельности. Здесь нет подчинения в полном
объеме, как при отраслевом управлении, за каждой нормой
финансового права кроется ее экономическое содержание.
В связи с этим различна и степень императивности норм,
есть особенности выражения в них экономических методов
руководства. Примером могут служить кредитные санкции
банка.
Многие финансовые отношения являются предметом ре-
гулирования как гражданского и хозяйственного, так и фи-
нансового права. Однако здесь следует исходить из того, что
доходы, складывающиеся на рынке и в хозяйстве, должны
быть перераспределены таким образом, чтобы была воз-
можность обеспечить необходимыми денежными средства-
ми функционирование всего государственного механизма.
Аппарат же государства, получая достаточное количество
средств, обеспечивал бы общее развитие государства в нуж-
ном направлении, т.е. решал наряду с политическими зада-
чи экономические и социальные. Эта область деятельности
государства не может быть обеспечена без применения и со-
вершенствования норм финансового права.