Глава 3. Процедуры досудебного обжалования решений государственных и муниципальных органов, действий должностных лиц гражданами и организациями.

Проблемы и перспективы

В рамках федеральной целевой программы «Администра-

тивная реформа» предполагается внедрить стандарты госу-

дарственных услуг, связанных с реализацией гражданами и

организациями своих прав и законных интересов, а также

исполнением ими обязанностей. Для того чтобы такие стан-

дарты соблюдались, необходимо разработать процедуру до-

судебного обжалования гражданами и организациями на-

рушивших их права действий и решений государственных

и муниципальных органов власти, в том числе и стандартов

государственных услуг.

Понятие досудебного обжалования требует некоторого

уточнения. Действующее российское законодательство, в

основном, рассматривает досудебный порядок обжалования

как способ защиты прав граждан в досудебной стадии су-

допроизводства. Однако ряд нормативных правовых актов

порядком досудебного обжалования, в том числе, называет

процедуру рассмотрения жалоб граждан и организаций на

решения, действия и бездействие органов публичной адми-

нистрации (например «Регламент рассмотрения налоговых

споров в досудебном порядке», утвержденный Приказом

МНС России от 17 августа 2001 года №БГ-3-14/290).

В административно-правовой науке понятие «досудеб-

ный порядок обжалования» означает процедуру, которая

предусматривает до обращения с жалобой в суд обязательную предварительную стадию обращения с этой жалобой в

органы публичной администрации. То есть до тех пор, пока

у гражданина нет отказа в удовлетворении жалобы от орга-

нов публичной администрации, судебное обжалование не-

возможно. Подобная административная преюдиция широко

распространена в Европе (классическим примером служит

досудебный порядок обжалования актов публичной адми-

нистрации ФРГ).

В соответствии с Законом ФРГ об административных су-

дах от 21 января 1960 года (в ред. от 03.05.2000) до предъ-

явления исков об оспаривании и о принуждении к испол-

нению должно быть проведено внутриадминистративное

производство по возражению. Проведение производства по

возражению является предпосылкой решения суда по суще-

ству дела, поэтому его регулирование содержится в Законе

об административных судах, хотя и представляет собой соб-

ственно внутриадминистративную процедуру, проводимую

за пределами судебной правовой защиты.

В ходе производства по возражению должны быть про-

верены правомерность и целесообразность администра-

тивного акта или отказа в его принятии. Вначале орган,

принявший административный акт или отклонивший его

принятие, должен еще раз проверить свое решение. Если

этот орган отклоняет требование гражданина, он должен

передать возражение вышестоящему органу, который мо-

жет либо удовлетворить это требование, либо подтвердить

принятие административного акта (или отказ в его приня-

тии) в форме решения по возражению. Лишь это решение

по возражению и может стать предметом иска об оспарива-

нии или о принуждении к исполнению.

В нашей стране предусмотрена возможность альтерна-

тивного подхода в подаче жалобы, поэтому корректнее го-

ворить либо об административном (внесудебном), либо о

судебном порядке обжалования. Так, например, поступает

законодатель в ст. 15 Федерального закона от 8 августа 2001

года №134-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора)» (в ред. от 22.08.2004), устанавли-

вая, что защита прав юридических лиц и индивидуальных

предпринимателей при проведении государственного

контроля (надзора) осуществляется в административном

и (или) судебном порядке в соответствии с законодатель-

ством Российской Федерации.

Действующее законодательство РФ о порядке админи-

стративного обжалования не представляет собой стройной

системы норм, объединенных в рамках одного закона. До

сих пор отсутствует Федеральный закон, который должен

урегулировать порядок рассмотрения обращений граждан

и организаций в органы публичной администрации, в том

числе порядок административного (внесудебного) рассмо-

трения жалоб. В Государственной Думе Федерального Со-

брания РФ был принят в трех чтениях законопроект «Об

обращениях граждан», однако он был отклонен Письмом

Президента РФ от 21 декабря 1999 г. №Пр-1655 и далее

снят с обсуждения. Во многих нормативных правовых актах

предусматривается возможность только судебного обжало-

вания. Нет четко сформулированного определения админи-

стративной жалобы. Важной гарантией реализации права

административного обжалования являются механизмы от-

ветственности должностных лиц и возмещения вреда. Од-

нако данный механизм законодательством урегулирован не

в полном объеме. Так, например, ст. 17.1 КоАП предусматри-

вает ответственность должностных лиц государственных

органов, органов местного самоуправления, организаций

или общественных объединений за невыполнение закон-

ных требований члена Совета Федерации или депутата Госу-

дарственной Думы, а также за несоблюдение должностным

лицом установленных сроков предоставления информации

(документов, материалов, ответов на обращения) члену Со-

вета Федерации или депутату Государственной Думы. Одна-

ко в отношении обращений граждан и организаций подоб-

ной ответственности нет.

Во многом инстанционный принцип порядка админи-

стративного обжалования нарушается самими гражданами

и организациями. Органы публичной администрации пре-

вращаются в «почтовые отделения», пересылающие жа-

лобы в соответствующие органы, что объясняется низкой

правовой культурой граждан и должностных лиц. Грубые

нарушения сроков рассмотрения жалоб граждан и сверх-

формализм со стороны органов публичной администрации

только укрепляют неверие населения в возможность найти

правду у чиновника. Однако отказываться от администра-

тивного порядка обжалования нельзя, так как этот порядок

для граждан и организаций проще, экономичнее, доступнее

(принцип транспарентности), оперативнее. В нем также со-

блюдается принцип компетентности и профессионализма

– чиновник более компетентен в конкретных вопросах пу-

бличного администрирования, чем судья.

Основным нормативным актом, регулирующим вопросы

административного обжалования в России, является Указ

Президиума Верховного Совета СССР от 12 апреля 1968 г.

№ 2534-VII (в ред. Указа Президиума Верховного Совета

СССР от 02 февраля 1988 г.) «О порядке рассмотрения пред-

ложений, заявлений и жалоб граждан» (далее – Указ Пре-

зидиума ВС СССР). В свое время он сыграл положительную

роль в развитии законодательства в этой области. Однако

многие положения данного нормативного акта требуют су-

щественной переработки.

Действующий порядок административного обжалова-

ния не распространяется на порядок рассмотрения жалоб

в рамках конституционного, уголовного, гражданского ар-

битражного судопроизводства, а также административного

процесса, и содержит следующие принципиальные поло-

жения. Граждане и организации имеют право обратиться

с жалобой лично или через своего законного представите-

ля, а также направлять индивидуальные и коллективные

жалобы. Для того чтобы жалоба была рассмотрена обстоя-

тельно и объективно, ее надо подать в тот орган или тому

должностному лицу, к компетенции которого отнесено ее

рассмотрение. При этом предусматривается право обжа-

ловать отказ в принятии и рассмотрении обращения в вышестоящую по компетенции инстанцию, т.е. последующее

обжалование происходит также по инстанционному прин-

ципу (в порядке субординации в системе соответствующих

органов). В то же время, должен быть соблюден принцип,

согласно которому запрещается направлять жалобы для

разрешения тем органам или должностным лицам, дей-

ствия которых обжалуются.

Письменные жалобы должны содержать следующие рек-

визиты: наименование и адрес органа или должностного

лица, которому направляется жалоба; изложение существа

дела; фамилия, имя, отчество обращающегося; адрес либо

данные о месте работы или учебы обратившегося; дату, под-

пись. Анонимные обращения не подлежат рассмотрению (за

исключением анонимных сигналов о преступлениях, посту-

пающих в правоохранительные органы).

Устанавливаются определенные сроки (общие и специ-

альные) рассмотрения жалоб и сроки ответов на них. Общий

срок рассмотрения жалобы – до одного месяца. Жалобы, не

требующие дополнительного изучения и проверки, должны

рассматриваться безотлагательно, но не позднее 15 дней. В

случаях, когда для рассмотрения жалобы необходимо про-

ведение специальной проверки, истребование дополни-

тельных материалов либо принятие других мер, общий срок

рассмотрения может быть в порядке исключения продлен,

но не более чем на 1 месяц, с сообщением об этом лицу, пода-

вшему жалобу. Жалобы военнослужащих и членов их семей

должны рассматриваться в более сокращенные сроки.

В случае отклонения жалобы органы публичной адми-

нистрации должны указать точную мотивировку такого от-

каза. При этом гражданин или организация могут обжало-

вать такое решение в суд. В принципе, предусматривается

возможность на любом этапе административного обжало-

вания обратиться с этой же жалобой в суд, однако в случае

одновременного обжалования и в административном, и в

судебном порядке приоритет рассмотрения этой жалобы

остается за судом. Между тем, административному обжало-

ванию присущи некоторые недостатки. Например, фирма

158 Правовой шантаж как метод формирования рынка взяток

не может повлиять на результат спора. Ведь чиновник при-

нимает решение единолично, исходя из собственных сооб-

ражений. При этом руководителю проверяющих, как пра-

вило, удобнее действовать не по закону, а в соответствии с

приказами вышестоящих инстанций. А подобные докумен-

ты нередко противоречат законам. Если руководитель не

выполнит приказа, он рискует лишиться кресла. Если же

действует в соответствии с инструкциями, но проигрывает

дело в суде, то виноват уже не он, а те, кто придумал эти

инструкции. Именно поэтому руководитель будет действо-

вать по инструкции, а не по закону.

Нарушение установленного порядка рассмотрения жа-

лоб, бюрократическое отношение к ним, волокита, а также

преследование граждан в связи с подачей жалоб, либо за со-

держащуюся в них критику, влекут в отношении виновных

должностных лиц дисциплинарную, административную и

уголовную ответственности в соответствии с действующим

законодательством. За организацию рассмотрения и раз-

решения жалоб в органе публичной администрации персо-

нальную ответственность несет руководитель данного ор-

гана (???).

Декларация прав и свобод человека и гражданина, при-

нятая Постановлением ВС РФ от 22 ноября 1991 г. №1920-1

в статье 38 провозгласила право каждого на возмещение го-

сударством всякого вреда, причиненного незаконными дей-

ствиями государственных органов и их должностных лиц

при исполнении служебных обязанностей. Ст. 53 Консти-

туции РФ устанавливает ответственность государства пе-

ред гражданином, подтвердив право каждого на возмеще-

ние государством вреда, причиненного незаконными дей-

ствиями (или бездействием) органов государственной вла-

сти и их должностных лиц. Общие положения об имуще-

ственной ответственности закреплены в ГК РФ. Однако до

сих пор действует Указ Президиума ВС СССР от 18 мая 1981

г. «О возмещении ущерба, причиненного гражданину неза-

конными действиями государственных и общественных ор-

ганизаций, а также должностных лиц при исполнении ими служебных обязанностей», утвержденный Законом СССР от

24.06.1981. Данный нормативный правовой акт необходимо

отменить, так как его положения частично урегулированы

российским законодательством, но при этом необходим Фе-

деральный закон, определяющий указанный порядок воз-

мещения ущерба.

ГК РФ устанавливает, что убытки и вред, причиненные

гражданину или юридическому лицу в результате незакон-

ных действий (бездействия) государственных органов, ор-

ганов местного самоуправления или должностных лиц этих

органов, подлежат возмещению Российской Федерацией,

соответствующим субъектом Российской Федерации или

муниципальным образованием. Вред возмещается за счет,

соответственно, казны Российской Федерации, казны субъ-

екта Российской Федерации или казны муниципального об-

разования (ст. ст. 16 и 1069 ГК РФ).

Под убытками понимаются расходы, которые лицо, чье

право нарушено, произвело или должно будет произвести

для восстановления нарушенного права, утрата или по-

вреждение его имущества (реальный ущерб), а также непо-

лученные доходы, которые это лицо получило бы при обыч-

ных условиях гражданского оборота, если бы его право не

было нарушено (упущенная выгода) (ст. 15 ГК РФ). Вред мо-

жет быть причинен личности или имуществу гражданина,

а также имуществу юридического лица (ст. 1064). Под мо-

ральным вредом (физическими или нравственными стра-

даниями) понимаются действиями, которые нарушили лич-

ные неимущественные права гражданина либо посягнули

на принадлежащие гражданину другие нематериальные

блага (ст. 151 ГК РФ). Моральный вред, причиненный дей-

ствиями (бездействием), нарушающими имущественные

права гражданина, подлежит компенсации в случаях, пред-

усмотренных законом. Компенсация морального вреда осу-

ществляется независимо от подлежащего возмещению иму-

щественного вреда (ст. 1099 ГК РФ). От имени казны высту-

пают соответствующие финансовые органы, если эта обя-

занность в соответствии с законодательством не возложена на другие государственные органы, органы местного самоуправления, а также юридические лица и граждан (ст. 125

ГК РФ).

Ряд нормативных правовых актов закрепляет положе-

ние о возмещении убытков. Ст. 6 Таможенного кодекса РФ

устанавливает, что государство возмещает убытки, при-

чиненные лицам вследствие несвоевременного принятия,

введения в действие и опубликования нормативных право-

вых актов, принятие которых предусмотрено Таможенным

кодексом РФ, а также вследствие недостоверности инфор-

мации, предоставленной таможенными органами, за счет

казны Российской Федерации в порядке, предусмотренном

законодательством Российской Федерации.

Ст. 26 Закона РСФСР от 22 марта 1991 г. № 948-1 «О кон-

куренции и ограничении монополистической деятельности

на товарных рынках» (в ред. от 09.10.2002) гласит: «Убыт-

ки, причиненные физическому или юридическому лицу в

результате незаконных действий (бездействия) федераль-

ного органа исполнительной власти, органа государствен-

ной власти субъекта Российской Федерации, органа местно-

го самоуправления, иных наделенных функциями или пра-

вами указанных органов власти органов или организаций, в

том числе убытки, причиненные в результате издания ими

правовых актов в нарушение антимонопольного законода-

тельства либо неисполнения или ненадлежащего исполне-

ния указанными органами своих обязанностей, подлежат

возмещению Российской Федерацией, соответствующим

субъектом Российской Федерации или муниципальным об-

разованием».

Ст. 68 Федерального закона от 7 июля 2002 года №126-ФЗ

«О связи» (в ред. от 02.11.2004) предусматривает, что убыт-

ки, причиненные в результате незаконных действий (без-

действия) государственных органов, органов местного са-

моуправления или должностных лиц этих органов, подле-

жат возмещению операторам связи и пользователям услуга-

ми связи в соответствии с гражданским законодательством.

Ст. 14 Федерального закона от 8 августа 2001 г. №134-

ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных

предпринимателей при проведении государственного кон-

троля (надзора)» (в ред. от 22.08.2004) устанавливает, что

вред, причиненный юридическому лицу и индивидуально-

му предпринимателю вследствие действий (бездействия)

должностных лиц органов государственного контроля (над-

зора) при проведении государственного контроля (надзора),

признанных в порядке, установленном законодательством

Российской Федерации, неправомерными, подлежит возме-

щению в соответствии с гражданским законодательством.

При определении размера убытков, причиненных юри-

дическому лицу или индивидуальному предпринимателю

неправомерными действиями должностных лиц органа

государственного контроля (надзора), также учитываются

расходы юридического лица или индивидуального предпри-

нимателя, относимые на себестоимость продукции (работ,

услуг) или на финансовые результаты его деятельности, а

также затраты, которые юридическое лицо или индивиду-

альный предприниматель, чьи права нарушены, произвели

или должны будут произвести для получения юридической

или иной профессиональной помощи.

Постановлением Правительства РФ от 9 сентября 2002

года №666 был утвержден «Порядок исполнения Министер-

ством финансов РФ судебных актов по искам к казне РФ на

возмещение вреда, причиненного незаконными действия-

ми (бездействием) органов государственной власти либо

должностных лиц органов государственной власти».

В 2003 году суды общей юрисдикции рассмотрели свыше

3,6 млн. административных дел, арбитражные суды – около

445 тыс. (общее число дел, рассмотренных арбитражными

судами, – около 870 тыс.).

По сравнению с 2002 годом, в 2003 число администра-

тивных дел (подробнее, см.: Плешанова О. Кто рассудит с

государством // «Коммерсант» от 27.04.2004. С. 20.), рассмо-

тренных арбитражными судами, увеличилось на 36,5% (об-

щий прирост – 24,7%). В пять раз (с 21 до 109 тыс.) возросло количество исков Пенсионного фонда, Фонда социального

страхования о взыскании обязательных платежей и санк-

ций. В некоторых регионах (например, в Пермской области)

активность ПФР привела к двукратному увеличению общей

нагрузки на суд, причем речь часто идет о взыскании незна-

чительных сумм – меньших, чем судебные расходы.

По мнению советника Президента РФ по правовым вопро-

сам РФ В. Яковлева, арбитражные суды превращены в прида-

ток административных органов: из 445 тыс. административ-

ных дел 320 тыс. возбуждались по заявлениям госорганов.

В таких делах обычно подтверждается наличие задолжен-

ности, и выносится решение о взыскании. Суд, однако, зани-

мается несвойственным ему делом: вместо решения спора

о праве он погружается в бухгалтерские расчеты, соблюдая

при этом громоздкую и дорогостоящую процедуру.

В отличие от судов общей юрисдикции в арбитражных су-

дах действуют коллегии по рассмотрению споров, возника-

ющих из административных правоотношений. Особенности

данного вида судопроизводства предусмотрены Арбитраж-

ным процессуальным кодексом РФ (далее – АПК РФ). Однако

организационная упорядоченность все равно не позволяет

справиться с большим количеством дел, не свойственных

суду. Поэтому В. Яковлев предлагает ввести обязательное

досудебное обжалование незаконных актов и действий го-

сорганов в вышестоящие административные органы с по-

следующим судебным контролем за их решениями.

Для решения указанных проблем возможны следующие

решения. Необходимо принятие Федерального закона «Об

обращениях граждан», который бы содержал основные по-

ложения, касающиеся принципов и порядка рассмотрения

всех обращений граждан, а также специальный раздел, по-

священный порядку рассмотрения жалоб граждан и орга-

низаций. Соответствующие положения возможно отразить

и в Федеральном законе «О стандартах государственных

услуг», проект которого сейчас находится на стадии обсуж-

дения. Представляется целесообразным обсудить вопрос о

введении в качестве предварительной стадии разрешения жалобы претензионного порядка ее рассмотрения. При

этом возможно использовать опыт рассмотрения жалоб на-

логоплательщиков в налоговых органах.

Ст. 100 Налогового Кодекса РФ предусматривает, что на-

логоплательщик вправе в случае несогласия с фактами, из-

ложенными в акте проверки, а также с выводами и пред-

ложениями проверяющих, в двухнедельный срок со дня

получения акта проверки представить в соответствующий

налоговый орган письменное объяснение мотивов отказа

подписать акт или возражения по акту в целом или по его от-

дельным положениям. При этом налогоплательщик вправе

приложить к письменному объяснению (возражению) или в

согласованный срок передать налоговому органу документы

(их заверенные копии), подтверждающие обоснованность

возражений или мотивы неподписания акта проверки.

Данный порядок является претензионным порядком

рассмотрения жалобы. По сути, речь идет об уведомлении

должностного лица, принявшего то или иное решение, о том,

что гражданин или организация, получившие такое реше-

ние, по определенным мотивам и основаниями с ним не со-

гласны. Претензии должны рассматриваться должностным

лицом не более трех дней. В том случае, если должностное

лицо не удовлетворит претензию, оно обязано переслать

такую претензию со своим заключением непосредственно

вышестоящему должностному лицу и уведомить об этом ре-

шении гражданина или организацию. Такая предваритель-

ная процедура обжалования, возможно, повысит эффектив-

ность принимаемых должностными лицами решений, и в

то же время поможет выявить существенные недостатки в

работе аппарата управления.

Представляется возможным включение претензионно-

го порядка рассмотрения жалоб граждан и организаций в

Федеральный закон «Об административных регламентах

в исполнительный органах государственной власти в Рос-

сийской Федерации», проект которого сейчас находится в

стадии обсуждения. Возможно также рассмотрение пред-

ложений об образовании при некоторых федеральных органах исполнительной власти в порядке эксперимента

коллегиальных юрисдикционных органов, которые бы рас-

сматривали жалобы на действия соответствующих органов

и должностных лиц публичной администрации.

Формирование таких органов могли бы обеспечить со-

ответствующие федеральные министерства при обяза-

тельном участии в них независимых экспертов и предста-

вителей общественности. Факт обращения в такой орган

мог бы повлечь приостановление в определенных случаях

обжалуемого решения. Решение специального юрисдикци-

онного коллегиального органа следует рассматривать как

окончательное, но не исключающее права обращения в суд

применительно к стадиям административного порядка об-

жалования. Создание подобных юрисдикционных органов

может быть утверждено Постановлением Правительства

РФ. Возможно, такими федеральными органами исполни-

тельной власти, в которых целесообразно провести подоб-

ный эксперимент, могли бы стать Федеральная налоговая

служба РФ и ее территориальные органы, а также Минз-

дравсоцразвития России.

И, наконец, должен быть усовершенствован механизм

ответственности должностных лиц за нарушения порядка

рассмотрения жалоб в административном (внесудебном)

порядке, а также механизм возмещения вреда, причиненно-

го гражданам незаконными решениями, действиями (без-

действием) органов публичной администрации. Необхо-

димо предусмотреть административную ответственность

должностных лиц публичной администрации за нарушение

порядка рассмотрения жалоб, а также дисциплинарную от-

ветственность за несоответствие должности.