4.3 Силы и средства

С научной точки зрения получается, что единственный

государственный орган, способный бороться с коррупцией,

это прокуратура, причем с полным перечнем полномочий,–

от надзора до возбуждения административных и уголовных

дел. Причём, хочу обратить внимание, что при эффективной

борьбе с коррупцией административных дел будет в десят-

ки, в сотни раз больше, чем уголовных. Если реально осу-

ществлять надзор, то после многих надзорных производств

возникнет необходимость возбуждать уголовные дела по

причине существенного нарушения прав граждан и юриди-

ческих лиц. Если оценивать современную правопримени-

тельную практику, то именно она способствует усилению

коррупционных процессов, является благодатной почвой

по созданию всё новых и новых способов понуждения к даче

взяток (подробнее – см. работу «Правовой шантаж как ме-

тод формирования рынка взяток»).

Прокуратура – единственный государственный орган,

потенциально способный подойти к решению этой слож-

нейшей задачи комплексно. Все остальные структуры могут

быть только помощниками, либо предоставлять дополни-

тельные источники информации.

В рамках следующей работы будут продемонстрирован-

ны научные доказательства этим утверждениям. В рам-

ках же этой работы не стоят задачи доказательства моим

утверждениям, но некоторые, особенно очевидные доводы,

будут приведены.

Давайте попробуем понять, почему столь совершенный

механизм насилия (Прокуратура) не может справиться с

коррупцией. Главное понятно – ищут не там. Но этого за-

мечания недостаточно, ведь и сейчас прокуратура, как важнейший для государственной безопасности орган, обязана

заниматься надзором, и она занимается. Вопрос, справляет-

ся ли? Ответ очевиден – нет, не справляется. В некоторых

случаях очевидно попросту уклоняется. Почему? Этот факт

на самом деле многим известен, но он не афишируется. По-

пробуем проанализировать причины. Причины бывают

субъективные и объективные.

Субъективные:

1. Личные хорошие отношения с местной исполнитель-

ной властью в лице ее руководителя;

2. Зависимость прокуратуры от местной исполнительной

власти. Как вы думаете, будет ли прокурор, который ждет

квартиру от префекта, эффективно надзирать за художе-

ствами префекта на его территории, как он будет относить-

ся к критикам префекта? Ответы очевидны. Как следствие,

для подтверждения своей управленческой эффективности

он должен компенсировать свою активность на гражданах,

чтобы не испортить объективных показателей;

3. Реальная физическая перегрузка сотрудников прокура-

туры;

4. Другие, возможно коррупционные, причины.

Объективные:

1. Исторически непривычная роль для прокуратуры. Всю

историю России прокуратура являлась инструментом на-

силия над гражданином, а тут – на тебе, необходимо надзи-

рать за соблюдением прав гражданина и законов, написан-

ных для защиты прав гражданина.

2. Психологический дискомфорт при надзоре в конфлик-

те гражданин – «местный чиновник». Где-то там глубоко,

внутри работает стереотип, что «местный чиновник» воз-

можно, представляет интересы государства, а прокурорский

работник боится занять сторону гражданина, пытаясь либо

отписаться, либо перевести конфликт на уровень судебных

гражданских правоотношений. Это самый распространен-

ный приём сотрудников прокуратуры для избавления от

своей работы и от гражданина. На этом этапе возникает наи-

более массовый фактор в общей системе понуждения к даче

взяток. Прокурорский работник, избавившись от головной

боли, отправив гражданина судиться с чиновником, не заме-

чает, что он выталкивает слабого гражданина против армии

тренированных «местных чиновников». Парадоксально, но

зарплату чиновнику, который насилует гражданина, платит

сам гражданин.

3. Прокуратура, как социальный институт, проиграла ин-

формационную войну «местному чиновнику». Похоже, что

прокуратура и вовсе не замечает, что против нее ведется

необъявленная информационная война. Практически эта

причина носит самый существенный характер из всех фак-

торов, способствующих стремительному росту и совершен-

ствованию коррупционных процессов в России. Мечтать

о преодолении коррупции без устранения этого фактора –

просто утопия.

4. Немного подробнее. Если посмотреть на Таблицу №1

и провести несложные расчёты нагрузки, возникающей у

прокурорских работников для постоянного мониторинга

быстро меняющегося законодательства, становится понят-

но, что в том численном составе, в котором находится сегод-

ня прокурорский корпус, справиться с надзором физически

невозможно. Это то, что касается физических показателей.

Теперь по качественным показателям. Прокурор по над-

зору в значительной степени должен быть полиглотом, то

есть ориентироваться в вопросах, иногда значительно уда-

лённых от права, ему противостоит целая армия «местных

чиновников», занимающихся узкопрофильной деятельно-

стью. Борьба явно неравная.

При узкопрофильной деятельности высокая степень

компетенции достигается быстрее, а при условии быстрой

трансформации количества и содержания нормативных ак-

тов проигрыш прокурорского работника автоматически за-

программирован в надзорном производстве. Ещё хочу обра-

тить внимание на то, что в Таблице №1 приведены только

новые документы, на самом деле изменений в документах

ещё больше. Изменения, внесенные в документ, иногда мо-

гут полностью поменять правоприменительную практику.

На мой взгляд, необходим постоянный мониторинг интел-

лектуальной и физической нагрузки, которую создаёт зако-

нодатель для прокурорских сотрудников. От этого зависит

качество надзорной деятельности всей прокуратуры. Кроме

того, хочу обратить внимание на количество документов,

которые создают местные исполнительные и законодатель-

ные органы, в некоторых случаях их больше, чем в феде-

ральной базе; изменяются они со страшной скоростью.

Эту проблему можно быстро решить, для этого в Россий-

ской академии государственной службы есть все необходи-

мые специалисты. Совместно с НИИ прокуратуры эту про-

блему необходимо описать в развернутом виде. После ее

развернутого описания возникнет реальная возможность

определить количество сотрудников прокуратуры, необхо-

димых для эффективной надзорной деятельности. В моем

представлении, количество работников прокуратуры, не-

обходимых для такой деятельности, требуется увеличить в

8–9 раз.

5. Вторым по значимости фактором, снижающим эф-

фективность надзорной деятельность прокуратуры, яв-

ляется безнаказанность незаконной деятельности, либо

бездействия «местного чиновника» в рамках гражданских

правоотношений. Прокурорский работник может потра-

тить огромное количество сил и времени на свою надзор-

ную деятельность, вынести представление либо протест, а

«местный чиновник» либо это проигнорирует, либо выпу-

стит другой документ, либо отправит юриста в суд спорить с

прокуратурой за счёт гражданина и государства. Совершен-

но очевидно, что и в этой ситуации прокурорский работник

проигрывает в своей профессиональной эффективности.

Эта проблема решается до удивительного просто. Необ-

ходимы поправки в Административный кодекс, введение

административных штрафов за несоблюдение законода-

тельства, за изготовление документов, нарушающих феде-

ральное законодательство и прав граждан. При выполнении

этой задачи автоматически возникает уникальный инфор-

мационный источник, позволяющий получить статисти-

ку по количеству и качеству нарушений законодательства

«местным чиновником».

Следующая очень важная проблема – это проблема неа-

декватной системы оплаты труда. Прокурорский корпус –

особая социальная прослойка, от её нравственно-этической

и материальной мотивации практически зависит, как будут

соблюдаться законы; как следствие, – эффективность го-

сударства в целом. Злоупотребление высокими нравствен-

ными и этическими качествами сотрудников прокуратуры

– недальновидная позиция; оно сильно повышает ротацию

кадров.

На мой взгляд, по отношению к прокурорскому корпу-

су требуется отдельная программа социальной защиты. В

условиях рыночной экономики необходима особая государ-

ственная ипотечная программа (беспроцентная) на дли-

тельное время, с целью закрепления квалифицированных

кадров и снятия зависимости от «местного чиновника». Уве-

рен, что зарплата районного прокурора должна позволять,

например, взять автокредит на машину среднего класса.

При введении административных штрафов по результатам

надзорной деятельности часть штрафов следует направ-

лять на оплату сотрудников прокуратуры.

Таким образом, мы рассадим в разные лодки «местного

чиновника» и прокурорского работника, так как сейчас они

сидят в одной. Как только это произойдет, работник проку-

ратуры будет заинтересован помочь гражданину, повысить

эффективность государства и, соответственно, улучшить

собственное материальное положение; пропадет необходи-

мость дружить с местной исполнительной властью. Таким

образом, будет устранен один из массовых коррупционно-

образующих факторов, а именно: при рассмотрении жалоб

граждан сотрудники прокуратуры их не будут отправлять

судиться с «местным чиновником». Государство в лице про-

куратуры должно защищать гражданина от произвола чи-

новника. Соответственно, оплата работника прокуратуры

должна напрямую зависеть от количества раскрытых ад-

министративных дел без учета отношений с начальством.

Интересно, что при этом дополнительных серьёзных затрат

не потребуется, произойдёт только конкурентное перерас-

пределение средств внутри бюджета.

Таким образом, прокуратура, если она будет выполнять

свои надзорные функции, в ближайшее время может стать

крупнейшей правозащитной организацией!

Следующая большая проблема – это качество работы

законодателя. Рискну напомнить слова В.В.Путина, сказан-

ные в 2004 г., о том, что коррупция начинается не с нару-

шения закона, а раньше – когда формулируются статьи этих

законов. И это на самом деле так. Коррупция, как явление

социальное, начинается в профильных комитетах Государ-

ственной Думы. Давайте еще раз сравним 59-ФЗ «О порядке

рассмотрения обращений граждан Российской Федерации»

от 21 апреля 2006 года и Налоговый кодекс. Что сразу броса-

ется в глаза: постоянная неустанная работа над Налоговым

кодексом, большое количество поправок, очень хорошая де-

тализация, большое количество подвохов, которые можно

трактовать; а трактовать можно только тому, у кого сила.

Тем не менее 59-ФЗ является одним из важнейшим зако-

нов в противостоянии коррупции. Он должен быть законом

прямого действия: с детальной регламентацией действий

чиновника, с прямой административной и уголовной ответ-

ственностями в случае неисполнения либо неправильного

исполнения. Если этот закон заработает, то значительную

часть антикоррупционной работы сделает сам гражданин

(бесплатно)! Таких законов, существенно затрагивающих

интересы граждан, достаточно много, и они написаны так,

что исполнять их попросту не обязательно. Сейчас гражда-

нин, как субъект права, фактически исключён из борьбы с

этим злом, лишён реальных законных возможностей, имен-

но этим и объясняется такая беспрецедентная массовость

коррупции. Количество изменений за тот же период значи-

тельно больше.

Теперь отдельно о личности коррупционера. Массовость

коррупционных процессов говорит об очевидном факте,

что в них вовлечено огромное количество чиновников. Задумайтесь, каким образом формируется мотивация корруп-

ционера. Почему масса молодых предприимчивых людей

пошла в таможню, милицию, другие органы власти на за-

ведомо скромные зарплаты. Видимо, есть какие-то объек-

тивные социальные причины, убедившие предприимчивых

людей стать чиновниками.

Излишнее усердие в борьбе с коррупцией с помощью

УК может привести к формированию латентной граждан-

ской войны, где общество разделится на два лагеря. Врагам

России было бы очень выгодно такое развитие ситуации в

стране, когда большое количество интеллектуальных лю-

дей будет посажено, а их семьи разрушены. Зато нас похва-

лят за старательную борьбу с коррупцией. Надо понимать,

что коррупционер – это, по сути, предприниматель, только

он использует государство как рабочий инструмент в своих

личных целях. Необходимо создавать препятствия, разру-

шающие у людей предприимчивого склада мотивацию идти

на чиновничью должность.

В рамках гражданских правоотношений можно создать,

с помощью административных штрафов, систему «выдав-

ливания» с государственной службы «предпринимателей»

– пусть идут заниматься настоящим бизнесом со всеми вы-

текающими рисками и хлопотами.

Попробуем описать ситуацию, в которой мы находимся

к концу 2008 года. Значительная часть сегодняшних рос-

сийских законов показывает, что векторы государствен-

ного строительства в значительной степени совпадают

с европейской конвенцией. Однако качество реализации

федеральных законов местным чиновником не позволяет

рассчитывать на положительный исход работы огромного

количества настоящих государственных служащих. Хочу об-

ратить внимание читателя, что я разделяю понятия Госу-

дарственный служащий и чиновник.

Таким образом, «лечение» от коррупции в современном

виде выглядит как истерическое удаление метастаз без диа-

гностирования рака. Существует китайская мудрость: «Если

вы хотите излечить собаку от бешенства, надо отрубить ей хвост по самые уши». К сожалению, уровень современного

научного познания коррупции в нашей стране предельно

близок к столь радикальным методам.

Ярко выраженный технократический подход к управле-

нию социальными и социотехническими системами явля-

ется основной причиной возможности существования суб-

культуры под названием «местный чиновник» и правового

шантажа как инструмента насилия над федеральным зако-

нодательством (и как следствие – над гражданином).

Благополучие гражданина – как главная причина, как

главная цель существования государства, – благополучие

конкретного Человека, о необходимости чего упоминается

в Конституции, быстро тает. Уже на уровне законодательств

субъектов федерации оно становится ширмой, за которой

происходит значительное искривление федеральных зако-

нов. А на уровне мэров городов (тем более, префектов) речи

о соблюдении законов не идёт вовсе, и население страны

живёт фактически по распоряжениям местного «феодала».

В России гражданин всегда воспринимался как скот, кото-

рый можно доить, стричь, забивать на мясо, использовать в

качестве рабочего инструмента. Инструмента для поддержа-

ния наследной власти при царизме или для «великих» свер-

шений (переброски рек и т.п.) при коммунизме.

Отсутствие в головах технократов участка мозга, отвечаю-

щего за элементарные человеческие ценности, приводит к

тяжелейшим политическим и гуманитарным последстви-

ям для государства. Эти последствия в значительной своей

части носят косвенный и отсроченный характер, поэтому

их прогнозирование осложнено, и до недавнего времени

власть не затрудняла себя такими прогнозами.

Талантливые, «крепкие» хозяйственники для повышения

собственной управленческой эффективности с лёгкостью

игнорируют федеральные законы (к сожалению, пока несо-

вершенные), а иногда их просто отменяют – системой мест-

ных постановлений, распоряжений, что приводит к массо-

вым нарушениям прав гражданина. По сведениям ведущего

российского конфликтолога А. Анцупова, в США и Японии до 80 процентов высшего управленческого персонала име-

ют ту или иную гуманитарную подготовку. У нас пример-

но такой же процент высших руководителей организаций

вовсе не имеет гуманитарного образования. Управленец-

хозяйственник обязательно должен контролироваться

гражданином, который знает, например, что никакие соору-

жения не стоят жизни сотен тысяч людей и не могут стро-

иться ценой рабского труда, ценой несчастной жизни семей

этих работников. При этом чиновник думает, прежде всего,

о собственной эффективности и персональных достижени-

ях. В этой ситуации конфликт интересов общества и госу-

дарства с конечной мотивацией конкретного управленца

– налицо.

Никто из наших российских мыслителей почему-то ни-

когда не обращал внимания на важную деталь: из борьбы с

коррупцией, законодательно, всегда был исключён постра-

давший (конкретный гражданин), поэтому гражданину не-

возможно было бороться за свои права посредством закона.

Отсюда возникает волюнтаризм чиновника как форма пове-

дения самонадеянного управленца, который, окрылённый

своими хозяйственными успехами, точно знает, как распо-

рядиться свободным временем гражданина, его деньгами,

его планами на будущее.