1.4. Регулирование государственной службы
Выполняя требование федеральной власти о приведении регионального
законодательства в соответствие с федеральным (которое само далеко не всегда
является образцом совершенства), власти Республики Татарстан вынуждены были
фактически скопировать концепцию Федерального закона «Об основах
государственной службы Российской Федерации» от 31.07.95. Между тем, этот
Закон закрепляет далеко не лучшую модель организации государственной
(гражданской публичной) службы, в т.ч. и с точки зрения предупреждения
коррупции. Правда, ФЗ об основах госслужбы 31 января 2005 г. утратит силу в связи
с принятием Федерального закона «О государственной гражданской службе
Российской Федерации» от 27.07.04 (до этого был принят Федеральный закон «О
системе государственной службы Российской Федерации» от 27.05.03). Однако в
целом модель государственной службы сохранилась. Назовем лишь некоторые
недостатки такой модели и их отражение в Законе РТ «О государственной
гражданской службе Республики Татарстан» от 16.01.03 (далее – Закон РТ).
1. Один из главных пороков данной модели состоит в том, что почти
непреодолимой стеной разделяются так называемые «политические»
должностные лица (президент, премьер, министры, депутаты, судьи и т.п.) и
государственные служащие, пусть даже и весьма высокого ранга (например,
заместители министров, руководитель президентской администрации и т.п.). Вслед за
федеральным Закон РТ, перечисляя «политические» должности («должности,
устанавливаемые Конституцией Республики Татарстан и законами Республики
Татарстан для непосредственного исполнения полномочий государственных органов»
– должности категории «А»), не относит их к собственно «государственной службе».
К последней, согласно ст.2 Закона РТ относится лишь профессиональная служебная
деятельность граждан на государственных должностях государственной службы
по обеспечению исполнения полномочий Республики Татарстан, а также
государственных органов и лиц, замещающих государственные должности
Республики Татарстан, т.е. исполнение должностных обязанностей лицами,
замещающими государственные должности категорий «Б» и «В».
Разделение должностей, названных в Конституции РТ, и всех других
должностей, оправданно. Но то, как это сделано на федеральном и продублировано на
республиканском уровне, несет в себе большую коррупционную угрозу. Хотя
некоторые ограничения для «политических» должностей и содержатся в Конституции
РТ, законах о той или иной властной структуре, где работают лица, замещающие
должности категории «А», в целом данная категория выпадает из общего
антикоррупционного законодательного поля.
2. Закон РТ в слишком общих (а потому легко обходимых) нормах
регулирует отношения чиновников с бизнесом. Например, в соответствии с подп.3
п.1 ст.13 Закона РТ, госслужащий не вправе «заниматься предпринимательской
деятельностью лично или через доверенных лиц». Далее в п.2 ст.13 Закона РТ
воспроизведена федеральная норма и говорится: «Государственный служащий обязан
передавать в доверительное управление под гарантию государства на время прохождения государственной службы находящиеся в его собственности доли
(пакеты акций) в уставном капитале коммерческих организаций в порядке,
установленном федеральным законом». Отсюда возникают вопросы, без решения
которых невозможно обуздать коррупцию:
как понять – может ли (должен ли) при доверительном управлении
приумножаться переданный в траст капитал чиновника (в частности,
вправе ли доверенный осуществлять с переданными ему акциями
доверителя какие-то операции)? Одна норма запрещает это, другая –
имплицитно содержит такую возможность;
что понимать в данном случае под «предпринимательской
деятельностью»?
что означает «доверительное управление под гарантией государства» и
что здесь вообще гарантируется?
считаются ли «коммерческими организациями» компании, вообще не
имеющие государственной, муниципальной доли собственности, или
имеющие такую долю?
как быть, если чиновник до поступления на госслужбу владел
индивидуальным частным предприятием (ИЧП) или предприятием без
образования юридического лица (ПБОЮЛ)?
Заметим в связи со сказанным и другое. У министров, депутатов и вообще
должностных лиц категории «А» существует фактически разный правовой режим в
отношении к предпринимательской деятельности. Так, на федеральном уровне только
для членов Правительства РФ действует почти такая же формула ограничения, как и
для госслужащих: они не вправе «заниматься предпринимательской деятельностью
лично или через доверенных лиц, в том числе участвовать в управлении
хозяйствующим субъектом независимо от его организационно-правовой формы.
Члены Правительства Российской Федерации обязаны передавать в доверительное
управление под гарантию государства на время своего пребывания в составе
Правительства Российской Федерации находящиеся в их собственности доли (пакеты
акций) в уставном капитале коммерческих организаций в порядке, установленном
федеральным законом» (ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации» от
17.12.97). А вот для депутатов Госдумы и членов Совета Федерации существует лишь
запрет заниматься предпринимательской деятельностью (ст.4 и ст.6 ФЗ «О статусе
члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального
Собрания Российской Федерации» от 8.05.94). Но как это возможно для бизнесмена,
ставшего депутатом или «сенатором»? Ясно, что такой общий запрет не будет иметь
практического смысла11. Такая же общая норма закреплена и в Законе РФ «О
статусе судей в Российской Федерации» от 26.06.92.
3. Еще один аспект в системе отношений чиновник-бизнес: запрет состоять
членом органа управления коммерческой организации (подп.4 п.1 ст.13 Закона
РТ). Однако опять-таки вслед за ФЗ об основах госслужбы Закон РТ оговаривает
запрет условием «если иное не предусмотрено федеральным законом или если в
порядке, установленном законом, ему не поручено участвовать в управлении этой
организацией». Борьба с коррупцией требует полного отказа от всякой возможности
назначения чиновников любой категории членами органов управления
коммерческими организациями, причем независимо от их организационно-правовой
формы.
11 События в Карачаево-Черкесской Республике ярко показали, что уже не только коррупцией чревато
невнимание к регулированию деятельности депутатов-бизнесменов, но и угрозой политической
стабильности.
4. Законодательство о гражданской государственной службе консервирует
архаичную модель чиновничьей иерархии, прежде всего, путем закрепления
системы классных чинов госслужащих (ст.9 Закона РТ). Это лишь усиливает
ориентацию чиновника на служение «начальству», а не обществу. При этом такая
ориентация в ряде случаев становится питательной средой для создания
коррупционных сетей в госаппарате, особенно, если учесть норму о том, что в
качестве поощрения «классный чин может быть присвоен досрочно либо на одну
ступень выше классного чина, предусмотренного для замещаемой государственной
должности государственной службы».
5. Заимствовал Закон РТ (подп.10, п.1 ст.11) и такую странно
сформулированную федеральную норму, как право проведения по требованию
служащего «служебного расследования для опровержения сведений, порочащих
его честь и достоинство». В принципе, данное право есть нормальное средство
защиты чиновника от клеветы, в т.ч. с целью его шантажа. Но при такой норме оно
может стать и прекрасным средством защиты коррупционера.
Во-первых, непонятно, о каких сведениях идет речь. О публикации в СМИ?
Или о слухах, циркулирующих в данном государственном органе? Или о чем-то еще?
Во-вторых, почему требуется именно служебное расследование? Ведь есть суд,
где либо в уголовном, либо в гражданском процессе устанавливается, действительно
ли «сведения» не соответствуют действительности. Хотя и здесь требуется
дифференциация. Ведь «сведения» в ряде случаев должны быть поводом для
возбуждения уголовного дела в отношении чиновника (см. ст.140 УПК РФ, в
соответствии с ч.1 которой поводом для возбуждения уголовного дела может быть,
среди прочего, «сообщение о совершенном или готовящемся преступлении,
полученное из иных источников») после проверки на наличие «достаточных данных,
указывающих на признаки преступления» (ч.2 ст.140 УПК РФ). А по Закону РТ
получается, что собственное начальство удостоверяет честность чиновника и
объявляет о его «чистоте». А если само начальство составляет часть коррупционной
сети?
Другое дело – служебное расследование как предварительная стадия проверки
публичных обвинений в нарушении, совершенном служащим, в т.ч. в коррупционных
проявлениях. Об этом, в частности, говорит Указ Президента РФ от 6.06.96 «О
мерах по укреплению дисциплины в системе государственной службы», где, в
частности, определены соответствующие обязанности руководителей.
6. В Законе РТ в числе обязанностей для чиновников предусмотрено, что они
не должны исполнять незаконные приказы (п.4 ст.12). Но в таком случае
требуется четкое закрепление гарантий и вообще алгоритм действий при отказе от
исполнения незаконного (или даже преступного) приказа.
7. В подп.7 п.1 ст.13 Закона РТ содержится правильная запретительная норма,
гласящая, что чиновник не вправе «получать гонорары за публикации и
выступления в качестве государственного служащего». Однако слишком общая
формулировка способна приводить к возможности обхода данного запрета.
8. В ст.15 Закона РТ, которая названа «Ответственность государственного
служащего», сказано, что дисциплинарные взыскания могут налагаться «за
неисполнение или ненадлежащее исполнение государственным служащим
возложенных на него обязанностей (должностной проступок)». Тут, во-первых,
стоило бы сказать, что ответственность возникает и за нарушение ограничений
(запретов). Но главное, на наш взгляд, необходима отдельная система мер
ответственности за нарушения, которые можно признать коррупционными, но не
влекущими уголовной ответственности. Выделение таких нарушений в отдельную группу призвано отразить особое внимание именно к такой категории нарушений
служебной этики и дисциплины.
Перечисленные выше проблемы законодательства о государственной службе
нуждаются в исправлении в рамках реализации антикоррупционной политики.