1.3. Особенности государственного управления

Высокая степень коррумпированности исполнительной власти во многом

определяется осуществлением большого числа избыточных государственных

функций, а также неоптимальной структурой стимулов для государственных

служащих, которая, в свою очередь, определяется средой их работы. Тем самым,

обновление системы органов власти предоставляет существенные резервы снижения

уровня коррупции.

Диагностика управленческой ситуации в Республике Татарстан позволяет

сделать вывод, с одной стороны, о необоснованно высокой степени влияния органов

власти на экономику посредством реализации большого числа избыточных функций,

а с другой, – о крайне неэффективных моделях организации работы государственного

аппарата.

Такое сочетание приводит как к неэффективности попыток государства

осуществлять несвойственную для него деятельность по централизованному

планированию экономики, так и к дисфункциям в предоставлении публичных услуг

(защита безопасности, обеспечение инвестиционной привлекательности,

комфортности бизнес-среды и т.д.).

Общими дефектами системы государственного управления в Республике

являются следующие.

1. Низкий уровень исполнительской дисциплины, который приводит к тому,

что управленческие сигналы «гаснут» уже на втором-третьем этажах исполнения. В

настоящее время это заболевание органов управления свойственно практически

любому органу управления, будь то региональный, федеральный или местный

уровень. Причинами этого общесистемного порока стал крах системы партийного

контроля. Этот эффект наиболее характерен для регионов с высокой степенью

централизации управления. Анализ результатов социологического исследования

показывает, что исполнительность чиновников – во многом свойство их общего

7 Стимулы, эффективность, коррупция (аналитический доклад). М.: Фонд ИНДЕМ, 2004.

настроения, уровня личных взаимоотношений с руководством. Так, те чиновники, чьи

отношения с начальством характеризуются конфликтностью, напряжением, в десять

раз чаще, чем имеющие не напряженные отношения отвечают «я сам выбираю

порядок своей работы». Те служащие, которые характеризуют свои отношения как

формально деловые, сухие, выбирают этот вариант ответа в два раза чаще. Иными

словами, официальные, деперсонализированные рабочие отношения, которые,

безусловно, подчас приводят к конфликтам, наиболее характерные для рациональной

бюрократии, являются для государственных служащих поводом для оправдания

возможности выстраивать самостоятельные стратегии поведения, а, следовательно,

разделять выгодные и невыгодные виды деятельности и работать только по

«выгодным» поручениям.

Во многом это объясняется институциональными ловушками, порождаемыми

дефицитом ресурсного обеспечения, когда складывающиеся этические нормы

заставляют руководство терпимее относиться к некачественному исполнению

обязанностей подчиненными.. Формализация отношений в данном случае

рассматривается как нарушение негласного договора, согласно которому сам факт

работы чиновника рассматривается уже как существенный результат.

2. Распространенность ситуаций «заматывания» нежелательных поручений

и произвольного установления порядка исполнения поручений. Многочисленность

согласований и размытость полномочий согласующих инстанций удлиняет процессы

взаимодействия с клиентами государства и укорачивает «радиус» эффективного

контроля.

3. Как правило, формулировка функции органа власти из Положения о нем

налагает на орган власти обязанность «разработать», «осуществить», «выполнить с

учетом мнений заинтересованных ведомств», но не клиентов органа власти. Тем

самым система государственного управления настраивается на ведомственный

интерес, а не интерес клиентов государства.

4. Низкий уровень мотивации государственных служащих. Оплата труда

государственных служащих в Татарстане не связана с результатами их деятельности.

Чиновники получают фиксированную ставку вне зависимости от их вклада в

достижение общих для региона целей. Результаты опроса показывают, что только

9,9% государственных служащих считают, что их оплата труда зависит от

результатов их деятельности. Ответ «в определенной степени зависит» дали 36,3%

респондентов, «слабо зависит» – 21,7%, «совсем не зависит» – 32,1%. Наиболее

нечеткой связь между вкладом и результатом считают сотрудники Министерства

связи Республики, где 55,2% государственных служащих считает, что достигнутые

ими результаты никак не влияют на размеры их заработной платы (по выборке этот

показатель составляет 32,1% ).

5. Размытость критериев принятия решений в условиях отсутствия четких

обязательств перед обществом и руководством. Нормативные правовые акты, как

правило, не прописывают алгоритмизированного порядка принятия решений. Порой

акты содержат отсылки к федеральному законодательству, которое, однако,

устанавливает только общие принципы предоставления услуг, но не их порядок. В

других случаях процедуры прописаны, но не регламентированы, то есть не

представляют подробного и полного описания алгоритма работы чиновника с

критериями выбора на каждой управленческой развилке. Пустоты в области

решающих правил подменяет произвол руководителя, подчас самого низового звена.

Отсутствие альтернативной системы контроля поведения исполнителя (постановка

целей и оценка результативности) только усугубляет ситуацию.

Например, 26,8% респондентов из числа государственных служащих заявили,

что «основания для выбора решений установлены, но их можно трактовать по-

разному». Учитывая определенный дискомфорт, связанный с ответами на такие

психологически трудные вопросы, этот процент можно считать минимальным. Из 5%

респондентов, не имеющих никакого представления о целях своей работы, почти

половина (41,9%) одновременно с этим считают, что они сами определяют свой

порядок работы. Если взять должностной разрез, то окажется, что больше всего эта

группа представлена руководителями департаментов – базовой единицей управления

ведомством, на которой и лежит основное бремя управления в той или иной области.

Иными словами, наиболее влиятельная группа менеджмента среднего звена

оказывается предоставленной сама себе, что в условиях дефицита мотивации создает

существенные коррупционные риски. Утрата управляемости на этом уровне во

многом обесценивает высокую долю регламентации на нижних уровнях иерархии.

Сами государственные служащие относят отсутствие регламентации во

многом на счет характера самой работы, которую трудно регламентировать. Однако, с

другой стороны, восприятие характера работы тесно связано с установкой на

коррупцию: чем чаще чиновники полагают, что, дескать, их работу трудно

регламентировать, тем больше вероятность того, что они активно поддерживают

коррупционные стратегии поведения (активное принятие и самооправдание). Среди

тех респондентов, которые придерживаются позиции активного принятия или

самооправдания коррупции в несколько раз больше чиновников, считающих, что их

работу трудно регламентировать. Причем чиновники местного уровня гораздо чаще

встречаются в числе тех, кто придерживается такой точки зрения (33,3% против

18.9% в целом по выборке).

Результаты анализа показывают, что отсутствие регламентации связывается

должностными лицами с недостатком предоставляемых им ресурсов. Доля

респондентов, которые сами определяют порядок своей деятельности, почти в два

раза чаще отмечают нехватку ресурсов для исполнения поставленных задач.

Отметим, что в Татарстане принято несколько регламентов выполнения

административных процессов, среди которых:

регламент универсальной процедуры государственной регистрации прав на

недвижимое имущество и сделок с ним по принципу «одного окна»;

регламент взаимодействия субъектов предпринимательской деятельности при

представлении ими отчетности;

регламент универсальной процедуры государственной регистрации субъектов

предпринимательской деятельности;

В то же время, для указанных регламентов характерно установление сроков без

предварительной реструктуризации работы органов государственной власти, что

влечет за собой хронический срыв сроков выполнения регламента и дискредитацию

полезной идеи. Более того, отсутствует регламентация большинства коррупционно

опасных процессов. В результате складывается ситуация процедурной уязвимости,

которая влечет за собой:

неоправданно высокую долю дискреционных полномочий;

чрезмерную усложненность административных процедур;

закрытость, непрозрачность для потребителей государственных услуг;

отсутствие четких критериев и механизмов оперативного внутреннего

контроля административной деятельности.

Несмотря на огромное число документов, описывающих требования к органам

власти, их полномочия и сферу ответственности, отсутствие прямых алгоритмических

процедур, санкций и формальных стандартов исполнения функций приводит в республике к крайне высокому уровню административного усмотрения, а

следовательно, и к коррупции.

5. Излишняя централизация полномочий по принятию решений. Для

Республики характерна решающая роль центральных органов исполнительной власти

как в управлении экономикой, так и в решении вопросов местного значения. Подмена

выборов как главного инструмента ответственности административной

централизацией приводит к высоким издержкам контроля деятельности местных

администраций, что на практике делает их абсолютно неподконтрольными, несмотря

на формальную подчиненность органам центрального управления. Стремление

переместить центр принятия решений по маловажным вопросам в Кабинет

Министров приводит к управленческому параличу, когда обдуманное обсуждение

вопросов связанных с приоритетами региона, подменяются либо штамповкой

решений, пролоббированных в отраслевых подразделениях, либо попыткой выиграть

гонку с отраслевыми центрами принятия решений в области тех или иных

индивидуальных решений и, тем самым, перетянуть «коррупционное одеяло» на себя.

В Республике воспроизводится неэффективный треугольник управления

исполнительной властью на федеральном уровне: администрация президента →

отраслевые министерства → аппарат правительства. Эффекты такой системы

управления очевидны:

«замыливание» персональной ответственности;

создание конкуренции в проведении отраслевых политик (что ведет к

внедрению аукционного механизма определения сумм коррупционных

выплат);

тромбирование информационных потоков и, тем самым, такое удлинение

сроков принятия решений, которое обессмысливает существенную их часть.

Структура исполнительной власти Республики Татарстан до сих пор отражает

советский подход к управлению – отраслевое управление экономикой.

Нормативно-правовые документы не устанавливают какого-либо критерия

выделения тех или иных органов власти. В настоящее время в Республике

функционируют:

18 министерств;

1 государственный комитет;

8 иных органов исполнительной власти.

Министерство является базовой структурой государственного управления в

Республике Татарстан. Согласно положениям о них, каждое министерство является

центром отраслевого управления: решения всех типов (выработка политики, её

реализация и контроль) принимаются только им. Тем самым, подход к управлению не

проблемно-ориентированный, а объектно-ориентированный, когда министерство

выступает штабом управления той или иной отраслью экономики. Ни о каком

разделении функций управления, уменьшающем конфликт интересов, при таком

подходе к управлению речи идти не может.

В рамках отраслевого подхода подразделения исполнительной власти

функционируют так, будто они являются штабами отраслей централизованного

народного хозяйства. Другими словами, ведомство отвечает не за конкретные

функции, а за состояние отрасли или иного объекта «в целом». При этом и само

понятие «отрасль» зачастую интерпретируется не как совокупность однородных

видов деятельности, а как сеть разнородных организаций, объединенных по принципу

ведомственной подчиненности8.

В условиях демократического государства и рыночной экономики система, при

которой отраслевые «штабы» напрямую руководят «армиями» хозяйствующих

субъектов, становится не просто неэффективной, а препятствующей развитию новых

отношений. Рыночные субъекты обладают самостоятельностью, правом выбора и

принятия решений. Для них важна среда и общие условия функционирования,

зависящие, в первую очередь, от политики государства.

Отраслевая система управления порождает институциональный

конфликт интересов, под которым понимается ситуация, когда ведомство само

вырабатывает правила, само их выполняет и само себя контролирует.

Такая ситуация чрезвычайно распространена в Республике (впрочем, как и в

стране в целом) и постоянно порождает коррупцию. Так, Министерство по

управлению имуществом одновременно разрабатывает с участием заинтересованных

республиканских органов исполнительной власти перспективные направления

государственной политики в области управления земельными ресурсами и

проведения земельной реформы, проект государственной программы приватизации

государственного имущества Республики Татарстан, проекты законодательных и

иных нормативных правовых актов по вопросам учета, управления, распоряжения,

приватизации государственного имущества, управления земельными ресурсами и

государственного регулирования земельных, имущественных отношений, земельного

рынка и рынка недвижимости, контроля за использованием государственного

имущества.

6. Практика использования конкурсных механизмов (набор устанавливаемых

квалификационных требований, предоставление конкурсной документации, условия

оплаты закупаемой продукции) в высокой степени подвержена манипуляции.

Порядок проведения конкурсов допускает высокую степень усмотрения и фактически

легализует практику присуждения лотов своим фирмам. Не удивительно, что эта

сфера поражена высоким уровнем коррупции.

Правоохранительная система

Криминальная ситуация в Республике Татарстан в последние годы, по оценке

Прокуратуры Республики, характеризуется фиксируемым статистикой ростом

преступлений против личности и против собственности; продолжает возрастать

криминальное давление на экономику республики; удельный вес расследованных

преступления продолжает резко снижаться; происходит рост организованной

преступности, преступлений террористической направленности. Реального

улучшения криминогенной ситуации не происходит, оперативная обстановка остается

сложной при продолжающемся системном снижении эффективности в работе

правоохранительных органов по уже зарегистрированным преступлениям на общем

фоне отсутствия реальных правовых механизмов и стимулов профилактики

преступности, в том числе через общественные институты. Следует, вместе с тем,

отметить, что подобная картина характерна для подавляющего большинства

российских регионов.

По социологическим данным, касающимся рынков бытовой коррупции, суды и

автоинспекция входят в четверку лидеров по риску коррупции9; суды занимают

второе место по среднему размеру взяток; автоинспекция и милиция безопасности

входят в число лидеров по интенсивности коррупции10; суды Республики являются

лидерами по общему объему коррупционного рынка. Глубинные интервью с предпринимателями показывают, что милиция является одним из лидеров по

коррупционному притеснению малого бизнеса.

Усилия политического руководства привели к тому, что в последнее время

правоохранительная система республики усилила преследование коррупционеров.

Однако нетрудно предсказать, что без планомерного ограничения коррупция в самой

правоохранительной системе этот всплеск захлебнется.