1.1. Организация власти

Модель власти в Республике Татарстан в целом мало отличается как от

властных моделей в других субъектах Федерации, так и от федеральной модели. А эта

модель объективно формирует и консервирует персоналистский режим. Речь,

разумеется, не идет о том, что управлять страной или ее частью должен некий

коллегиальный орган. Институт ответственного руководителя необходим. Но все дело

в том, насколько этот руководитель ограничен необходимостью учитывать позицию

иных институтов власти; насколько иные институты самостоятельны (а это – одна из

основ конституционного строя); насколько политика является продуктом

компромисса между разными политическими силами, легально представленными в

институтах власти (не случайно о демократических государствах говорят, что там

высшие должностные лица не правят, а влияют на политику). Степень влияния того

же президента может быть огромной. Но все же это влияние, а не монопольное

правление.

Все это имеет прямое отношение к антикоррупционной стратегии. В мировой

практике давно выявлена закономерность: коррупция всеохватна и масштабна там,

где модель организации власти предполагает не правление на основе

конкуренции ответственных политических сил, а правление не ответственной

перед обществом бюрократии.

Когда на это отвечают, что в условиях «вертикали власти» чиновники все

равно находятся под контролем и несут ответственность каждый перед своим

патроном, а совокупная бюрократия в конечном счете – перед главным в государстве

патроном (главой государства), это иллюзия. Ответственность предполагает реальный

контроль, а при системе бюрократической ответственности контроль невозможно

осуществить в полном объеме и по тем параметрам, которые позволяют

рассчитывать, что он будет оказывать реальное воздействие на мотивацию

честности чиновника.

Что же в Конституции РТ обусловливает консервацию персоналистского

режима и препятствует политической конкуренции? Главным образом,

несбалансированность полномочий между тремя властными институтами:

Президент РТ – Государственный Совет РТ – Кабинет Министров РТ. А эта

несбалансированность обязана тому, что, с одной стороны, федеральный

законодатель оставил очень узкий коридор регионам для самостоятельного

определения организации государственной власти и ретранслировал на субъекты

Федерации несбалансированность собственной властной конструкции. С другой

стороны, – присутствию в Конституции РТ признаков других властных моделей, что

усиливает общий дисбаланс в конструкции власти.

В основном властная конструкция в Республике Татарстан держится на

смешанной форме правления. Для этой модели характерны такие полномочия главы

Стратегии антикоррупционной политики Республики Татарстан государства, как право роспуска парламента, обращение с ежегодными посланиями к

парламенту о положении в республике, предложение кандидатуры премьер-министра,

назначение министров, отправление правительства или премьера в отставку, т.е.

наличие некоторой дистанции между президентом и правительством. Все это есть в

Конституции РТ (например, пп. 2, 7, 16 ч.1 ст.94). В то же время для такой формы

характерно, что президент имеет свой политический мандат, но в отличие от

президентской республики, он делит с парламентом свое влияние на правительство.

Вот этого совместного влияния и нет в Республике Татарстан. Этот баланс станет еще

более явным в связи с переходом на новую систему наделения полномочиями

руководителей субъектов Федерации главой государства.

Парламент Республики еще больше оттесняется от рычагов влияния на

правительственный курс тем, что, по Конституции РТ, Президент РТ является не

только главой государства (ст.90), но и «возглавляет систему исполнительных

органов государственной власти Республики Татарстан и обеспечивает их

взаимодействие с Государственным Советом Республики Татарстан, руководит

деятельностью Кабинета Министров Республики Татарстан…» (п.2 ч.1 ст.94). Таким

образом, Президент РТ одновременно выполняет две официально возложенные на

него функции – возглавляет государство в целом и исполнительную власть. В мире

такая модель характеризуется как президентская (наиболее яркий пример такой

модели – США). Однако такая модель не является распространенной (лишь еще

несколько латиноамериканских государств имеют ее), поскольку требует весьма

развитого и не фрагментированного гражданского общества; укоренившегося

консенсуса по базовым ценностям; примерно равных по авторитету партий; сильного

и авторитетного парламента с обширными контрольными полномочиями. Не

случайно в странах Латинской Америки эта модель крайне неустойчива и не

гарантирует от частых государственных (военных) переворотов.

В то же время еще более неустойчивой и разбалансированной действующую

конструкцию власти делает наличие в Конституции РТ института, который системно

никак не укладывается в смешанную модель. Речь идет о том, что п.17 ст.75 и п.2 ч.1

ст.97 говорят о возможности выражения недоверия Президенту РТ Госсоветом РТ

(парламентом). Политическая стабильность в Республике обязана не самой властной

конструкции, а сложившимся взаимоотношениям внутри органов власти и роли

Президента Республики Татарстан. Но такая стабильность всегда будет временной,

поскольку зависит не от системы, а от людей. А главное – конституционная

конструкция в РТ (впрочем, как и в других субъектах Федерации) объективно не

позволяет сформироваться системе политической конкуренции и политической

ответственности.

Политическая конкуренция возникает, когда политические организации

(партии, их коалиции) имеют возможность на основе мандата, выдаваемого им

народом, брать на себя ответственность за проведение определенного социально-

экономического курса. Но тогда соответствующая партия (блок партий) должна иметь

необходимые властные рычаги для реализации своей программы. Этого как раз и не

позволяет Конституция РТ (впрочем, ровно так же, как и Конституция РФ на

федеральном уровне). Поясним это.

За конкретную партию большинство граждан РТ проголосовали на выборах в

Государственный Совет. В результате эта партия получает в парламенте необходимое

большинство депутатских мандатов. Казалось бы, тем самым народ поддержал те

цели и задачи, которые данная партия выдвинула в качестве своих предвыборных

обещаний. Но Госсовет институционально отстранен от воздействия на социально-

экономический курс.

Во-первых, Кабинет Министров формируется практически единолично

Президентом РТ и перед ним ответствен. Теоретически Госсовет может не

утвердить кандидатуру Премьер-министра, предлагаемую Президентом РТ, а также

не согласовать кандидатуры вице-премьеров (п.18 ст.75). Но на практике это не

является сдержкой для Президента, поскольку Конституция РТ ничего не говорит о

последствиях такого отказа, как бы предполагая лишь формальное участие

парламента в формировании правительства. Конституция РТ даже не

предусматривает, в отличие от Конституции РФ, роспуска парламента в случае его

отказа от представленных кандидатур. Таким образом, в будущем не исключен

вариант тупикового развития событий, когда будет образовано правительство во

главе с не утвержденным парламентом Премьером.

Во-вторых, парламент конституционно лишен возможности повлиять на

правительственный (а фактически президентский) курс, поскольку в соответствии с

ч.4 ст.101 вправе только выразить недоверие Премьеру и вице-премьерам, т.е.

фактически сместить их с должностей. Однако на курс и это вряд ли может повлиять,

поскольку сам Кабинет при этом сохраняется (его вправе отправить в отставку лишь

сам Президент РТ), что, кстати, еще ярче подчеркивает сугубо внепартийный

характер высшего органа исполнительной власти. Ведь, если учесть, что должность

Премьер-министра, в соответствии с Конституцией РТ, прописана как техническая

(напомним, осуществляет руководство правительством сам Президент), то и найти

замену ушедшему в отставку Премьеру не составляет особого труда. Вообще смысл

этого конституционного положения не очень понятен, ибо, если Госсовет недоволен

политикой правительства, то с отставкой Премьер-министра ничего не меняется. Если

же речь идет о недостойном поведении Премьера или его замов (в т.ч.

коррупционных проявлениях), то право выражения недоверия должно

распространяться на министров и других руководителей органов исполнительной

власти.

В-третьих, Конституция РТ (вслед за Конституцией РФ) содержит полномочие

Президента РТ, которого нет ни в одном государстве со смешанной формой

правления (кроме некоторых государств в составе СНГ). Речь идет о президентском

полномочии определять «внутреннюю политику и направления внешней

деятельности Республики Татарстан» (п.3 ч.1 ст.94). Данное полномочие и

теоретически и практически противоречит принципу разделения властей и самой сути

демократического государства, где политика определяется в результате

взаимодействия разных ветвей власти. Больше того, данное полномочие (повторим,

это актуально и для федерального уровня) обессмысливает парламентские выборы,

поскольку тем самым Государственному Совету заведомо предписывается лишь

оформлять законами политику, определенную Президентом. Правда, теоретически

можно представить себе, что Госсовет будет принимать законы вопреки позиции

Президента и Кабинета Министров, а также квалифицированным большинством

преодолевать вето Президента. Но практически (во всяком случае в обозримой

перспективе) это невозможно, ибо для такой оппозиции требуется наличие развитых

партий и их солидарность в парламенте, а подобные партии не могут сформироваться,

поскольку отстранены от возможности проводить соответствующий курс через

исполнительную власть.

На все названные аргументы можно возразить тем, что народ выбирает

политический и социально-экономический курс на президентских выборах. Однако

этот контраргумент весьма слабый.

Во-первых, практика показывает, что даже если тот или иной кандидат в

президенты формально и является членом партии, избиратели, голосуя на президентских выборах, ориентируются в существенно большей степени на личность,

нежели на партийную программу (это характерно даже для стран с развитой

демократической системой, где есть прямые выборы президента).

Во-вторых, как правило, сегодня нет и четких альтернативных партийных

программ. При этом они вряд ли появятся, поскольку у партий нет особого интереса

заботиться о таких программах и еще меньше интереса – доводить их до населения.

Не случайно на президентских (губернаторских) выборах кандидаты ограничиваются

придуманными слоганами, где выделяются какие-то одно-два ключевых понятия,

например, «порядок», «процветание», «стабильность» и т.п., что как бы

подразумевает: борьба ведется между личностями, их репутациями, а не между

предложениями разных курсов.

В-третьих, даже если бы кандидаты в президенты представляли программы,

которые избиратели могли четко различить, то и это противоречило бы смыслу

разделения властей. Ведь эта система предполагает отнюдь не только

самостоятельность органов законодательной, исполнительной и судебной власти (ч.1

ст.9), но и их взаимное сдерживание, ограничение. В этом и заложено зерно принципа

разделения властей, т.е. такое устройство системы государственной власти, которое

никому не позволяет эту власть монополизировать Монополизация, даже при самом

добросовестном и порядочном руководителе, ведет к подавлению общества

государственным аппаратом. Но как раз гарантий от монополизации власти в России

нет ни на федеральном, ни на региональном уровнях.

Вот почему нельзя утверждать, что выбор курса может быть ограничен одними

президентскими выборами. Больше того, выбор этого курса на президентских

выборах должен быть минимальным; основной выбор должен делаться именно на

выборах парламентских. Если же происходит наоборот, то теряется и смысл

парламента как плавильного котла для такой политики, которая является результатом

сложных, но необходимых обществу компромиссов между разными политическими

силами, представляющими разные интересы, идеи, философии, имеющиеся в данном

обществе. Президент же как институт-личность, как персона не в состоянии быть

таким «плавильным котлом».

В результате такой несбалансированной системы неизбежно и объективно в

угнетенном состоянии находится публичная политическая жизнь и, наоборот,

процветает жизнь закулисная, аппаратная, клановая. А с нею – и коррупция. Каким

бы сильным, умным и добропорядочным ни был «патрон», он никогда не сможет

реально проконтролировать огромный государственный аппарат, фактически целиком

подчиняющийся лишь ему.

Только открытая политическая конкуренция объективно заставляет

самих конкурентов следить друг за другом и заботиться о собственной

репутации (как личной, так и партийной), а, значит, обеспечивать обществу

более качественное «властное обслуживание», обеспечивать положительную

селекцию и политиков, и бюрократии. В сущности, нет принципиальных отличий

между конкуренцией экономической и политической. В частности, и там и там

монополизация означает представление «покупателям» более низкосортного товара

по более высокой цене. Однако в рыночной экономике все это понимают, и

государство не случайно принимает законы и содержит специальный орган, следящий

за недопустимостью монополизма и недобросовестной конкуренции. Политический

же рынок обустроен в России как неконкурентный. И потому политическая сфера

является поставщиком всевозможных злоупотреблений, коррупции, субъективизма,

не давая нормально развиваться и сфере экономической.

К сожалению, однако, при анализе институционального состояния в

Республике Татарстан приходится учитывать то обстоятельство, что федеральная

власть не только не заботится об изменении организации власти в пользу создания

условий для политической конкуренции и парламентского контроля на федеральном

уровне, но и законодательно сковала возможности для сколько-нибудь значимых

преобразований в этой области у субъектов Федерации. Прежде всего, отрицательную

роль здесь играет Федеральный закон от 6 октября 1999 г. (в редакции от 4 июля 2003

г.) «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и

исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»,

который фактически вышел за пределы понятия «общие принципы» и довольно

жестко урегулировал модель организации власти в субъектах РФ.

Причем Центр предлагает довольно странную модель, которую невозможно

отнести ни к одной из известных науке и практике конституционного права моделям.

Это оставляет довольно узкое поле для изменений системы власти и в Республике

Татарстан. Понятно, что еще меньше возможностей для переобустройства публично-

властной среды на основе политической конкуренции обнаруживается в связи с

федеральным вмешательством в компетенцию субъектов РФ при формировании ими

своих органов власти (участие Президента РФ в «избрании» руководителей этих

субъектов). Однако продуктивные решения возможны и в этой ситуации.