5.2. Методы аудита
Управление антикоррупционной политикой должно основываться на принципах
управления проектами. Реализация указанных принципов предполагает, что показатели
результативности являются основными механизмами определения направлений политики
и целенаправленного воздействия на процесс реализации политики. Тем самым,
корректность формулировки показателей и их целевых значений является одной из
основных задач управления стратегией.
Реализация политики по принципам управления проектами включает в себя:
использование такой технологии и процедуры целеполагания, которая
обеспечивает построение дерева целей стратегии, которое охватывает
конкретных менеджеров программы;
создание системы оперативного мониторинга реализации планов и включенных
в них программ. Оперативный мониторинг должен быть направлен на
своевременное выявление отклонений от запланированных показателей по
отдельным направлениям антикоррупционной стратегии;
установление персональных ответственных за достижение конкретных
результатов по отдельным направлениям стратегии и тем пилотным проектам,
поведение которых она предполагает.
В контексте управления проектами оценка эффективности является одним из
основных элементов политики. Эта оценка позволяет, с одной стороны, уточнить
обязательства стратегии перед её заказчиками, а с другой, – постоянно отслеживать
эффективности её исполнения18.
Методики оценки эффективности предполагают различение показателей
результативности двух типов: непосредственного результата и конечного эффекта.
Показатели непосредственного результата – индикаторы параметров
публичных услуг, произведенных органами власти с использованием вложенных
ресурсов. В качестве таких параметров могут выступать как количественные (например,
пять часов уличного патрулирования на автомобиле и десять часов пешего
патрулирования в месяц в расчете на одного жителя города), так и качественные
характеристики оказываемых услуг (процент звонков, ответы на которые получены в
течение 30 секунд)
Показатели конечного эффекта представляют собой, в отличие от показателей
объема и качества оказанных публичных услуг, результат воздействия данной
деятельности на целевую группу. Иными словами, это качественные последствия,
связанные с предоставлением услуги и (или) реализацией государственной программы. С
помощью показателей конечного эффекта измеряется то влияние, которое публичные
услуги оказывают на общество. Кроме того, они отвечают на вопрос: почему
предоставление услуги целесообразно, зачем и кому она нужна. В качестве примеров
показателей конечного эффекта можно привести следующие:
процент подростков, не совершивших повторного преступления в течение
12 месяцев после освобождения;
снижение уровня уличных краж на X %;
повышение уровня ощущения в безопасности среди граждан, населяющих
территорию города и так далее.
Стандартный набор требований к показателям результативности должен
удовлетворять следующим требованиям:
конкретность;
измеримость;
достижимость;
адекватность (релевантность);
привязка к конкретному периоду времени.
Таким образом, оценка антикоррупционной политики Республики Татарстан
должна отталкиваться от базовых принципов оценки результативности, принятых в
государственном секторе. Она должна быть иерархичной, то есть предполагать
соответствие n-показателю конечного эффекта некий набор показателей
непосредственного результата. Она должна быть полной, то есть оценивать степень
достижения всех целей, поставленных перед реформой, системой показателей
непосредственного результата, разбитой на смысловые блоки.
18 «Пять «если» измерения эффективности:
Если Вы не измеряете результативность, вы не можете отличить успех от поражения.
Если вы не видите результативность, вы не можете поощрить ее.
Если вы не измеряете результативность, вы не применяете лучшие средства работы.
Если вы не замечаете провалов, вы не можете скорректировать их.
Рис. 5.2.1. Обобщенная схема взаимосвязи управляющей системы, управляемой
подсистемы, управляющих воздействий в терминах показателей результативности различных
типов
Система аудита антикоррупционной политики основывается на определении
интегральных показателей конечного эффекта, которые позволяют оценить степень
выполнения общих целей, поставленных перед стратегией, степень изменения параметров
целевой группы настоящей политики (Табл. 5.2.1).
Оценка каждого из показателей должна основывать также на т.н. «сравнении с
эталоном». Это необходимо для того, чтобы проконтролировать ситуацию, когда в других
регионах уровень коррупции снижается еще быстрее, и своевременно скорректировать
целевые значения интегральных показателей. В качестве эталонного региона может
выступить регион одной группы с Татарстаном в соответствии с региональными
исследованиями Фонда ИНДЕМ (Башкортостан, Удмуртия, Краснодарский,
Ставропольский края, Оренбургская и Ростовская области).
Таблица 5.2.1. Интегральные показатели эффективности стратегии
антикоррупционной политики (показатели конечного эффекта) с примером планируемой
динамики по годам
Показатель Измерение 2005 2006 2007 2010
Среднее время, затрачиваемое
менеджерами на общение с
должностными органами власти
% база +5% +10
%
+30
%
Средняя величина совокупных затрат
юридического лица на преодоление
барьеров входа на рынок и осуществление
деятельности
% от выручки 25 20 15 10
Доли коррупционных рынков по
«отраслям»
% от общего
рынка коррупции
Интегральный индекс коррупционного
рынка РФ
млрд. руб база -10% -20% -30%
процент респондентов, выбравших ответ
«скорее доверяю» и «доверяю»
государственным институтам Республики
Татарстан в социологических опросах
% 65 70 83 92
Готовность давать взятку % 0,7 0,5 0,4 0,15
Риск коррупции % 0,7 0,5 0,4 0,15
Показатель «Среднее время, затрачиваемое представителями компаний на
взаимодействие с должностными органами власти» по поводу регистраций, лицензий,
проверок, иных форм контрольной и разрешительной деятельности государства отражает
неоптимальность состава и структуры предоставляемых государственных услуг.
Управляющая
структура
Управляющее
воздействие 1
Управляющее
воздействие 2
Управляющее
воздействие 3
Управляемая
подсистема
(целевая группа)
Динамика _параметров
состояния управляемой подсистемы
Цена управляющих
воздействий
input
Непосредственные результаты
деятельности управляющей структуры
output
Конечный эффект
outcome
Возможными альтернативными показателями являются:
прирост доли опрошенных, удовлетворенных эффективностью административного
регулирования деятельности субъектов рынка к уровню 2005 г.;
средняя величина совокупных затрат юридического лица на преодоление барьеров
входа на рынок и осуществление деятельности (измеряется в процентах от
выручки).
Интегральный индекс объема коррупции отражает количественные характеристики
коррупции в регионе. Свидетельствует о среднесрочных трендах в сфере коррупции.
Количественные параметры коррупционных рынков по «отраслям» отражают
количественные характеристики коррупции по сферам деятельности. Свидетельствуют о
краткосрочных тенденциях. В сфере бытовой коррупции приводятся данные по
интенсивности коррупции, среднему размеру взяток, объему рынка по следующим
сферам:
Здравоохранение.
Образование, включая дошкольное.
Пенсионная система.
Социальная политика.
Военная служба, включая призыв.
Оборот земли.
Жилищная политика.
Судебная система.
Взаимодействие с милицией.
Готовность давать взятку отражает качественные характеристики коррупции со
стороны предложения (со стороны взяткодателей) и эффективность мероприятий
антикоррупционного маркетинга и пропаганды. Измеряется в процентах по результатам
опросов населения.
Риск попадания в коррупционную ситуацию оценивает вероятность того, что
попадание в ту или иную жизненную ситуацию сопряжено с необходимостью
предоставления взятки должностному лицу (см. предыдущий раздел). Измеряется в
процентах по результатам опросов населения.
Информация по данным показателям собирается на основе социологического
исследования.
Второй блок показателей позволяет в оперативном порядке измерять степень
достижения целей отдельных направлений программы. Тем самым, менеджмент политики
получает действенный инструмент контроля достижения интегральных показателей,
временной горизонт измерения которых достаточно высок. Показатели результативности
антикоррупционной политики по направлениям представлены в табл. 5.2.2 и 5.2.3.
Таблица 5.2.2. Показатели результативности по мерам в области модернизации
государственного управления
Направление реформы Показатель результативности
Целеполагание органов власти доля органов власти, имеющих четко определенные цели и
показатели результативности
Оценка должностных лиц доля должностных лиц по органам власти, чья деятельность
подлежит периодической оценке по заранее определенным
критериям
Реформа оплаты труда доля должностных лиц, оплата труда которых соответствует
средней оплате труда в частных компаниях
Управление государственной
собственностью
доля унитарных предприятий, существование которых
обоснованно по заранее определенной процедуре
Оптимизация взаимодействий с
государством
доля услуг, предоставляемых в режиме одного окна
Показатели непосредственного результата предлагается структурировать по двум
базисным направлениям антикоррупционной политики: модернизации государственного
управления и созданию антикоррупционной инфраструктуры.
Подготовка информационной базы по данным показателям является одним из
направлений антикоррупционной политики.
Таблица 5.2.3. Показатели результативности по мерам в области развития
антикоррупционной инфраструктуры
Наименование
направления
Показатель 2005 Показатель 2006-2010
Институционализация
специального
антикоррупционного органа
Создан/ не создан Доля реализованных решений
специального антикоррупционного
органа от общего количества принятых
решений
Развитие систем
ведомственных
антикоррупционных
программ
Ранжирование органов
власти по степени
коррупционной
уязвимости проведено?
Да/Нет
% органов исполнительной власти
Республики, принявшие к исполнению
ведомственные антикоррупционные
программы
Преодоление конфликта
интересов
Доля органов
исполнительной власти, в
которых образованы
комиссии по служебному
поведению от общего
количества органов
исполнительной власти.
-
Обновление моральных
стимулов профессиональной
деятельности
Доля органов
исполнительной власти, в
которых приняты
Этические кодексы от
общего количества
органов исполнительной
власти.
-
Доля районов Республики,
в которых своевременно
запущены
антикоррупционных
проекты в соответствие с
антикоррупционной
стратегией
Доля проектов, которые привели к
поставленным перед ними результатам
Реализация пилотных
проектов в рамках
антикоррупционной
стратегии
Доля органов
исполнительной власти, в
которых своевременно
запущены
антикоррупционные
проекты в соответствие с
антикоррупционной
стратегией.
Доля проектов, которые привели к
поставленным перед ними результатам