5.1. Методы мониторинга
Эффективная реализация антикоррупционной политики должна основываться
на постоянно функционирующей обратной связи, заключающейся в мониторинге
уровня и структуры коррупции. Такой мониторинг нужен не только для того, чтобы
оценивать эффективность управляющих воздействий и корректировать их. Как
указывалось выше, коррупция обладает уникальными адаптивными способностями.
Она видоизменяется и приспосабливается не только под воздействием
антикоррупционной политики, но и сама по себе, в процессе изменений
управленческих функций, политических и общественных изменений и т.п. Поэтому
мониторинг коррупции должен нести одновременно функцию диагностики. Тогда
будет возможна постоянная и оправданная корректировка антикоррупционной
политики, ее приспособление к изменяющимся условиям и видоизменяющейся
коррупции. Поэтому описанные ниже процедуры имеют две стратегические цели:
обеспечение обратной связи и диагностику, а термин «мониторинг» имеет
дополнительную смысловую нагрузку – диагностику.
Для обеспечения общей цели – повышение эффективности антикоррупционной
политики – мониторинг коррупции должен решать следующие задачи:
изучение общепринятых коррупционных практик (как у взяточников, так и
среди взяткодателей);
вскрытие механизмов коррупционных сделок (от разовых до построения
коррупционных сетей);
измерение уровня коррупции;
измерение структуры коррупции (по уровням и институтам власти,
отраслям экономики и т.п., поиск «слабых мест»);
анализ факторов, способствующих коррупции;
выявление ресурсов антикоррупции;
выявление рисков антикоррупции и очагов возможного сопротивления
антикоррупционной политике.
Решение поставленных выше диагностических задач может осуществляться с
помощью следующих инструментов:
анализ функционирования органов власти;
изучение статистики (экономической, криминальной и т.п.);
изучение конкретных уголовных дел;
анализ законодательства;
анализ прессы;
социологические техники (включенное наблюдение, интервью, фокус-
группы, формализованные интервью и т.п.)
Таблица 5.1.1 позволяет установить соответствие между задачами и
инструментами мониторинга (диагностики) коррупции. Ее содержание показывает,
что на такую задачу, как «Анализ факторов, способствующих коррупции», работают
все перечисленные инструменты. Однако это самая сложная и ответственная из задач,
поскольку, в первую очередь, на нее опирается планирование антикоррупционной
политики.
Кроме того, разноплановость коррупции как явления приводит к тому, что для
анализа ее причин нужны все доступные инструменты. Из Таблицы видно также, что
социологические техники применимы для решения всех перечисленных задач
мониторинга. Это не удивительно, поскольку речь идет не только о традиционных опросах общественного мнения. Вместе с тем, такой инструмент, как «Анализ
законодательства», применяется для решения только одной задачи. Но важность этой
задачи, и решающая роль законов как потенциальных факторов, способствующих
коррупции, делают этот инструмент крайне важным.
Ниже будут даны краткие комментарии к отдельным видам мониторинга
коррупции. Использование методов социологического мониторинга предполагается
описать в отдельном документе.
Анализ функционирования органов власти. Поскольку коррупция тесно
взаимосвязана с дисфункциями бюрократической машины, то при анализе
функционирования конкретной организации важно изучать следующие позиции:
1. Как ставится задача перед данной организацией (соответствие
общественным интересам, ясность, открытость, реализуемость,
контролируемость).
2. Как осуществляется внутренний контроль за реализацией задач,
поставленных перед организацией.
3. Какие ресурсы и полномочия передаются организации для решения
поставленных задач.
4. Как осуществляется внешний (политический, общественный)
контроль за использованием ресурсов и полномочий данной
организации.
Следует учитывать, что коррупции в организации могут способствовать
следующие причины:
−расплывчатость целеполагания;
−закрытость целеполагания;
−формулировка целей и задач в категориях и терминах, затрудняющих
контроль реализации;
−закрытость распределения ресурсов и полномочий;
−слабый контроль за распределением и использованием ресурсов и
полномочий;
−неоправданно широкие дискреционные полномочия.
Такие свойства организаций, как обезличенные правила, излишняя
централизация решений, неэффективные коммуникации между иерархическими
уровнями, групповое давление на работников, развитие отношений господства, не
только приводят к коррупции, но и одновременно понижают способность
организации самостоятельно выявлять и устранять свои дисфункции.
Таким образом, помимо собственно выявления коррупционеров в
организациях, целесообразно регулярно проводить анализ функционирования
организаций по специально разработанным диагностическим методикам,
направленным на анализ перечисленных выше факторов и выявление указанных
дисфункций. Регулярное проведение таких диагностических проверок будет
образовывать подсистему организационного мониторинга коррупции.
Таблица 5.1.1. Соответствие между задачами и инструментами мониторинга (диагностики) коррупции*
Инструменты мониторинга
Задачи мониторинга Анализ функ-
ционирования
органов власти
Изучение
статистики
Изучение
уголовных
дел
Анализ
законода-
тельства
Анализ
прессы
Социологи-
ческие
техники
Изучение общепринятых коррупционных практик (как
у взяточников, так и среди взяткодателей)
Вскрытие механизмов коррупционных сделок (от
разовых до построения коррупционных сетей)
Измерение уровня коррупции
Измерение структуры коррупции (по уровням и
институтам власти, отраслям экономики и т.п., поиск
"слабых мест")
Анализ факторов, способствующих коррупции
Выявления ресурсов антикоррупции
Выявление рисков антикоррупции и очагов возможного
сопротивления антикоррупционной политике
Изучение статистики. Далеко не всегда статистика уголовных дел (в т.ч. – по
коррупции) может свидетельствовать об уровне коррупции. В этом виновата не
статистика, а то обстоятельство, что показатели такого рода зависят не только от уровня
преступности (коррупции), но и от эффективности противодействия преступности
(коррупции). Поэтому данные «объективной» уголовной статистики не могут
привлекаться для мониторинга коррупции напрямую. Однако они могут привлекаться для
совместного анализа с другими данными (социологическими, анализом прессы и т.п.).
Кроме того, статистические данные крайне важны для анализа причин коррупции.
Изучение уголовных дел. Постоянное изучение уголовных дел по коррупции –
мощнейший информационный ресурс для мониторинга коррупции. Однако он будет
эффективным при двух условиях: первое – унификация систем отчетности всех
правоохранительных органов, прокуратуры и судов; второе – систематичность и полнота
сбора информации, дополняемая доступом к ней для решения информационных и
аналитических задач. Последнее возможно при создании централизованной базы данных
уголовных дел по коррупции. Ведение такой базы данных может стать одной из функций
органа, который должен создаваться для реализации антикоррупционной политики.
Анализ прессы. Как следует из Таблицы 5.1.1, такой анализ обладает богатым
информационным потенциалом для мониторинга коррупции. Однако этот потенциал
может реализоваться только при одном условии – реальная свобода слова. В данном
случае свобода слова выступает не в качестве ценностной категории, а в качестве
необходимого технологического условия любой антикоррупционной коррупции. Если
верховная власть в Республике намерена противодействовать коррупции, предпринимает
для этого определенные шаги, намерена контролировать эффективность своих шагов, то
она должна осознавать, что бюрократический контроль в коррумпированной среде также
весьма коррумпирован, а потому малоэффективен. Следовательно, остается единственная
возможность – гражданский контроль, который неосуществим без свободной прессы.