4.4. Реформа государственной публичной службы
Разработка и реализация антикоррупционной стратегии всегда сопряжены с
некоторыми изменениями на уровне государственного управления и государственной
службы. Всегда необходимо учитывать целый комплекс факторов, оказывающих
прямое или косвенное влияние на эффективность управления, его стабильность и его
подверженность коррупции. Система мотивации, поддержания организационной
морали и этики государственной службы, профессиональной подготовки,
определения полномочий и ответственности, контроля и отчетности – все это и
многое другое обладает определенной спецификой в случае государственного
управления. Эта специфика характеризуется особенностями субъектного состава
отношений в процессе государственного управления, особенностями объекта
управления и многим другим. В зависимости от принципов организации отношений
между государственными служащими и обществом зависит то, насколько эффективно
и адекватно они будут исполнять свои обязанности. Следовательно, от этого будет
зависеть, насколько часто и глубоко коррупция будет подменять официальные
процедуры и механизмы управления.
Причиной того, что системе государственного управления и государственной
гражданской службы уделяется так много внимания, является фактически уже
доказанная зависимость17 между эффективностью государственного управления и
уровнем коррупции. Чем выше эффективность, тем меньше остается свободного
пространства для коррупции. Эффективность государственного управления,
очевидно, зависит от нескольких факторов: профессионализм чиновников,
адекватность и рациональность управленческих процедур, успешно налаженные
каналы коммуникации между государственными органами и обществом.
Для антикоррупционной стратегии имеют фундаментальное значение
принципы, на которых основана государственная служба. Они необходимы для
создания эффективно функционирующей системы государственной службы и для
обеспечения реализации конструктивного и результативного комплексного
противодействия коррупции силами государства и общества. Среди таких принципов,
в первую очередь, необходимо выделить следование принципам этики
государственной службы, открытость государственного управления и службы,
подконтрольность (обществу) государственной службы, тесное взаимодействие с
институтами гражданского общества. Все эти принципы являются
системообразующими, то есть они определяют, каким образом будет работать
государственная система, насколько она будет самодостаточна, в какой мере будет
подвержена коррупции.
Для конструктивной максимизации эффективности и успешности работы
государственных органов необходимо учитывать комплекс факторов, которые тем
или иным образом определяют дальнейшие достижения в работе. К таким факторам
можно отнести блок вопросов, связанных с профессиональной подготовкой и
ориентацией сотрудников в профессиональной сфере, формальное и практическое
определение рабочего процесса, а также принципиальные основы государственной
службы.
Основные моменты, связанные с профессионализмом государственных
служащих и заслуживающие обязательного внимания в рамках подготовки
антикоррупционной стратегии, следующие:
1. Профессиональная __подготовка и ориентация сотрудников государственных
органов в идеальном случае должна включать в себя полный цикл подготовки,
переподготовки, повышения квалификации и комплексного сопровождения
профессиональной работы и роста карьерного государственного служащего на
должностях государственной службы.
В Российской Федерации на протяжении последних лет ощущалась очевидная
нехватка профессиональных кадров государственной службы, подготовленных и
адаптированных к работе в новых, постоянно изменяющихся экономических,
социальных и политических условиях. Эту проблему можно и нужно решать
параллельно по описываемым ниже направлениям.
Согласно проведенным в рамках федеральной программы «Реформирование
государственной гражданской службы в Российской Федерации (2003-2005 годы)»
исследованиям, одним из наиболее перспективных путей подготовки
высокопрофессиональных кадров для государственной гражданской службы является
государственный заказ ведущим высшим учебным заведениям на подготовку
специалистов по требующимся для государственного управления специальностям.
Такие государственные заказы могут оформляться трехсторонними договорами на
обучение студента, который в дальнейшем обязуется отработать оплачиваемое
государством обучение в тех или иных государственных органах по выбору
согласованию с заказчиком. Такой вариант является предпочтительным как для вузов,
которые получают гарантированно платежеспособного студента, который
мотивирован на успешную учебу. Это выгодно студентам, которые получают
возможность получить высококачественное образование в интересующей их сфере
без больших первоначальных издержек на оплату обучения. Это чрезвычайно
выгодно для государственных органов, которые получают возможность, во-первых,
влиять на учебную программу партнерских вузов, а также заранее планировать свой
кадровый потенциал и уровень его профессиональной подготовки.
2. Повышение квалификации уже работающих сотрудников. В условиях
динамически изменяющейся внешней и, естественно, внутренней организационной
среды необходимо поддерживать практику регулярного повышения квалификации
государственных служащих. Базой или основой для такого повышения квалификации,
а в критических ситуациях и профессиональной переподготовки должна стать
система профильных академических институтов, специализирующихся на подготовке
соответствующих специалистов государственного управления. В данном случае
большая нагрузка и ответственность ложатся на научные и академические
организации как ведомственные, так и независимые в части подготовки новых
программ и пересмотра или модернизации существующих программ повышения
квалификации или переподготовки государственных служащих.
3. На всех этапах подготовки, повышения квалификации и переподготовки
кадров государственной службы необходимо учитывать задачи антикоррупционной
стратегии. Так, учебный процесс в любой его форме чрезвычайно удобен для
распространения и внедрения в каждодневную практику государственных служащих
принципов и идей антикоррупционной морали и этики.
Также необходимо обеспечить государственных служащих всей необходимой
информацией для правильного понимания, что такое коррупция. Нужно предоставить
данные и методы для оценки различных ситуаций на предмет коррупционности,
оценки потенциальной коррупционной опасности ситуаций, выявления
коррупционных угроз в работе. Необходимо обучать государственных служащих методам противодействия коррупции и принципам поведения в потенциально
коррупционных ситуациях. Также необходимо информировать государственных
служащих о последствиях вовлеченности в коррупцию и официальных путях
минимизации таких негативных последствий.
4. Огромное значение для эффективного государственного управления и
успешной антикоррупционной стратегии имеют принципы подбора и оптимизации
использования кадров для выполнения функций государственного управления. Такие
вопросы, как численность реально требующегося для успешного выполнения работы
персонала, принципы подбора кадров на конкретные должности государственной
службы, стимулирование профессионального развития государственных служащих,
являются ключевыми для обеспечения бесперебойной и эффективной работы
государственных органов.
Учитывая результаты проведенных в рамках реформы государственной
службы исследований, можно утверждать, что наиболее перспективными путями
решения этих проблем являются:
1) регулярный пересмотр штатных расписаний, анализ и оптимизация
использования кадрового потенциала государственных органов;
2) разработка и внедрение методов конкурсного отбора государственных
служащих на должности государственной службы, требующих специальных
профессиональных навыков и особой профессиональной экспертизы;
3) эффективная реализация методов текущего контроля уровня
профессиональной подготовки государственных служащих для стимулирования
развития сотрудниками своих профессиональных знаний и навыков с учетом
новейших разработок и достижений науки государственного управления.
Указанные аспекты управления государственной службой являются
фундаментальными условиями внедрения большинства антикоррупционных
механизмов антикоррупционной стратегии. Это становится особенно важно в случае
внедрения развитой системы морально-этических требований к государственным
служащим.
5. Какими бы замечательными ни были государственные служащие, если они
оказываются загнанными в рамки порочной управленческой практики, никакие их
достоинства не дадут результата. Если существующие цели и задачи их деятельности
четко не определены, если их функции расплывчаты, если сфера их компетенции и
критерии принятия управленческих решений неясны, то в большинстве случаев в
такой неразберихе начнет развиваться коррупция. Поэтому очень важно осуществлять
комплекс реформ как в сфере государственной службы, так и в сфере
государственного управления.
Основой для таких реформ может стать анализ принципал-агентских
отношений в бюрократических иерархиях, являющихся частью любых органов
власти. Такой анализ предусматривает изучение следующих аспектов отношений:
постановка задач (целей) подчиненным;
обеспечение подчиненных ресурсами для решения поставленных
задач;
оценка адекватности вознаграждений;
качество обратной связи (асимметрия информации);
методы внутреннего контроля;
методы внешнего контроля;
анализ издержек управления;
потенциальные источники оппортунистического поведения.
6. Отдельно должна рассматриваться проблема мотивации. Существует два
типа управленцев: «политические назначенцы» и «карьерные служащие». Политические назначенцы приходят в государственное управление в обход
большинства требований профессиональной подготовки, карьерного роста, иерархии.
Такие специалисты выполняют очень важную функцию объединения политической
сферы жизни общества с управленческой, однако, с точки зрения государственной
службы, они «отчасти чужие» для этой системы.
Иначе обстоят дела с карьерными служащими. Они:
ориентируются на длительную работу в системе государственного
управления, на карьерный рост в этой системе;
являются специалистами, которые обеспечивают бесперебойное
функционировании всей системы, невзирая на перемены в
политической ориентации общества;
являются основой системы государственного управления;
именно для этих служащих очень важно, как государство
мотивирует их на более успешную деятельность в сфере
государственного управления.
В последнее время изменения в принципах и правилах прохождения
государственной службы привели к тому, что многие чиновники, уже потратившие
много лет на службу государству и обществу, оказались дезориентированы. У них
сложилось впечатление, что они никому не нужны. Зарплата у них относительно
низкая, престиж службы невысокий, социальные гарантии после принятия новых
законов и правил, неоднозначные. В антикоррупционной стратегии, следовательно,
должна быть заложена идея увеличения социальной защиты и гарантий карьерным
государственным служащим. Естественно, таким позитивным изменениям должны
сопутствовать усиление контроля за их работой и ужесточение санкций за нарушение
принципов государственной службы (коррупция, непрофессионализм и т.п.).
7. Очень тесно связана с рассматривавшейся выше мотивацией
государственных служащих проблема определения денежного вознаграждения.
Несмотря на то, что для государственных служащих зарплата является не
единственным стимулом, ее значение не следует недооценивать. Действительно, опыт
развитых стран (например США) демонстрирует, что людей привлекает на
государственную службу возможность решать важные проблемы общества, большая
ответственность и финансовый масштаб, социальный масштаб последствий
принимаемых решений и, как следствие, престиж службы. Учитывая эти
преимущества, люди соглашаются на более низкие зарплаты, по сравнению с
аналогичными должностями в коммерческом секторе, возлагая особые надежды на
систему социальной защиты. Однако зарплата там не является и негативным
фактором при выборе карьеры государственного служащего – она достаточна для
обеспечения достойной жизни.
Исследование, проведенное в Республике Татарстан, показало, что
наибольшую привлекательность государственной службы для отечественных
чиновников обусловливают хороший коллектив (1 место), возможность помочь
людям (2 место), хорошие отношения с руководством (3 место). Опрос чиновников
Республики продемонстрировал очень большой разброс в отношении к
существующей заработной плате. Около 30 % государственных служащих считают,
что получают лишь половину из того, что должны были бы получать за свою работу.
Лишь примерно 8 % считают, что должны были бы получать в полтора раза больше,
чем в настоящее время.
Различные, в том числе зарубежные, исследования, посвященные вопросам
установления зарплаты чиновникам и противодействия коррупции, демонстрируют
однозначную зависимость: чрезмерно низкая зарплата способствует росту коррупции.
В то же время одно лишь повышение зарплаты не позволяет существенно снизить коррупцию, однако является очень мощным фактором, усиливающим воздействие и
эффективность других антикоррупционных мер.
8. Специальной задачей антикоррупционной стратегии является налаживание
каналов коммуникации между государством и обществом. Проблема заключается в
том, что в России государство традиционно дистанцировано от общества. Это не
означает, что общество находится в жесткой оппозиции к государству. Это значит,
что общество не понимает того, что делает государство. А без активного участия и
поддержки общества антикоррупционная политика обречена на провал. Поэтому
необходимо переламывать эту веками складывавшуюся негативную традицию и
насаждать вместо нее идеологию кооперации и совместной деятельности государства
и общества на общее благо.
Применительно к государственной службе актуальны несколько аспектов этой
проблемы. Во-первых, многие чиновники просто не умеют поддерживать отношения
с обществом. Эту сложность можно преодолеть посредством обучения или
привлечения к работе новых специалистов. Во-вторых, во многих ситуациях это
невыгодно чиновникам. Ключевым аргументом в данном случае должен быть тот
факт, что более тесная кооперация и коммуникация государственных органов и
общества позволит повысить эффективность работы этих органов, повысит их
престиж, позволит добиваться лучших результатов, затрачивая меньше сил и
ресурсов.
Подводя итог, отметим, что все эти меры ориентированы на то, чтобы
повысить престижность государственной службы, изменить мотивацию чиновников,
сделать их более ответственными, предоставить им моральные и этические
ориентиры в их деятельности, повысить ценность государственной гражданской
службы в их собственных глазах. Наконец, важнейшей задачей реформы
государственной службы должно быть достижение поддержки антикоррупционных
инициатив со стороны государственных служащих. Это является важнейшим залогом
успеха антикоррупционной политики.