4.3. Совершенствование государственного управления

Пакет антикоррупционных мероприятий в отношении оптимизации

управления предусматривает работу по следующим направлениям:

устранение ситуаций конфликта интересов;

повышение способности органов власти ставить и достигать цели, в том

числе за счет проектного управления;

регламентация деятельности органов власти и стандартизация их

взаимодействий с гражданами;

формализация представительства интересов в органах власти.

Необходимо не ограничиваться реализацией принципа разделения

властей на уровне государства, а провести его и внутри исполнительной власти.

Строгая классификация органов власти, разделение власти между ними, должны

основываться на типе выполняемой функции14. На основе этого критерия,

выделяются, как правило, два типа ведомств: «прокладывающие курс» (выработка

политики) и «занимающиеся греблей» (реализация политики и предоставление услуг

населению).

Подход состоит в том, чтобы последовательно освобождаться от функций,

непосредственно не отражающих властные прерогативы государства и не требующих

для своего осуществления специфической организации трудовой деятельности в виде

государственной службы. Организационное разделение функций разработки правил и

предоставления услуг является первым шагом оптимизации государственного

управления.

Исходным в данном случае является тезис о том, что, за исключением

некоторых случаев, рыночные структуры предоставляют более качественные услуги.

Разделение функций по разным типам позволяет выявить максимальную и

минимальную «границы государства». Тем самым, определяются границы и

возможности аутсорсинга (реализации конкурентных принципов предоставления

государственных услуг негосударственными организациями).

Необходимо обратить внимание на то, что само по себе разделение функций не

означает автоматического ответа на вопрос о целесообразности аутсорсинга. Решение

в этом направлении должно приниматься в каждом конкретном случае отдельно15. В аутсорсинг функцию по разработке прогнозов социально-экономического развития оказалось, что то же время организационное разделение функций позволяет запустить процесс

оптимизации предоставления государственных услуг, определив потенциальные

ситуации, потенциальные объекты аутсорсинга.

Итак, в рамках перехода к функциональному принципу организации органов

исполнительной власти создаются министерства и агентства. Определяющий признак

министерства: выполнение политических и регулятивных функций. Исполнительно-

распорядительные функции должны быть переданы агентствам, т.е. органам,

ответственным за реализацию долгосрочных программ, координацию и обеспечение

деятельности государственных учреждений и предприятий и т.п. В зависимости от

характера решаемых задач агентство может быть подведомственно министерству или

иметь межведомственный характер.

Разделение функций позволит:

избавиться от институционального конфликта интересов;

определить области аутсорсинга и вывести выполнение тех или иных операций

за пределы государства;

повысить эффективность управления за счет сокращения избыточного

контроля.

Общий процесс эффективного стратегического управления,

минимизирующего условия для коррупции, включает в себя определение следующих

параметров:

миссия (объяснение необходимости существования органа власти);

цель (будущее состояние общественных отношений, на создание которых

ведомство направляет свои усилия);

показатель результативности (не в терминах отраслей, а в терминах

параметров целевых групп регионального правительства);

целевые значения показателей (например, повысить удовлетворенность

услугами некоторого типа на 20%).

Необходимо также наличие механизмов обратной связи (использование

информации, полученной в результате оценки степени достижения поставленных

целей). Кроме того, стратегическое планирование включает в себя выявление целевых

групп граждан и оценку внешнего окружения деятельности органа власти.

Таким образом, стратегическое управление позволяет рассмотреть функции

органа власти в контексте имеющих свою миссию направлений его деятельности,

ориентированных на удовлетворение интересов граждан.

По результатам внедрения системы стратегического управления каждый орган

власти обязан готовить стратегический план министерства (службы, агентства),

который должен включать в себя:

a) определение миссии органа;

b) дерево целей органа (постановку стратегических целей и подчиненных

им тактических задач);

c) описание того, как достигать поставленные цели и задачи;

d) описание того, как связаны между собой цели органа и показатели

результативности;

e) определение внешних факторов, которые могут повлиять на

результативность;

f) описание используемых методов оценки результативности.

фирм, предоставляющих такие услуги, в крае нет. Поэтому на первоначальном этапе в качестве

временного решения можно предложить воспользоваться т.н. подходом Yellow pages, когда

возможности аутсорсинга определяются по возможностям региональных рынков предоставить

государственную услугу на конкурентных началах.

Наряду со стратегическим планом должен составляться план эффективности

работы органа власти. Он включает в себя измеримые показатели непосредственного

результата и конечного эффекта по каждой из установленных целей, а также

источники информации для сопоставления достигнутого состояния с целевым.

Внедрение перечисленных предложений облегчается теми реформами управления,

которые уже начаты в Республике.

Для уменьшения коррупции в государственном управлении необходима также

структурная ориентация органов власти на клиента. Институционализация

стандартов предоставления государственных услуг позволяет изменить структуру

стимулов, сориентировав чиновника на некоррупционные стратегии поведения. В

отличие от внедрения систем оценки, в этом случае сдвиг достигается за счет

изменений культуры государственных учреждений, своего рода «социалистического

соревнования» за лучшее обслуживание граждан, а не с помощью стратегии кнута и

пряника. Будучи заинтересован в лучшем обслуживании клиентов, чиновник a priori

отказывается от коррупционной стратегии поведения16.

Стандарт государственных услуг представляет собой совокупность требований

к процедуре взаимодействий между гражданами и должностными лицами.

Предписываются требования как к самой процедуре взаимодействия, так и к качеству

и доступности самих государственных услуг. Основным принципом организации

процесса предоставления государственных услуг должен стать принцип «жизненного

эпизода». Это означает, что гражданин или экономическая организация, которые

хотят получить определенную услугу от государства, не обязаны знать, как

государство устроено с точки зрения административного деления. Например,

гражданин меняет место жительства. Это – жизненный эпизод. С этим эпизодом

связана необходимость выполнения ряда действий, таких, как смена прописки,

перерегистрация в налоговых органах по новому месту жительства и т.д. Другой

пример: создание гражданином собственной частной компании (бизнес-ситуация), с

чем также связана целая цепочка действий.

Такой подход позволит достичь следующих эффектов, в совокупности

снижающих коррупцию.

Ориентация на пользователя. Подход с точки зрения «жизненных эпизодов»

настроен на потребности пользователя, предлагая государственные услуги в

интуитивно понятной форме, вместо того, чтобы отталкиваться от организационных

структур, удобных чиновникам.

Прозрачность. Несколько государственных ведомств могут быть вовлечены в

процесс предоставления интегрированной услуги, которая связана с «жизненным

эпизодом».

Принцип «одного окна». Поскольку услуга с точки зрения «жизненного

эпизода» пересекает традиционные границы ведомств, то очень часто пользователю

обеспечена возможность выполнить все необходимые действия по получению услуги

в одном месте. Пользователь имеет дело с государством в целом, не зная о том, какие

реально ведомства вовлечены в процесс предоставления услуги.

Необходима также коренная реструктуризация процедур размещения

заказов для государственных (муниципальных) нужд. Повышение эффективности

госзаказов требует, прежде всего, внедрения процедур мониторинга цен закупаемой

продукции, услуг, работ (мониторинга среднерыночных цен), а также отслеживания

эффективности бюджетных расходов при размещении государственных заказов.

Одна из важнейших задач повышения эффективности государственного

управления – совершенствование административных регламентов. Они должны

стать набором однозначных предписаний к порядку выполнения той или иной

государственной функции, представленный в алгоритмизированной форме.

Формализуя процесс, можно достичь существенного сокращения издержек контроля

оппортунистического поведения и, тем самым, снизить уровень коррупции. Кроме

того, административные регламенты сокращают степень дискреционных полномочий

чиновников, предлагая им руководствоваться четкими критериями выбора между

различными вариантами решения.

Регламентация деятельности государственных органов должна включать в себя

определение приоритетных областей – наиболее коррупциогенных функций, которые

устанавливаются, в том числе, по результатам опросов населения и бизнеса. В

Республике Татарстан такими приоритетными областями являются:

отвод земельных участков;

конкурсные процедуры;

передача лесных участков в пользование.

В то же время формализация деятельности, повышение исполнительской

дисциплины – лишь промежуточные итоги реформы. Её конечной целью должно

стать обеспечение способности государства ставить и достигать задачу повышения

качества жизни населения. Поэтому набор мероприятий антикоррупционной

политики не должен закрывать возможности дальнейшего и постоянного улучшения

деятельности администрации. Напротив, он должен указывать на возможности

быстрого перехода к другим этапам, содержать ответ на вопрос: что делать дальше.

Этим требованиям отвечает концепция административного регламента. Он, с

одной стороны решает краткосрочные задачи административной реформы

(повышение управляемости), а с другой, – одновременно отвечает на вопрос о её

будущем. Идеологией реформы становится тезис: «от эффективности для руководства

к эффективности для общества».

В то же время следуя традиции формализации деятельности чиновника,

административный регламент означает гораздо большее, чем совокупность правил

деятельности. Базовым в концепции административных регламентов является

понятие делового процесса. Данное понятие дает возможность:

реструктуризации операций с целью достижения максимальной

эффективности;

устранения информационных разрывов, избыточных видов работ;

жесткой регламентации принятия решения во всех точках дискреционных

полномочий.

Оно же определяет возможности электронного формата исполнения операций.

Тем самым, административный регламент создает возможности оптимизации

деятельности органов власти, повышению их способности ставить и достигать цели.

Общая схема создания административного регламента представляет собой

следующие этапы:

1. Описания деловых процессов.

2. Оптимизация деловых процессов, в том числе проведение

антикоррупционной оптимизации, предполагающей:

определение четких критериев принятия решений;

устранение лишних согласований, удлиняющих процесс и

создающих условия для вымогательства взяток за скорость;

устранение избыточных требований к предоставлению

информации и совершению обязательных действия со стороны

граждан и бизнеса, что налагает чрезмерные обременения и

стимулирует коррупционные стратегии, которые оказываются

более выгодными для клиентов государства.

3. Закрепление оптимизированной процедуры в нормативном правовом акте.

Основой для разработки административных регламентов станут положения

органов власти. В то же время, «законы» регламентации диктуют необходимость

отталкиваться не от бумажного титула функции, а от реальных деловых процессов,

включающих формы и механизмы их реализации. Перечень функций в данном случае

– не более чем ориентир. Тем самым, административный регламент выступит в

качестве инструмента выявления бумажных функций, за которыми нет какой-либо

деятельности.

Таким образом, наряду с положением, своего рода конституцией органа

власти, создается более оперативный документ – административный регламент органа

власти, который представляет собой открытую «городу и миру» карту деятельности

органа власти.

Административный регламент государственной функции включает в себя

следующие основные элементы:

показатели результативности исполнения государственной функции;

последовательность действий и решений, необходимых для осуществления

функции исполнительного органа государственной власти, а также

структурные подразделения и их должностные лица, ответственные за

совершение действия или принятие решения;

варианты действий и решений и формализованные критерии выбора одного

из вариантов решения;

сроки совершения отдельных действий и принятия решений,

максимальный срок осуществления функции в различных случаях;

нормативы (пределы) использования ресурсов, необходимых для

совершения действия или принятия решения;

формы и порядок контроля над совершением действий и принятием

решений в ходе осуществления функции исполнительного органа

государственной власти;

формы отчетности о совершении действий или принятия решений в ходе

осуществления функции исполнительного органа государственной власти.

В случае если государственная функция непосредственно связана с оказанием

государственных услуг, составным элементом нормативной базы осуществления

такой государственной функции будут являться также стандарты соответствующих

государственных услуг – требования к объему, качеству и условиям предоставления

государственных услуг. Административный регламент и стандарт государственных

услуг являются взаимосвязанными нормативными документами, первый из которых

детально устанавливает процедуру оказания государственной услуги, а второй –

параметры государственной услуги, т.е. то, что потребитель услуги вправе ожидать и

требовать от государственных органов в ответ на свой запрос услуги или в связи с

реализацией своих прав и обязанностей.

Регламентация является чрезвычайно технологичным и компромиссным

вариантом. Ведь в ряде случаев само закрепление существующей процедуры, пусть

даже не совсем оптимальной, способно давать плодотворные результаты: снижать

коррупцию, устраняя избыточные операции, просто указывая должностным лицам на

то, что они должны делать. В других – описание делового процесса уже содержит в

себе элементы его оптимизации, указывая на информационные разрывы и ненужные

действия. Административный регламент, тем самым, позволяет улучшить

управляемость органом власти здесь и сейчас, гарантируя при этом, что в случае

приложения дополнительных усилий есть дополнительные резервы для роста.

Поэтому работа по созданию административных регламентов в рамках тех функций,

сохранение которых не вызывает сомнения, может начаться на ранних этапах

реализации антикоррупционной политики.

Модульный характер оптимизации деятельности, который предполагает

регламентация, позволяет не только получить быстрый результат, но и вовремя

остановиться, не инвестируя дополнительных ресурсов там, где возможен лишь

небольшой прирост эффективности.

Таким образом, административные регламенты устанавливают нормы

управленческих процессов, стандарты государственных услуг, показатели

результативности, обеспечивающие полное и эффективное исполнение функций

органов исполнительной власти. Введение регламентов позволяет персонализировать

ответственность, создать систему оценки качества государственной службы,

ограничить поле административного усмотрения путем «прописывания»

разрешенных вариантов решения типовых вопросов.

С помощью административных регламентов можно наладить

полномасштабное планирование работы органов исполнительной власти и их

подразделений, увязать цели, задачи и функции с ресурсами, наладить систему

контроля исполнения решений на более формальной основе, чем в настоящее время.

Совокупное действие таких изменений приведет к ощутимому снижению уровня

коррупции.

Технологии «электронного правительства». Такие технологии уже

внедряются в Республике. Эта работа должна быть ускорена и расширена.

Применение таких технологий в сфере, например, государственных заказов

способствует уменьшению коррупции. Важна их роль и в расширении прозрачности

действий власти.

Меры по уменьшению коррупции в правоохранительной системе

Республики

Работа в этом направлении осложняется федеральной подчиненностью органов

власти, относящихся к правоохранительной системе. Однако это не должно

препятствовать реализации тех мер, которые, тем не менее, возможно реализовать. В

числе таких мер:

1. Обеспечение прозрачности работы судов, резкое повышение внимания

средств массовой информации к судебной системе.

2. Повышение общественного участия в контроле над работой

правоохранительной системы.

3. Последовательная переориентация идеологии работы представителей

правоохранительной системы, и прежде всего – милиции, с карательной

на предоставление услуг по безопасности и защите прав.

4. Реформирование совместно с федеральными властями процедур

(регламентов) взаимодействия граждан (клиентов), обращающихся со

своими проблемами, и представителей правоохранительной системы.

Другие меры должны разрабатываться органом по реализации

антикоррупционной политики по мере уточнения состояния правоохранительной системы. Отдельные элементы реформы могут реализовываться в порядке

региональных экспериментов, проводимых совместно с федеральными органами

власти.

Важное направление работы – участие в реформировании правоохранительной

системы на федеральном уровне.