4.2. Реформа местного самоуправления

После принятия 19 апреля 2002 г. новой редакции Конституции Республики

Татарстан в ней появились нормы о местном самоуправлении, соответствующие

международно признанным принципам, прежде всего – Европейской хартии местного

самоуправления. В прежней редакции Конституции РТ регулирование организации

местной власти во многом воспроизводило советский (централизованный и

иерархический) тип ее организации. Таким образом, Республика сделала первый

крупный шаг навстречу местному самоуправлению. Но, как показывает опыт других

субъектов Федерации, провозглашение местного самоуправления – шаг, не

достаточный для того, чтобы оно реально сказалось на жизни людей. Для этого нужна

целая система мер. И это должно стать составной частью стратегии

антикоррупционной политики. Размах коррупции на уровне управления районами, ее

неприкрытость должны рассеять сомнения по этому поводу.

Часто за идеей местного самоуправления видят лишь возможность решать

местные вопросы, не спрашивая соизволения «вышестоящих инстанций». На самом

деле эта идея несет несравненно большее – возможность взращивания человеческой

солидарности. Местное самоуправление – едва ли не идеальная сфера, где становится

возможным преодоление взаимной отчужденности, социального одиночества людей.

Любой человек нуждается в идентификации, проще говоря, в «привязывании» себя к

определенной общественной группе. Территориальная общность, феномен соседства

открывают для этого широкие возможности и в то же время не требуют от личности

тоталитарного подчинения группе. В процессе местного самоуправления происходит

изменение идентификации человека (точнее, в его сознании появляется еще одна

идентификация): он начинает себя ощущать не только гражданином, но и жителем.

Это явление, кстати, часто отражается и в правовых актах, когда, например,

человек, не будучи гражданином данного государства, но обладающий

недвижимостью в конкретном населенном пункте, получает право участвовать в

местном самоуправлении, включая участие в выборах органов местного

самоуправления. Частично это нашло отражение в ст.3 Федерального закона «Об

общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»

от 6 октября 2003 г., предусматривающего право иностранцев участвовать в местном

самоуправлении. Частичность же заключается в том, что, во-первых, Закон оперирует

понятием не «житель», а «гражданин», и, во-вторых, ничего не говорит о недвижимой

собственности иностранных граждан, используя иной признак: «иностранные

граждане, постоянно или преимущественно проживающие на территории

муниципального образования».

В свою очередь, возникающие при правильной организации местного

самоуправления зачатки гражданской самодеятельности, ответственности,

солидарности формируют среду, в которой коррупция становится не то что

невозможной, но крайне затруднительной.

Во-первых, (вновь подчеркнем: если самоуправление реально существует)

жители не формально, а заинтересованно начинают считать, т.е. контролировать,

«общие деньги».

Во-вторых, местная власть, погруженная в среду людей, ощущающих себя

как общность, уже не может быть закрытой. Она объективно становится прозрачной, а прозрачность есть одно из наиболее эффективных препятствий для

коррупции.

В-третьих, местное самоуправление разрывает вертикальные

коррупционные сети либо препятствует их формированию. Местные

должностные лица при реальном местном самоуправлении в корне меняют

(вынуждены поменять) свою мотивацию. Они понимают, что их «патроном» является

уже не вышестоящий начальник, а местное сообщество.

При всем том, что местное самоуправление было введено еще полтора

десятилетия назад, на исходе советской власти, люди так и не поняли его отличий от

существовавшей системы Советов. Здесь и лежит главное препятствие. В свою

очередь, оно является следствием философии, заложенной как в пока еще (до 2006

года) действующий Федеральный закон «Об общих принципах организации местного

самоуправления в Российской Федерации» от 28 августа 1995 г., так и в новый

одноименный Закон от 6 октября 2003 г. Философия обоих законов в большей мере

патерналистская, нежели самоуправленческая. А раз так, то они не обусловливают

достаточно сильной мотивации жителей к самоуправлению.

В обычных условиях такая мотивация лежит в финансовой плоскости. Если

человек реально, а не формально сознает, что именно на его (и его соседей) деньги

содержится корпус местных управленцев, то вряд ли он будет равнодушно взирать на

то, например, что эти деньги градоначальник тратит на установление скульптур,

отвечающих лишь его эстетическим вкусам, но уродующих городскую среду. И, тем

более, вряд ли налогоплательщик, осознающий себя таковым, будет бездействовать,

узнавая о фактах разбазаривания муниципальных денег тем или иным чиновником. В

этом, кстати, еще одно преимущество местного самоуправления, что именно на этом

уровне наиболее ясна и очевидна связь «налогоплательщик – качество управления».

Но что требуется для того, чтобы начала формироваться мотивация активной

заинтересованности в муниципальных делах?

Первое. Жители должны быть достаточно состоятельны в материальном

отношении. Понятно, что это – общая социально-экономическая проблема. Но при

выстраивании политики надо понимать необходимые для ее осуществления условия и

ограничения. А уровень благосостояния имеет не только прямой «арифметический»

эффект (больше налоговые поступления), но и эффект социально-психологический. В

нищих людях обычно (возможно, подсознательно) видят, если и не нахлебников, то

уж точно не кормильцев. Соответствующие изменения происходят и в сознании

самих жителей.

Второе. Разумеется, материальная состоятельность должна отражаться на

местных налогах. Но тут очень важно, чтобы и люди, и муниципальные власти

понимали, что эти налоги именно местные. При нынешней налоговой системе этого

добиться невозможно. Мешает этому, прежде всего система «расщепленных» налогов.

Человек не может, условно говоря, считать себя на 10% налогоплательщиком

местным, на 20% – региональным, и на 70% – федеральным. Пока налоги не станут

делиться полностью, невозможно будет создать нормальные взаимоотношения в

системе «налогоплательщик – качество управления».

Представляется, что нам предстоит выступить инициаторами ликвидации

неэффективной системы расщепленных налогов.

Третье. Какие именно налоги должны собираться на муниципальном

уровне. Вообще налоговым приоритетом должен обладать именно муниципальный

уровень. Ведь именно в городах и селах живут и работают люди. Но нынешняя

налоговая система этого не учитывает в полной мере. Больше того, есть основания предполагать, что со временем положение дел для местного самоуправления станет

еще хуже.

Законодатель заранее лишает муниципальные власти источника доходов в

пользу властей региональных. Ведь, к примеру, налог на недвижимость остается за

последними, а местные налоги на имущество физических лиц и на землю будут

ликвидированы. Таким образом, муниципальные образования лишаются двух, пусть

пока незначительных, налоговых источника без всякой компенсации

(предусматривается компенсация лишь для регионального уровня). Такая система не

стимулирует местные власти на работу по увеличению благосостояния граждан.

Четвертое. Формированию мотивации самоуправления, безусловно, будет

способствовать система «адресных налогов», которая, между прочим, успешно

существует, например, в США. Речь идет о том, что жители сами определяют, куда

поступает та или иная часть налогов в конкретный период – на местные школы или на

охрану общественного порядка или на благоустройство или на организацию

нормальной системы водо- и теплоснабжения и проч., т.е. сами жители определяют

приоритеты развития в данном населенном пункте. Такая система имеет и мощный

антикоррупционный потенциал, поскольку жители тем самым имеют возможность

гораздо более сознательно контролировать расходование муниципальных средств.

Пятое. Не менее значимая мотивация участия в местном самоуправлении

определяется возможностями жителей определять не только состав местного

представительного органа и главу администрации, но и ключевых

муниципальных должностных лиц, прежде всего в сфере охраны общественного

порядка (шерифская система), здравоохранения, образования. Причем определение

кадрового состава органов местного самоуправление (ОМС) означает не только

возможность избрания, но и возможность досрочного прекращения полномочий

(отзыва) депутатов и должностных лиц. Другими словами, без четкого механизма

ответственности муниципальных депутатов и должностных лиц перед

территориальным сообществом никакого самоуправления и формирования

самоуправленческих навыков быть не может. Однако и этому формированию сегодня

мешает федеральное законодательство.

Главную сложность при выработке механизма ответственности органов

местного самоуправления перед населением составляют даже не сами меры

ответственности и не порядок их применения, а установление момента, когда

наступает необходимость выяснить уровень доверия к ОМС. Сложность здесь в том,

что, с одной стороны, недопустимы искусственные затруднения для выражения

населением своей воли; с другой стороны, ОМС не должны находиться в постоянном

напряжении под угрозой спонтанной, необоснованной постановки вопроса о доверии.

Как же тогда формировать атмосферу постоянной ответственной зависимости

ОМС от жителей, помогать самим жителям чувствовать себя постоянно

включенными в дела местного сообщества? Здесь можно реализовать следующую

схему.

На уровне Республики создается постоянно действующая Государственная

служба муниципального общественного мнения. Возможно, для ее финансирования

необходимы будут отчисления в республиканский бюджет от всех муниципальных

образований, пропорциональные численности жителей в каждом населенном пункте.

Главная задача Службы – регулярное измерение степени доверия к соответствующим

ОМС. Продолжительность и индекс критического уровня доверия, равно как и вся

процедура его измерения должны быть определены в республиканских правовых

актах. Если в течение определенного времени уровень доверия остается критически

низким, то вопрос о доверии к ОМС выносится на голосование. Но даже если индекс

не доходит до критического уровня, постоянная информация об отношении жителей к

ОМС будет оказывать воздействие на властные структуры. Снижение индекса

доверия станет предупреждением о непопулярности тех или иных решений либо о

плохой разъяснительной работе в процессе их подготовки и принятия; о

неэффективности управленческой деятельности; о негативном отношении к тем или

иным должностным лицам, в том числе и по морально-деловым критериям

(нечестность, необязательность) и т.д. Причем Служба общественного мнения вполне

может выяснить и причины падения доверия к ОМС, что стало бы поводом для

пересмотра того или иного решения, для кадровых перестановок. Кстати, введение

подобной системы несет с собой, в первую очередь, именно профилактический

эффект – в отличие от простого голосования за или против недоверия конкретному

ОМС.