3.6. Гражданское участие

Гражданское участие понимается как участие граждан и структур

гражданского общества в управлении государством и тем местным сообществом, в

котором они живут. Формами гражданского участия могут быть участие граждан и

структур гражданского общества в подготовке, принятии, исполнении и контроле

исполнения решений органов власти, государственного и муниципального

управления.

В ситуации широкого распространения коррупции системы государственного

и муниципального управления, как и предпринимательские структуры, оказываются

неспособными осуществлять взаимный контроль своей деятельности, а также

принимать решения в интересах общества и государства, а не в корпоративных и

личных. Только активность и постоянное давление граждан, гражданского общества

на государственное и муниципальное управление, а также на бизнес может позволить

чиновникам, предпринимателям и гражданам постепенно отказаться от применения

коррупционных практик в своей деятельности.

Будучи заинтересованными в высоком качестве государственного управления

и учреждений, выступающих в роли посредников в отношениях между государством

и населением, организации, которые образуют так называемое «гражданское общество» — группы граждан, неправительственные организации, профсоюзы,

деловые ассоциации, «мозговые центры», религиозные организации – могут играть

важную роль в противодействии коррупции.

Решающими условиями для установления партнёрства государственных,

некоммерческих и общественных организаций являются установление хотя бы

примерного равенства их позиций, а также стремление к открытому диалогу.

Гражданское общество наиболее эффективно, если государство видит в нём не врага,

а союзника.

Пока же российский бюрократический аппарат, полностью

приватизировавший позицию лоббиста общественных интересов, не в состоянии даже

заметить существование в России «достойного себя» партнера в противодействии

коррупции в лице гражданского общества. Отсутствие гражданского контроля или

его неэффективность неизбежно ведут к постоянному усилению коррупции или к

противодействию ей при помощи авторитарных или тоталитарных методов и средств.

Поэтому гражданский контроль за властью является одним из важнейших институтов

современной демократии.

В сложившейся ситуации важнейшим средством противостояния коррупции

должны стать ограничения коррупционной практики государственных и

муниципальных органов. К таким ограничениям можно отнести контроль за властью

со стороны граждан и структур гражданского общества, а также со стороны

международных неправительственных организаций.

Различные формы гражданского контроля относятся к условиям,

ограничивающим коррупционные действия. В ситуации, когда моральные и

этические категории, даже у очень образованных и лично весьма порядочных

чиновников, не всегда срабатывают, только гражданский контроль за их

деятельностью, если он будет достаточно эффективен, сможет стать ограничителем

коррупции.

Возможности общественного влияния на законотворческий процесс. В

ситуации отсутствия институтов прямого воздействия граждан на законодательный

процесс большое значение для осуществления контроля власти имеют мониторинг

законодательства и законотворческого процесса, общественные законодательные

инициативы и общественные экспертизы законопроектов.

Активное участие граждан и их объединений в законотворческом процессе

позволит создать прозрачные для общества процедуры подготовки законов в

Государственной Думе РФ, в Государственном Совете Республики Татарстан, а также

в представительных органах власти местного уровня. Гражданское участие позволит

повысить ответственность депутатов за результаты законотворческого процесса,

создать ограничения для развития негативных тенденций: повышения уровня

коррупциогенности и корпоративности в законодательной деятельности; подчинения

её частным, групповым, партийным интересам в ущерб приоритетам широких

социальных групп и государства в целом.

Мониторинг законодательства и законотворческого процесса является

необходимым элементом антикоррупционной деятельности. Мониторинг

деятельности властных структур можно понимать как постоянное наблюдение за этой

деятельностью с целью выявления её соответствия желаемому результату и

объявленным целям. Для обеспечения такого мониторинга необходим достаточно

высокий уровень открытости власти, возможность для граждан знать о её

деятельности, планах и программах. К коррупции неизбежно ведут ситуации, при

которых исполнительная и законодательная власти имеют возможности

договариваться о том, чтобы сделать законными нормы, нарушающие права и свободы граждан, способствующие реализации корыстных интересов крупных

корпораций и даже отдельных лиц и т.п. Мониторинг законодательной и

законотворческой деятельности со стороны граждан и гражданских ассоциаций

может стать определённым ограничением коррупции в деятельности структур власти.

И, тем не менее, мониторинг законодательства и законотворческого процесса пока не

стал систематической процедурой ни на федеральном, ни на региональном уровнях,

прежде всего, по причине высокой информационной закрытости законодательной

власти.

Общественная законодательная инициатива реализуется через представителей

граждан. Структуры гражданского общества и отдельные граждане инициируют и

принимают участие в подготовке законопроектов, соответствующих приоритетам

широких социальных групп. При этом саму законотворческую работу, подготовку

законопроектов, в частности, всегда выполняют профессионалы.

Под экспертизой принято обычно понимать исследование, требующее

специальных знаний какого-либо вопроса, проблемы, процесса или явления с

представлением обоснованного мотивированного заключения, возможно, с

элементами рекомендаций. Общественная экспертиза законопроектов должна

проводиться профессионалами по заказу структур гражданского общества. Именно

заказчик и общественные интересы, но не качество работ, должны отличать

общественную экспертизу от других экспертиз, которые в настоящий период

используются в законодательном процессе.

Практика взаимодействия общественных объединений с депутатами и

комитетами Государственной Думы РФ и Государственного Совета Республики

Татарстан показывает, что они, как правило, приходят к необходимости заказывать

разработки и экспертизы законопроектов, их интересующих, профессионалам.

Расширение такой практики позволило бы разрушить монополизм корпоративного

лоббирования в законотворческой деятельности через развитие лоббирования

гражданских приоритетов и интересов в Государственной Думе РФ и в

Государственном Совете Республики Татарстан.

Основная принятая в работе Государственной Думы РФ и в Государственном

Совете Республики Татарстан форма взаимодействия с общественностью в ходе

законотворческого процесса – парламентские слушания – недостаточна для

выявления приоритетов широких социальных групп и согласования корпоративных

интересов. Круг участников парламентских слушаний, как правило, ограничен лишь

теми, кого счел необходимым пригласить головной комитет; далеко не все из

приглашенных имеют возможность выступить; слушания не всегда заканчиваются

принятием рекомендаций; те рекомендации, которые приняты, не всегда публикуются

и т.п. Ещё менее значимы по своим последствиям общественные слушания

законопроектов, которые нередко организуют гражданские объединения в регионах:

депутаты не всегда принимают в них участие, а решения и рекомендации таких

слушаний не считают для себя обязательными.

Было бы полезным вспомнить и советскую практику всенародных обсуждений

законопроектов, отсутствующую в настоящий период. В современных условиях

всенародные обсуждения могли бы стать одной из форм взаимодействия

законодательной власти и граждан в законотворческом процессе, которая

способствовала бы социальной легитимации норм принимаемых законов.

С целью противодействия коррупции можно проводить как специальные

антикоррупционные, так и некоторые иные экспертизы законопроектов и законов. В

частности, определённым ограничением коррупции в бюджетном процессе региональных и местных администраций являются гражданские экспертизы

законопроектов о бюджете, проводимые в некоторых российских регионах.

Участие предпринимателей в антикоррупционной экспертизе

законопроектов. Важным ресурсом антикоррупционной экспертизы законопроектов

является обеспечение участия в ней предпринимателей и специалистов различных

сфер экономики на федеральном, региональном и местном уровнях. В Татарстане

такая практика уже развивается, что позволяет надеяться на успех на этом участке

взаимодействия с гражданским обществом.

Особенностью отечественного предпринимательства является повсеместная

замена цивилизованного лоббирования интересов бизнеса во власти, в частности, с

помощью предпринимательских объединений, индивидуальными связями в органах

власти и управления. Такое внеинституциальное лоббирование почти всегда является

коррупционным и его замена на институциональное лоббирование является одним из

важнейших направлений антикоррупционной деятельности.

Если достигнуто согласованное решение о возможности проведения

антикоррупционных экспертиз законопроектов, то взаимодействие власти и бизнеса

будет способствовать снижению уровня коррупции как со стороны власти благодаря

снижению коррупциогенности норм законодательства, так и со стороны бизнеса

благодаря постепенной замене внеинституционального лоббирования

институциональным. Решение этой задачи облегчилось бы при законодательном

закреплении необходимости проведения экспертизы законопроектов, например, в

торгово-промышленных палатах или других предпринимательских объединениях на

федеральном и региональных уровнях.

Выполнение таких проектов способствует формированию партнёрских и

прозрачных отношений бизнеса и власти, конструктивного диалога между ними с

целью, прежде всего, разработки понятных правил поведения на рынке

хозяйствующих субъектов, норм и положений, способствующих выведению бизнеса

из теневого сектора экономики, что является одним из важнейших факторов

антикоррупционной деятельности.

Общественное участие в бюджетном процессе. Возможность коррупции в

бюджетном процессе, как и во многих других областях, определяется

непрозрачностью этого процесса.

Повышение уровня прозрачности бюджетного процесса в России

соответствует рекомендациям «Кодекса надлежащей практики применительно к

прозрачности в налогово-бюджетной сфере», опубликованном Международным

валютным фондом 16 апреля 1998 г. Основными принципами этого Кодекса

относительно бюджетного процесса являются: чёткое определение роли и функций

органов управления в бюджетном процессе, информирование общественности о нём,

открытость процессов подготовки, принятия и исполнения бюджета для

общественности, независимые гарантии достоверности бюджетной информации.

Международный валютный фонд рекомендует активно включать

общественность в бюджетный процесс. При этом возможны некоторые негативные

явления, такие как: появление множества новых инициатив, способных внести

беспорядок в бюджетный процесс, появление предложений неверных решений в

связи со слабой профессиональной подготовкой представителей общественности,

затягивание процесса подготовки и принятия бюджета. Но эти проблемы почти

полностью снимаются решением процедурных вопросов, а некоторые позитивные

эффекты иначе получить затруднительно, в первую очередь: выявление реальных

проблем, требующих бюджетного финансирования и достижение согласия широких

социальных групп на исполнение бюджета в рамках имеющихся ограничений. Общественное участие в бюджетном процессе на региональном и местном

уровнях необходимо для осуществления квалифицированного управления на этих

уровнях, чтобы граждане, которых касаются решения органов власти и управления,

вовлекались в процесс принятия и реализации этих решений. Поэтому общественное

участие в бюджетном процессе должно быть постоянным процессом взаимодействия

структур власти и гражданского общества с целью реализации законных прав, свобод

и интересов граждан и социальных групп, к которым этот бюджет относится.

Участие в реализации антикоррупционной политики. Формирование

коалиций гражданского общества и власти является наиболее эффективным методом

их взаимодействия в противостоянии коррупции. В этом случае власть и общество

вступают в партнёрские отношения, позволяющие совместными усилиями решать

сложные проблемы. Формирование таких коалиций способно реально продвинуть

реформы, поскольку власть будет принимать ответственные решения, а граждане,

вовлечённые в процесс их принятия, будут их выполнять.

Общая схема взаимодействия власти и гражданского общества для

формирования антикоррупционной коалиции может применяться как на

региональном, так и на районном уровнях. Результатом должно стать формирование

общественных комитетов по реализации антикоррупционной политики. Такие

комитеты могут формироваться самими структурами гражданского общества с

правом мотивированного вето со стороны представителей органов власти. Тем самым

общество само будет определять своих представителей для взаимодействия власти, но

право вето последней будет побуждать общественные организации критически

отбирать своих делегатов.

Общественные комитеты могут брать на себя следующие функции, связанные

с реализацией антикоррупционной политики:

􀂾обеспечение прозрачности власти;

􀂾мониторинг уровня и структуры коррупции;

􀂾антикоррупционное обучение;

􀂾антикоррупционная пропаганда;

􀂾участие в разработке антикоррупционных мер, мероприятий, программ;

􀂾мониторинг коррупциогенности законодательства;

􀂾работа в общественных советах при органах власти;

􀂾представительство в качестве наблюдателей в конкурсных, тендерных,

закупочных комиссиях, создаваемых органами власти;

􀂾участие в бюджетном процессе;

􀂾оценка эффективности антикоррупционной политики.

На республиканском уровне соответствующий общественный комитет

непосредственно должен взаимодействовать с государственным органом власти,

созданным для реализации антикоррупционной политики.