3.4. Коллективные и индивидуальные методы реализации антикоррупционной политики

При определении общего дизайна антикоррупционной политики очень важно с

самого начала четко определиться с масштабом предстоящих мероприятий. Проблема

заключается в том, что не все мероприятия антикоррупционной политики можно

успешно реализовать на региональном уровне. По большому счету, уже на стадии

формулирования целей антикоррупционной политики необходимо определиться с

максимальным уровнем или масштабом проблем, которые будут считаться

предельными для разрабатываемого комплекса мер. Это своеобразное планирование

антикоррупционной политики исходя из имеющихся или доступных под

антикоррупционные цели ресурсов.

Этот подход является альтернативным по отношению к «проблемно-

ориентированному» подходу. Хотя, конечно же, в большинстве случаев любая

стратегия является результатом компромисса между желаемым (проблемами, которые

необходимо решить) и возможным (доступными ресурсами для решения проблем). В

принципе, как тот, так и другой подходы имеют определенные преимущества и

недостатки.

Проведение антикоррупционных мероприятий исключительно местного или

регионального уровня обладают несомненными преимуществами, из которых

основные сводятся к следующему:

независимость в определении политики – единственным ограничением

является действующее законодательство и имеющиеся ресурсы;

отсутствие необходимости политического согласования

антикоррупционной политики с другими регионами или управленческими

уровнями;

отсутствие необходимости задействовать сложные процедуры координации

действий между другими уровнями управления и регионами;

относительная простота финансового планирования – все расходы, доходы

и их планирование зависят от единого управленческого центра;

меньшая стоимость реализации программ такого масштаба;

обозримая управленческая перспектива – для управления такой

антикоррупционной политикой достаточно небольшого по численности и

иерархичности штата.

Благодаря этому «локальная» антикоррупционная программа может оказаться

хорошим решением для начальных стадий борьбы против коррупции. Ориентация на

создание своеобразных «островков честности», более-менее свободных от коррупции,

позволит добиться результатов быстрее, чем в случае комплексной межрегиональной

или федеральной программ. Такой эффект может быть достигнут уже хотя бы из-за

меньшей трудоемкости подготовительного этапа программы.

В то же время существует целый ряд ситуаций и проблем, которые более

адекватно будет решать с привлечением других потенциальных участников

антикоррупционных программ. Ведь сама концепция «островков честности»

предполагает, что это будет отдельная сфера деятельности или регион с относительно

невысоким уровнем коррупции. Однако во многих других сферах жизни общества

коррупция остается на прежнем уровне и продолжает экспансию во всех

направлениях – коррупция, как раковая опухоль, распространяется во все стороны и

дает метастазы.

Таким образом, для решения многих проблем, связанных с коррупцией, могут

понадобиться усилия и ресурсы, далеко выходящие за рамки одного региона или

управленческой единицы. В таком случае необходимо будет задействовать более

масштабные и, соответственно, более сложные механизмы для реализации

антикоррупционной борьбы.

Существует еще один довод в пользу комплексных антикоррупционных

стратегий, предполагающих существенный межрегиональный или даже федеральный

блок мер. Система государственного управления в Российской Федерации не лишена

некоторых странностей и недостатков, которые создают огромное пространство для

развития коррупции. Такие проблемы оказывают влияние на жизнь людей во многих

регионах, поэтому многие люди из самых разных концов страны оказываются

заинтересованными в их конструктивном решении. В то же время эти проблемы

обладают «надрегиональным» характером и в принципе не могут быть успешно

разрешены на местном уровне. Для того чтобы добиться долгосрочного улучшения

ситуации или кардинального устранения существующего управленческого сбоя,

приводящего к процветанию коррупции, необходимо мобилизовать силы всех

заинтересованных сторон и осуществлять координацию на протяжении всей

антикоррупционной программы.

Не имеет реального смысла составлять полный список таких проблемных

сфер, так как по ходу изменения законодательства изменяется и ситуация, а в России

это происходит чрезвычайно быстро. В наших целях будет достаточно наметить

несколько проблемных сфер и привести несколько общих примеров, которые

достаточно полно охарактеризуют существующую ситуацию и потенциальные пути

ее решения.

Важнейшими всероссийскими проблемами, непосредственно определяющими

возможности противодействия коррупции в регионах и требующими того или иного

решения для успешной борьбы против коррупции в регионах, являются, например,

следующие:

1. Расширение возможностей мотивирования региональных и муниципальных

администраций собирать в регионах больше налогов и направлять их на

решение проблем своих территорий. На настоящем этапе развития системы

государственного управления в Российской Федерации невозможно решить

эту проблему исключительно усилиями региональных властей. Причиной

этого остается регулирование многих вопросов государственных финансов

и бюджета на федеральном уровне.

2. Предоставление регионам и органам муниципального управления

возможности получать реальные поступления в свои бюджеты, кроме

налогов на недвижимость.

3. Упорядочение функций контрольных органов в регионах с постепенной

передачей части контрольных функций ассоциациям бизнеса, т.е. перевод

контроля на саморегулирование определёнными структурами гражданского

общества. Контроль является одной из наиболее дорогих функций

государственного управления. Проблема заключается в том, что

недостаточно глубокий и последовательный контроль обычно дает очень

ограниченную информацию о ситуации. Он остается поверхностным, даже

если в него вливать дополнительные финансовые ресурсы. С другой

стороны, если требуется качественная и глубокая информация о ситуации,

то государственное управление вынуждено задействовать более

комплексные и всеохватывающие методы и процедуры контроля, которые

предъявляют значительно более высокие требования как к финансам, так и

к кадрам. Другими словами, руководство неминуемо сталкивается с

дилеммой: либо дешевый и некачественный контроль, либо дорогой и

более качественный. Тем не менее, эту проблему можно преодолеть,

задействовав в контроле институты гражданского общества.

4. Введение ответственности контролирующих органов за результаты своих

проверок, а регулирующих органов – за последствия принимаемых ими

решений. В этих случаях можно надеяться на снижение уровня

коррупционных практик контролирующих и регулирующих органов,

поскольку они, так же как и предприниматели, будут отвечать за

безопасность бизнеса. В том числе будут учитываться и противопожарная

безопасность, отсутствие массовых отравлений граждан и эпидемий среди

них, вызванных плохими санитарными условиями деятельности тех или

иных бизнесов, наличие сертификации товаров, которыми торгуют те или

иные предприниматели и т.п. Например, сейчас, если контролирующий

орган не выявляет нарушений, значит все в порядке, и ЧП быть не должно.

Если выявляются нарушения, и они исправляются, значит, тоже все

хорошо. Если нарушения не устраняются, то ответственность за сбои и

аварии несет исключительно предприниматель.

5. Оптимизация принципов, методов и процедур российского

государственного управления, имеющая своей целью повышение общей

эффективности управления. Дело в том, что, как уже отмечалось,

коррупция и эффективность управления являются противоположными

путями решения одних и тех же управленческих проблем. Так, можно

решать административные проблемы, используя коррупцию, а можно повышать эффективность управления. Понятно, однако, что при первом

подходе кратковременное решение управленческой проблемы породит

негативные долговременные последствия, а при втором, возможно, более

трудоемким, в долговременном смысле будет обеспечена устойчивость

развития и оздоровится административный и политический климат.

Для успешного разрешения всех выделенных проблем необходимо, как уже

отмечалось выше, использование методов и инструментов, отличающихся от тех,

которые адекватны для решения коррупционных проблем на местном или даже

региональном уровне. В данном случае принципиальным является преобладание

методов коллективного взаимодействия всех потенциально сторон, заинтересованных

в снижении уровня коррупции, как на межрегиональном, так и федеральном уровнях.

Наиболее перспективными способами координации усилий различных

регионов можно назвать следующие: построение антикоррупционных союзов и

коалиций для реализации совместных антикоррупционных планов и коллективное

лоббирование интересов таких коалиций на межрегиональном и федеральном

уровнях.

Координация и кооперация в реализации антикоррупционной политики

являются одним из приоритетов. Совместные антикоррупционные акции, несмотря на

некоторые организационные трудности, имеют большой потенциал. Они позволяют

усилить антикоррупционное воздействие и осуществить мобилизацию всех наиболее

перспективных участников. Поэтому создание антикоррупционных коалиций

регионов являются одним из многообещающих направлений деятельности. Кроме

того, таким коалициям проще воздействовать на федеральную и региональные власти

официальными методами.

Их преимуществами являются, в том числе:

возможность мобилизовать недоступный отдельно взятым участникам

программы антикоррупционный потенциал;

возможность добиться непропорционального приращения эффективности

антикоррупционной стратегии за счет использования более

разностороннего и комплексного подхода или дополнительных

административных и политических ресурсов;

возможность снизить индивидуальные издержки и негативные последствия

реализации антикоррупционной стратегии за счет их перераспределения

между большим числом участников;

возможность уменьшить число субъектов, получающих выгоду от

реализации антикоррупционной стратегии в субъектах-участниках

кампании без каких бы то ни было усилий и затрат («проблема

безбилетника» в государственном управлении);

сделать антикоррупционную политику более экономически эффективной

(имеется в виду преодоление изъяна рынка, связанного с общественными

благами (вроде четко работающего правового порядка), когда отдельные

индивиды или общности не заинтересованы в «производстве» таких

общественных благ, так как ими будут пользоваться все, а затрачивать

усилия на их создание – лишь некоторые).

Другим инструментом, использование которого может быть значительно более

успешным, если им пользуется коалиция регионов, является лоббирование

государственных межрегиональных или федеральных решений. Имеются в виду

решения, способствующие снижению уровня коррупции в этих конкретных регионах

или направленные на такое изменение «правил игры» в стране, которое бы

способствовало повсеместному снижению уровня коррупции.

Действительно, когда отдельный регион начинает отстаивать свои интересы на

федеральном уровне, это может выглядеть, как попытка улучшить свое положение за

счет других, добиться исключительных прав, возможностей или полномочий. Это

мало соответствует тому, что в реальности требуется сделать. В противоположность

описанной ситуации, очень сложно обвинять кого-либо в «эгоизме», когда целая

группа регионов выступает с новой инициативой, ориентированной на общее благо.

Таким образом, коллективные межрегиональные мероприятия или акции на

федеральном уровне могут существенно повысить эффективность

антикоррупционной стратегии. Это сопряжено с некоторыми организационными

трудностями, но российская практика и международный опыт показывают, что эти

усилия того стоят. Улучшения в антикоррупционной стратегии и усиление ее эффекта

могут значительно превосходить возникающие административные и политические

издержки.