3.2. Правовое регулирование антикоррупционной политики
Принципы правового регулирования антикоррупционной политики
1. Антикоррупционная направленность – характеристика всего
регионального правового поля, а не одного-двух антикоррупционных законов.
Сложно и крайне неэффективно попытаться втиснуть все это многообразие в
прокрустово ложе одного закона. Иными словами, борьба с коррупцией
законодательными мерами должна пронизывать все правовое поле Республики
Татарстан, проявляться в целой системе законов и подзаконных актов, носящих,
помимо прочего, антикоррупционную направленность. И в этом смысле гораздо
более важным представляется принятие антикоррупционного пакета законопроектов
(возможно, вместе с пакетом подзаконных актов), которые противодействуют
коррупции в целом.
2. Противодействие как коррупционерам, так и причинам коррупции.
Законодательное регулирование должно отталкиваться от базовых принципов самой
стратегии противодействия коррупции, одним из которых является
сбалансированность инструментом борьбы против проявления и причин коррупции.
3. Антикоррупционная оптимизация законотворческого процесса.
Изменение порядка принятия законодательства, предполагающее принятие
следующих антикоррупционных стандартов законотворческого процесса.
Во-первых, процедура принятия законов должна включать в себя процедуру
доказывания того, что принимаемый нормативный правовой акт не может
способствовать коррупции (антикоррупционная верификация).
Во-вторых, процедура принятия ведомственных нормативных актов должна
включать в себя заслушивание заинтересованных сторон с уведомительным порядком
получения доступа к заседаниям по принятию нормативных правовых актов.
В-третьих, нормативные правовые акты, регулирующие деятельность
коммерческих организаций, должны проходить процедуру оценки эффективности
регуляторного бремени, которое они накладывают на бизнес.
В-четвертых, невозможность принятия правовых актов без учета результатов
антикоррупционной экспертизы, а также без определения порядка исполнения этих
актов.
4. Максимально полное использование ресурсов закона в целях
проведения антикоррупционной политики. Можно выделить следующие
направления правового регулирования антикоррупционной политики.
Первое: институциональное оформление противодействия коррупции. В
данном случае речь идет об использовании законодательства для запуска тех разделов
стратегии, которые связаны с созданием специализированного антикоррупционного
органа, а также с проведением антикоррупционной реструктуризации органов власти.
Последняя состоит в переходе на проблемно-ориентированное управление.
Второе: антикоррупционная оптимизация административных процедур и
методов государственного регулирования. Реализация данного направления
правового регулирования предполагает внесение изменений в акты, способствующие
коррупции. В первую очередь, необходимо внесение изменений в законодательство о
местном самоуправлении, предусматривающем введение выборности органов
местного самоуправления; в законодательство о земельных ресурсах,
предусматривающее четкую и алгоритмизированную процедуру отвода земли и
выделения земельных участков, ликвидацию дублирования в осуществлении
контрольно-надзорных полномочий между органами власти Республики Татарстан и
территориальными подразделениями федеральных органов исполнительной власти.
Тем самым, в данном случае речь идет об изменениях всего массива
законодательства, начиная от природоресурсного законодательства, заканчивая
перевозками автомобильным транспортом. Здесь же подготовка и принятие
административных регламентов по результатам антикоррупционной оптимизации
процессов.
Третье: закрепление побочных антикоррупционных инструментов. Реализация
данного направления правового регулирования предполагает принятие
законодательных актов, которые имеют косвенное антикоррупционное значение. В
данном случае речь идет о законодательных актах, которые регулируют проведение
административной реформы. Сюда относятся законы о системе и структуре органов
исполнительной власти, о порядке стратегического управления в органах
исполнительной власти Республики Татарстан, закон о стандартах государственных
услуг, закон о бюджетном процессе, внедряющий процедуры управления по
результатам. Должно быть предусмотрено внесение изменений и дополнений в
законодательство о гражданской государственной службе, существенно
расширяющих возможности оплаты по результатам, связывающих уровень оплаты с
достижением общественно значимого результата, а также регламентирующих
процедуру урегулирования конфликта интересов.
Федеральные инициативы и их уроки для регионального уровня
1. За последнее время на федеральном уровне были инициированы следующие
направления антикоррупционной стратегии: преодоления институционального
конфликта интересов, регламентация конфликта интересов, институализации
антикоррупционной политики как базовой функции государства.
Согласно Указу Президента РФ № 314 «О структуре и системе федеральных
органов исполнительной власти», введена трехчленная модель управления:
министерства-службы-агентства. Согласно Указу, функции выработки политики,
предоставления услуг, и контрольно-надзорные полномочия должны быть разделены.
В то же время попытки внедрения функционального принципа управления оказались
во многом непоследовательны. Можно указать на следующие недостатки данного
Указа.
Сохранившаяся подотчетность надзорных служб профильным министерствам
(например, Федеральная служба по надзору в сфере связи подотчетна Министерству
информационных технологий и связи, а Федеральная служба по надзору в сфере
экологии и природопользовании – Министерству природных ресурсов).
Сохранение правоприменительных функций в структуре министерств, так и не
выделенных в рамки новых агентств. Например, функции по реализации федеральных
целевых программ «Электронная Россия», «Мировой океан», Программа
государственной поддержки развития муниципальных образований и др. напрямую
сохранены за Минэкономразвития, а не переданы какому-либо агентству. Такая же
ситуация сложилась и по некоторым другим министерствам.
2. Согласно Федеральному закону «О государственной гражданской службе
Российской Федерации», введено понятие «регламентация конфликта интересов. В
Законе реализована принципиально иная схема регулирования конфликта интересов.
Если раньше просто устанавливался список ограничений личного интереса
госслужащего, то теперь регламентируется сам процесс согласования личного
интереса чиновника и интереса государства. Неформальные способы разрешения
конфликта интересов, как правило, чрезвычайно трудно поддаются раскрытию (в
этом данное явление сходно, например, с лоббизмом). Установление жестких
ограничений – и российский опыт это подтверждает – либо вытесняет
правонарушителей в тень, либо приводит к расширению сферы правонарушений и
провоцирует коррупцию уже в органах правопорядка (т.е. порождает коррупционные
сети). Поэтому регулирующий подход к разрешению конфликта интересов,
несомненно, предпочтительнее примитивных попыток поставить общий заслон
коррупционному поведению чиновников. В новом Законе реализован именно этот
подход: здесь детально прописан процесс возникновения конфликта интересов,
установлена ответственность чиновника на каждой стадии этого процесса и
определены специализированные органы (комиссии) для контроля за поведением
чиновников. В эти комиссии должны войти, в частности, представители
общественности.
3. Согласно Указу Президента РФ «О Совете при Президенте Российской
Федерации по борьбе с коррупцией», создан совещательный орган «в целях оказания
содействия Президенту РФ в реализации его конституционных полномочий». Среди
основных уроков неудачного опыта антикоррупционной стратегии можно назвать
следующие:
Во-первых, институализация должна приводить к созданию не совещательного,
а полноценного антикоррупционного органа с публично-властными полномочиями.
Только тогда для него не будет существовать проблем запуска работы (Совет по
борьбе с коррупцией так и не начал свою работу в связи с фактором политической
конъюнктуры – сменой Правительства, победой действующего Президента на
выборах). Полноценный государственный орган будет иметь свои реальные
полномочия, а не «консультировать» другой институт власти. Примером, пусть не
совсем удачным, является активность вновь создаваемых правоохранительных
органов типа Госнаркоконтроля.
Во-вторых, проводимые через законодательство механизмы регулирования не
должны основываться на идее мгновенного запуска процедуры после её принятия в
качестве нормы права. Нормы права в российской правовой системе не имеют
ресурса автоматического действия. Перед внедрением необходимо проводить
пилотные эксперименты и принимать нормы уже по их результатам. Иначе они
окажутся очень красивыми, но не выполнимыми механизмами, которые только
дискредитируют идею.
Международно-правовые инициативы в области противодействия
коррупции и возможности их применения
Согласно Конвенции ООН против коррупции, принятой Резолюцией
Генеральной Ассамблеи 31 октября 2003 года, рекомендуются следующие правовые
меры по предупреждению коррупции:
1. Закрепление политики противодействия коррупции как отдельного
направления деятельности государственных органов власти.
2. Создание специального органа по противодействию коррупции.
3. Внесение изменений в законодательство о государственной службе с целью
внедрения антикоррупционных фильтров при рекрутирования
государственных служащих.
4. Внесение изменений в законодательство о государственной службе с целью
реализации принципа межсекторного паритета в оплате труда
государственных служащих, когда оклады устанавливаются с учетом
уровня оплаты труда в частном секторе.
Ст. 8 рекомендует широко применять такой инструмент ограничения
коррупции, как кодексы поведения публичных должностных лиц. В области
публичных закупок Конвенция стимулирует принятие изменений в текущее
законодательство о проведении закупок для государственных нужд, которые
устанавливают запреты на:
установление и использование любых условий и процедур,
ограничивающих свободную конкуренцию поставщиков продукции для
государственных и муниципальных нужд, за исключением случаев, прямо
предусмотренных законом;
немотивированное отклонение заявок на участие в соответствующих торгах
или принятие решения об отмене либо закрытии торгов;
создание любых препятствий к освещению средствами массовой
информации хода и результатов торгов на размещение заказов на закупку
продукции для государственных и муниципальных нужд;
выставление любых, не предусмотренных законом, требований по
установлению подлинности документов, подтверждающих квалификацию
поставщика;
участие на стороне учредителей таких торгов и поставщиков продукции
для государственных и муниципальных нужд супругов и близких
родственников лиц, замещающих государственные должности, должности
государственной и муниципальной службы, которые могут оказывать
прямое влияние на процесс формирования, размещение и контроль над
проведением государственных и муниципальных закупок.
Данная конвенция подписана Россией в декабре 2003 г. В настоящее время она
готовится к ратификации (ответственный орган – Министерство иностранных дел
РФ). За этим последует принятие большого числа законов, направленных на
имплементацию норм Конвенции в российское законодательство. Все это
целесообразно учесть при реализации антикоррупционной политики Республики
Татарстан.