3.1. Орган реализации антикоррупционной политики

Идея создания на определенном этапе реализации антикоррупционной

политики специализированного антикоррупционного органа основана на

понимании борьбы с коррупцией как полноценной и имманентной современному

государству функции. Речь идет не просто об одной из задач, стоящих перед

государством, которую следует решить и «закрыть тему», а именно о формировании и

институализации постоянного направления государственной деятельности,

наподобие таких базовых функций, как оборона, безопасность, социальное

обеспечение и др., т.е. о политике.

Создание специализированного антикоррупционного органа – это, конечно, не

панацея. Равно как это не должно быть и обычным бюрократическим ответом на

вызов времени: «есть проблема – создадим орган». Речь идет именно об

институализации новой базовой функции государства. Причем функции, в которой

доминирующей является не репрессивная ее часть, а координация антикоррупционной

политики и контроль за ее проведением, что предполагает выработку и реализацию

системы мер, направленных на ликвидацию (уменьшение) условий, порождающих,

провоцирующих и поддерживающих коррупцию во всех ее проявлениях. Другими

словами, идеология борьбы с коррупцией не может зиждиться только на выявлении и

привлечении к ответственности коррупционеров. Тем более в условиях, когда

Республика еще не в состоянии полностью положиться на правоохранительные и

судебные органы (которые, к тому же являются, главным образом, структурами

федерального подчинения). Это не означает, что на время требуется снизить

активность по выявлению коррупционеров и привлечению их к ответственности.

Наоборот, такая активность должна быть повышена. Но без организации системного

противодействия нельзя решить задачу подрубания самих корней коррупции.

В мире число стран, в которых учреждены специализированные органы по

борьбе с коррупцией, невелико. Как правило, они рождаются там, где коррупция

проникла в сами полицейские органы и спецслужбы. Поэтому практически все

подобные органы учреждены в азиатских странах, осознавших степень угрозы

коррупции (лишь один такой орган создан в Новом Южном Уэльсе – одном из штатов

Австралии).

Председатель Независимой антикоррупционной комиссии Гонконга –

наиболее мощного из антикоррупционных органов – так очертил основные условия,

которые необходимы для создания и успешной работы органа по борьбе с

коррупцией:

−уровень коррупции в стране должен достичь некоей критической точки,

когда политическое руководство страны осознает необходимость в

специальном органе по борьбе с коррупцией;

−орган должен быть независимым от структур исполнительной власти и

подчиняться только высшему руководителю страны;

−правила кадрового отбора должны способствовать найму и удержанию

наиболее достойных и безупречных;

−поскольку коррупционное проявление относится к числу наиболее сложно

раскрываемых, новый орган должен обладать чрезвычайными

полномочиями для проведения оперативных и следственных действий;

−поскольку возникает острая проблема контроля контролирующих, должна

быть создана эффективная система общественного контроля над

деятельностью специализированного органа;

−антикоррупционный орган может быть создан только в том случае, если

государство в состоянии его соответствующим образом финансировать.

В настоящее время есть две концепции антикоррупционного органа. Первая

предполагает создание специализированного полицейского ведомства (или

спецслужбы) по борьбе с коррупцией (такие органы были созданы, например, в

Гонконге, Сингапуре, Индии), хотя и с некоторыми вкраплениями аналитической,

мониторинговой антикоррупционной деятельности. Вторая концепция (пока менее

популярная) предполагает создание именно гражданского координационного органа.

Для Республики Татарстан тут, впрочем, пока нет свободы выбора, поскольку

нынешнее разграничение предметов ведения между Федерацией и ее субъектами не

позволяет образовывать в республиках, краях и областях правоохранительные органы

регионального подчинения. Однако, даже если бы это и было возможно, создание

антикоррупционного органа как органа, в первую очередь, полицейского, не является

целесообразным.

Во-первых, нецелесообразно совмещать сугубо полицейские функции с иными.

Об этом свидетельствует и опыт функционирования антикоррупционных органов в

ряде стран, где сугубо полицейские задачи явно доминируют над системными. К тому

же необходимо в общественном сознании укоренять мысль, что коррупции можно

противостоять только планомерной и системной деятельностью во всех сферах, а не

исключительно в полицейской. Поэтому, хотя и придется пережить период

неизбежной критики в создании «еще одной бюрократической структуры», но по

мере успехов антикоррупционного органа (при условии его политической поддержки)

эта критика сменится общественным доверием.

Во-вторых, акцент на полицейской функции нового органа вызвало бы

существенную оппозицию среди существующих правоохранительных органов и

спецслужб. Это тем более опасно, что наша полицейская система нуждается в

серьезном институциональном, функциональном и кадровом реформировании.

Добавление в нее еще одного элемента лишь усугубит процессуальную и

оперативную неразбериху.

В-третьих, статус правоохранительного органа предполагает право ведения

этим органом оперативно-розыскной деятельности и предварительного следствия. Но

это значит, что антикоррупционный орган в качестве полицейской структуры будет

поднадзорен прокуратуре. А целесообразнее, наоборот, поставить этот орган в

определенном смысле над прокуратурой с тем, чтобы у него была возможность

указывать на коррупционные проявления в самой ее деятельности.

Итак, каким видится специализированный антикоррупционный орган.

Задачи специализированного антикоррупционного органа. Целесообразно

возложить на данный орган ответственность за:

−организацию разработки направлений, форм и методов антикоррупционной

политики;

−контроль и содействие общественному контролю за реализацией

государственной антикоррупционной политики;

−координацию республиканских органов и организаций (отчасти

федеральных, расположенных на территории Республики Татарстан) по

проведению антикоррупционной политики;

−поддержку общественных объединений, чья деятельность направлена на

борьбу с коррупцией; помощь в организации антикоррупционного фронта;

−разработку либо организацию разработки проектов законов, направленных

на устранение условий, способствующих коррупции, и представление их

для внесения в качестве законодательной инициативы;

−организацию антикоррупционной экспертизы и проведение

антикоррупционной экспертизы вступивших в законную силу

республиканских законов и правовых актов органов государственной

власти РТ;

−проведение антикоррупционной экспертизы федеральных законов и иных

федеральных нормативных актов (при обнаружении в них существенных

условий, создающих или облегчающих коррупционные проявления,

результаты экспертизы передаются соответствующим республиканским

органам власти с целью их обращения к федеральным властным

структурам);

−организацию антикоррупционной экспертизы и проведение

антикоррупционной экспертизы проектов республиканских законов и

правовых актов органов государственной власти РТ;

−публичное вынесение оценки решений и действий лиц, занимающих

государственные должности в системе республиканской государственной

службы, с точки зрения этики государственной службы с целью выявления

и пресечения коррупционных проявлений;

−контроль над динамикой имущественного положения лиц, занимающих

государственные должности в системе республиканской государственной

службы;

−организацию мониторинга и проведение мониторинга коррупции в

Республике Татарстан;

−организацию антикоррупционного просвещения граждан в Республике

Татарстан;

−сотрудничество с международными и иностранными правительственными

и неправительственными организациями антикоррупционной

направленности.

Принципы формирования специализированного антикоррупционного

органа и гарантии добросовестности его членов. Во-первых, предлагается принцип

формирования данного органа разными ветвями власти, причем без права отзыва

члена, назначенного соответствующими государственными органами.

Предусматривается, что несколько властных институтов РТ будут иметь квоты для

формирования состава данного органа (здесь нет ничего нового, ибо примерно так

формируются, в частности, избирательные комиссии, а на федеральном уровне – еще

и Счетная палата РФ). Например, при численности антикоррупционного органа в 12

человек, четыре его члена могут назначаться Президентом РТ; четыре –

Государственным Советом РТ, четыре – делегироваться общественными

организациями.

Во-вторых, закладывается относительно небольшой срок полномочий (3 года)

данного органа плюс частая ротация его членов, причем многоступенчатая, т.е.

обновление органа частями.

В-третьих, предусматривается невозможность вновь занять должность члена

антикоррупционного органа без трехлетнего перерыва.

В-четвертых, одной из гарантий являются более благоприятные материальные

и социальные условия для членов антикоррупционного органа и сотрудников его

аппарата.

В-пятых, (и это, пожалуй, одно из главных отличительных свойств

предлагаемого антикоррупционного органа) – не формальное, а реальное

взаимодействие с институтами гражданского общества, специализирующимися на

противодействии коррупции. Речь идет не о «дежурных» декларациях о

сотрудничестве, а о функциональной невозможности данного органа осуществлять

свою деятельность без антикоррупционных общественных сил. Фактически речь идет

о некоем эксперименте по опробованию новой философии публично-властной

деятельности. Тем самым, с одной стороны, появляется гораздо больше

возможностей для повышения эффективности антикоррупционной деятельности

будущего органа. С другой стороны, создаются дополнительные гарантии от

бесконтрольности самого этого органа.

Разумеется, ничто не может полностью исключить возможность появления в

данном органе недобросовестных людей. Но такие гарантии все-таки минимизируют

возможность его коррумпированности.

Залог ожидаемой эффективности антикоррупционного органа кроется в

публичности самой его деятельности. Конечно, и сегодня СМИ публикуют

всевозможные материалы, в которых приводятся факты коррупционных проявлений.

Но пока политическая система как на федеральном уровне, так и в Республике

Татарстан устроена так, что эти сигналы воспринимаются зачастую как проявления

«информационных войн», нападок одного «клана» на другой. Произошла даже

некоторая девальвация такого рода материалов. Иное дело – когда государственный

антикоррупционный орган после тщательного расследования (в форме публичных

слушаний с обязательным присутствием должностных лиц и их обязанностью

отвечать на вопросы) выносит свой вердикт. Разумеется, этот вердикт не будет иметь

преюдициального характера, т.е. обязанности для правоохранительных органов и

судов принять без проверки и доказательств факты, установленные данным

решением. Но такого рода официальное мнение государственного органа уже не

сможет быть проигнорировано иными государственными органами (к тому же в

соответствующем законе должны быть установлены и меры юридической

ответственности). Роль таких решений будет радикально повышаться по мере

установления реальной политической конкуренции, реальной политической

ответственности.

Антикоррупционный орган будет также выдавать предписания о ликвидации

обнаруженных условий, способствующих коррупции в том или ином органе; делать

представления о наложении на соответствующих должностных лиц дисциплинарных

наказаний, вплоть до увольнения от должности; передавать материалы своих

проверок правоохранительным органам для возбуждения уголовного дела.

Во-вторых, это – относительная императивность для государственных (в т.ч.

федеральных) органов учитывать результаты антикоррупционной экспертизы

проектов правовых актов или актов, вступивших в законную силу.

В-третьих, – право антикоррупционного органа наблюдать за проведением

торгов, конкурсов, аукционов и проч., проводимым по государственным

(республиканским) заказам, государственным закупкам, продаже государственного

имущества.

В-четвертых, антикоррупционный орган должен стать центром, куда

поступают и где анализируются специальные декларации государственных служащих

и высших должностных лиц РТ, свидетельствующие о динамике их имущественного

положения, а также о соответствии реальных расходов и доходов.

Таким образом, антикоррупционный орган берет под свой контроль наиболее

важные точки в деятельности государственного аппарата, где возможны

коррупционные проявления, и при этом постоянно информирует общество о

результатах своей деятельности. Такая парадигма сможет сделать этот орган гораздо

более опасным для коррупционеров, чем даже правоохранительные органы,

спецслужбы и суды, тем более сегодня, когда никто с уверенностью не может сказать,

что внимание данных органов к тем или иным персонам есть объективное и

полностью законное включение правового механизма пресечения коррупции, либо

что прекращение уголовного дела, оправдательный приговор, решение по

гражданскому делу полностью основаны на законе и объективны.