ВПЛИВ ІСТОРИЧНОГО ДОСВІДУ НА ПРОЦЕС РЕФОРМУВАННЯ ПРОКУРАТУРИ УКРАЇНИ

На сьогодні дедалі загострюється питання про місце та роль

прокуратури у механізмі державної влади України, дедалі палкішими стають

дискусії про шляхи її реформування. Реформа, яка передбачає відновлення

життєздатності вітчизняної прокуратури, потребує врахування принаймні двох

важливих факторів. По-перше – це історична лінія становлення і розвитку

прокуратури України, а по-друге – це ті міжнародні ідеали й стандарти, яких

ми прагнемо досягнути.

В основі процесу реформування правової системи будь-якої країни

лежить її правова традиція. Причому немає значення, цей дав досвід негативні

чи позитивні результати. Цей досвід є спадком майбутніх поколінь, який має

стати предметом критичного аналізу та переосмислення, з метою власного

вдосконалення. Водночас традиція права у своїй основі нерозривно

переходить від покоління до покоління. І саме у цьому аспекті простежується,

як зароджувалась і розвивалась вітчизняна прокуратура.

Історію прокуратури України можна поділити на декілька етапів.

Традиційно вважається, що прообраз вітчизняної прокуратури було створено

Петром I, який 1722 року своїм Указом Урядовому Сенату встановив:

«Надлежит быть при Сенате Генерал-Прокурору й Обер-Прокурору, а также

во всякой коллегии по прокурору, которые должны будут рапортовать

Генерал-Прокурору».

Спочатку, прокуратура створювалась як представницький орган

влади імператора. Цей орган мав здійснювати від її імені та за її дорученням

постійний нагляд і контроль за діями й рішеннями Урядового Сенату, інших центральних і місцевих установ. Суть самої посади прокурора її засновник

Петро І висловив так: «Сей чин яко око наше!»

Другим важливим етапом становлення вітчизняної прокуратури можна

назвати Судову реформу 1864 року, яка істотно змінила інститут прокуратури.

Укладачі Судових Статутів при вирішенні питання про прокуратуру

орієнтувалися на західноєвропейські зразки. Внаслідок цього змінився тип

прокуратури: з установи наглядової вона була перетворена на орган

кримінального переслідування. Кримінальне переслідування розумілося в той

час як уся обвинувальна діяльність прокуратури, від порушення кримінальної

справи до підтримання обвинувачення в суді. Після реформи збереглася єдина

ієрархічна система органів прокуратури, що підпорядковувалися генерал-

прокурору (його функції покладалися на міністра юстиції). Прокурори

перебували при судах, але жодним чином не були їм підконтрольні. Навпаки,

прокурор стежив за дотриманням судами правил їх устрою і діловодства, брав

участь у розгляді дисциплінарних справ судових працівників і опротестовував

рішення по них, направляв свої характеристики на суддів міністру юстиції.

Закон підпорядковував прокурору поліцейське дізнання, покладав на нього

нагляд за провадженням досудового слідства, в якому поєднувалися

керівництво діями судового слідчого і нагляд за законністю його дій і рішень.

Прокурор приносив касаційні і апеляційні протести на вироки судів, наглядав

за виконанням вироків. При розгляді судами цивільних справ прокуратура

виконувала тільки законоохоронну функцію. Прокурори наглядали за

дотриманням законності в місцях ув’язнення. За прокурором зберігалося право

брати участь у засіданнях губернських органів.

Третій етап розвитку прокуратури України припадає на Лютневу

революцію 1917 року, коли була створена і функціонувала як підсистема

державної влади Українська Центральна Рада. Першим законодавчим актом

про прокуратуру України був Закон «Про утворення Генерального Суду», у

складі якого діяли цивільний, кримінальний та адміністративний департаменти

та прокураторія. У прокураторії за штатним розкладом було передбачено

посади: старший прокурор, три прокурори, писар і помічник писаря. 4 січня 1918 року Центральна Рада прийняла Закон «Про урядження прокураторського

нагляду на Україні», на підставі якого прокураторії створювалися при

апеляційних та окружних судах. Прокуратори призначалися Генеральним

секретарем судових справ.

З квітня до листопада 1918 року в Україні діє Гетьманат, який

розпустив Центральну Раду й уряд і скасував усі її закони. Гетьман України

П. Скоропадський 8 липня 1918 року затвердив ухвалений Радою Міністрів

України Закон «Про утворення Державного Сенату», яким регламентувалися

питання організації та діяльності прокуратури.

У листопаді 1918 року Директорія відновила діяльність Генерального

Суду, який отримав назву «Надвищий Суд Української Народної Республіки»,

до штату якого належала прокураторія. У січні 1919 року Рада Народних

Міністрів УНР затвердила штат Надвищого Суду, куди входили 7 прокурорів.

Незважаючи на нетривале існування УНР та нереалізованість

започаткованого, вирішення сьогоднішніх проблем потребує належної

уваги до тодішнього бачення місця прокуратури у системі державних

органів.

Четвертий етап розвитку прокуратури в Україні починається з лютого

1919 року, коли Декретом Ради народних комісарів України від 14 лютого

1919 року «Про суд» разом із судовими установами, які існували на території

України до встановлення радянської влади, було ліквідовано і прокуратуру.

Після прийняття цього Декрету, нагляд за законністю зосередився у

Народному комісаріаті юстиції та його місцевих органах – губернських і

міських юридичних відділах.

28 червня 1922 року було створено Державну прокуратуру УРСР

відповідно до постанови ВУЦВК, якою затверджено Положення про

прокурорський нагляд. Вона стала прокуратурою «змішаного» типу, в її

рамках було поєднано функції дореформеної і пореформеної прокуратури –

нагляд за виконанням законів і кримінальне переслідування, які було

пристосовано до нових умов. Державна прокуратура входила до складу

Мінюсту. Керівником прокуратури як прокурор республіки був Народний

комісар юстиції УРСР.

У безпосередньому віданні Прокурора УРСР був відділ прокуратури,

що входив до складу Наркомюсту УРСР. При прокуратурі УРСР були його

помічники, які затверджувалися і звільнялися Президією ВУЦВК на подання

Прокурора УРСР. Місцевими органами прокуратури УРСР були призначувані

Прокурором УРСР прокурори губерній, які мали помічників, що також

призначалися і звільнялися Прокурором УРСР.

З утворенням Союзу РСР 1925 року були внесені зміни до Конституції

УРСР 1919 року. Прокурор республіки почав іменуватися Генеральним

прокурором республіки. Державна прокуратура, як і раніше, перебувала у

складі Наркомюсту УРСР. Народний комісар юстиції одночасно обіймав

посаду Генерального прокурора республіки і входив до складу Ради народних

комісарів УРСР. Повноваження Прокуратури УРСР були визначені

Положенням про судоустрій УРСР в розділі «Про Державну прокуратуру».

1933 року було створено централізовану прокурорську систему в

межах СРСР, куди ввійшла складовою частиною і прокуратура УРСР, і в

цьому статусі перебувала до здобуття Україною незалежності. З прийняттям

Конституції Української РСР 1937 року найменування Генеральний прокурор

було скасовано. Ця посада почала називатись – Прокурор УРСР. Прокуратура

республіки повністю підпорядковувалась Прокуратурі Союзу РСР. Прокурор

призначався Генеральним прокурором Союзу РСР і був йому підзвітний. Це

положення прийняла і Конституція УРСР 1978 року.

На початку 90-х років розпочалися зміни в політичному та державному

житті Союзу РСР, у зв’язку з чим було розширено коло питань, які підлягали

віданню Української РСР. З огляду на це були внесені принципові зміни до

глави 19 «Прокуратура» Конституції УРСР. Прокурор знову став іменуватися

Генеральним прокурором. Встановлено, що на посаду він призначається

Верховною Радою, відповідальний перед нею і тільки їй підзвітний. Верховна

Рада Української РСР 24 серпня 1991 року проголосила створення незалежної

самостійної держави — України. Розпочалася активна робота зі створення правової бази незалежної держави. 5 листопада 1991 року Верховна Рада

України прийняла нині діючий Закон «Про прокуратуру».

Таким чином, вітчизняна прокуратура як державний орган

утворилась у лоні монархічної влади. Первинно, на нашу думку, її можна

розглядати як орган верховної влади з нагляду за дотриманням і

забезпеченням її волі. Можливо, саме у цьому й криється коріння сучасної

боротьби між президентською і парламентською владою у підпорядкуванні

собі прокуратури.

Проте у певні історичні періоди (Судова реформа 1864 р., УНР)

простежується тяжіння прокуратури до системи судової влади, але з її

автономним статусом. Причому ці історичні періоди України, вважаю, були

одними з демократичних і прогресивних у ХІХ та на початку ХХ ст.ст.

Специфіка радянського періоду наклала найбільший відбиток на стан

сучасної прокуратури. Саме завдячуючи тому періоду ми сьогодні маємо

змішаний тип прокуратури, коли функція нагляду за дотриманням законів

поєднується з функцією кримінального переслідування. Проте збереження

радянської традиції та пострадянської моделі прокуратури на сьогодні є

невиправданим. В умовах радянської однопартійності стара модель

прокуратури абсолютно вписувалась у ту систему влади. Сучасні ж умови

організації влади, специфіка «капіталістичних відносин» та політичної

багатопартійності вимагають іншої, реально незалежної та сильної

прокуратури, здатної забезпечити «щитом і мечем» рівне право для всіх.

З наведеного історичного екскурсу видно, що ми маємо багатий

досвід в організації прокурорської системи, і ці знання передусім заслуговують

на увагу і критичний аналіз.

Другим блоком розглядуваної теми – є міжнародний досвід, а точніше,

правові моделі організації прокуратури у світі.

В міру формування сучасних національних правових систем у

європейських країнах склалися різні моделі прокуратури, що згодом були

перенесені й в інші частини світу. Особливості цих моделей характеризуються як статусом прокуратури – органу державної влади, так і змістом її функцій і

повноважень.

На сьогоднішній день, виходячи з місця прокуратури в системі

державних органів, можна виділити чотири групи країн:

1) країни, де прокуратура входить до складу міністерства юстиції, хоча

при цьому може відноситися до органів правосуддя і діяти при судах, а

прокурори можуть належати до суддівського корпусу (магістратури);

2) країни, де прокуратура цілком включена до складу судової системи і

знаходиться при судах або користується в рамках судової влади

адміністративною автономією;

3) країни, де прокуратура виділена в самостійну систему й підзвітна

парламенту чи главі держави;

4) країни, де прокуратури чи її прямого аналога взагалі немає.

До першої групи країн належать, зокрема, США, Франція, Бельгія,

Нідерланди, Данія, Польща, Румунія, Ізраїль, Японія, Естонія, Сирія. Причому

якщо у Польщі міністр юстиції – це одночасно і Генеральний прокурор, а в

США і Канаді – Генеральний атторней, то у Франції й Естонії ці посади

розділені. У більшості названих вище країн прокурори діють при судах. У

США на основі синтезу англійських і континентальних традицій склалася

атторнейская служба – типовий для даної країни інститут державної влади, що

не має точного аналога в правових системах інших країн. У США атторнеї не

«прив’язані» до судів і мають цілком самостійний щодо судової системи

статус. Повноваження атторнейской служби по карному переслідуванню

подібні до функцій прокуратур інших держав, тому американську

атторнейскую службу зазвичай називають «прокуратурою», а самих атторнеїв

– прокурорами. Відмінність атторнейских служб США від європейських

прокурорських органів полягає в тому, що вони не мають наглядових за

законністю функцій, грають особливу політичну роль в американському

суспільстві, не зазнають суворої ієрархічної співпідпорядкованості: місцеві

атторнейські органи не підлеглі органам штатів, штатні не підлеглі

федеральним.

У Франції, згідно з Ордонансом № 58-1270, що містить органічний

Закон про статус магістратури 1958 р., прокурори перебувають під

керівництвом і контролем вищестоящих керівників і підкоряються міністру

юстиції. При Касаційному суді й апеляційних судах діють генеральні

прокурори, при трибуналах великого процесу — прокурори республіки.

До другої групи країн належать, зокрема, Іспанія, Колумбія, Болгарія,

Латвія. Так, в Іспанії, відповідно до Закону 1981 року, яким регулюється

Органічний статут Прокуратури, прокуратура сприяє юстиції в захисті

законності, прав громадян і охоронюваного законом публічного інтересу в

силу своєї функції чи за клопотанням зацікавлених осіб, а також стежить за

дотриманням незалежності трибуналів і захищає в них публічні інтереси.

Будучи включена в систему судової влади з функціональною автономією,

прокуратура виконує свої функції відповідно до принципів єдності дій та

ієрархічної залежності. Органи прокуратури діють при судах аж до

провінційного рівня включно. Очолює систему Генеральний прокурор

держави, якого призначає Король за поданням Уряду після заслуховування

думки Генеральної ради судової влади. В ієрархії судової влади він вважається

другою особою після голови Верховного трибуналу.

Третю групу країн утворюють головним чином соціалістичні (В’єтнам,

КНР, КНДР, Куба, Лаос) і постсоціалістичні держави. У цих країнах на

прокуратуру разом зі згаданими вище функціями зазвичай покладається так

званий загальний нагляд за законністю, об’єктами якого є державні органи,

громадські об’єднання, господарські організації, різного роду установи та

фізичні особи. Починаючи з Конституції СРСР 1936 року, конституції

соціалістичних країн незмінно закріплювали статус прокуратури як одного з

найважливіших державних органів. Певною мірою ця традиція зберігається в

конституціях багатьох постсоціалістичних держав.

Незалежний статус мають також прокуратури в країнах Латинської

Америки, що володіють, як записано в конституціях, «адміністративно-

фінансовою і функціональною автономією». Своєрідність цього регіону

полягає в наявності у низці держав (Колумбія, Еквадор та ін.) ніби одночасно двох прокуратур: одна зазвичай виконує функції карного переслідування, а

друга займається загальним наглядом і захистом прав людини. У такий спосіб

вирішується колізія між деякими функціями прокуратури.

Прикладом країн четвертої групи може бути Великобританія, де

прокуратури як особливого інституту практично немає. Генеральний атторней

очолює адвокатський корпус, представники якого в необхідних випадках

виступають на судових процесах як обвинувачі. Коли ж слухаються особливо

важливі кримінальні справи, обвинувачення підтримує спеціальна посадова

особа — Директор публічних переслідувань. Аналогічна система відтворена в

багатьох колишніх англійських колоніях, хоча нерідко з істотними

модифікаціями.

З огляду на історичний та міжнародний досвід можна запропонувати

певне бачення предмета та шляхи вирішення його проблем.

На мою думку, найбільшою проблемою в організації вітчизняної

прокуратури є її політична залежність. Кардинальних змін потребує статус

Генерального прокурора. Показовим є той приклад, що майже жодний

Генпрокурор за період української незалежності не відслужив до кінця 5-

річний строк повноважень. Останні конституційні зміни принципово не

змінили залежність Генпрокурора. Як і раніше, він перебуває під впливом

політичних інтересів Президента (його оточення) та правлячих політичних сил

парламенту, оскільки вони прямо впливають на його кар’єру.

Чи є з цього кола вихід? Немає, якщо обертатися навколо старих

правових традицій петрівського самодержавства чи політичної

однопартійності радянського періоду. З іншого боку, як це не тяжко

сприймається вітчизняними практиками та науковцями, але вихід може бути

саме у віднесенні Прокуратури України до системи органів судової влади.

Такий реформаційний хід дасть можливість істотно змінити статус

Генерального прокурора у бік посилення його політичної незалежності. За

таких умов Генеральний прокурор України міг би призначатися із кола суддів

Верховного Суду України, зокрема із заступників Голови Верховного Суду

України. Залишаючись суддею Верховного Суду України (зберігаючи статус судді та суддівську незмінюваність), такий Генеральний прокурор відчував би

себе упродовж строку призначення (5–7 років) впевнено і незалежно. Завдяки

цьому, можливо, і змінилася б та негативна традиція політичного догоджання

у розслідуванні резонансних кримінальних справ та фактів злочинної чи

корупційної діяльності, де фігурують високопосадовці. Зміцнення статусу

Генпрокурора зміцнить всю систему органів прокуратури.

Іншим, надзвичайно складним питанням реанімації вітчизняної

прокуратури є зрощення працівників прокуратури із бізнес структурами, що

породило надзвичайно негативне явище – корупцію правоохоронних органів.

Але, як кажуть у народі, «Риба псується з голови», то саме з голови й треба

відроджувати вітчизняну прокуратуру.