ПОВНОВАЖЕННЯ ПРОКУРОРА ПРИ ЗДІЙСНЕННІ НАГЛЯДУ ЗА ОПЕРАТИВНО-РОЗШУКОВОЮ ДІЯЛЬНІСТЮ

Професіоналізація, інтернаціоналізація злочинності та підвищення її

суспільної небезпечності потребує перебудови організації діяльності

правоохоронних органів, їх форм та методів для адекватного реагування на її

прояви. Суттєвих змін у зв’язку з цим мають зазнати і повноваження

прокурора при здійсненні нагляду за оперативно-розшуковою діяльністю (далі

– ОРД).

Проведене нами дослідження оперативно-розшукових та кримінальних

справ, у яких у той чи іншій спосіб використовувалися матеріали ОРД,

показало, що завдяки ОРД розкривається понад 85% тяжких та особливо

тяжких злочинів, а у таких сферах злочинної діяльності, як злочини проти

держави, посадові злочини, злочини, здійснювані організованими групами, –

до 100%.

Разом з тим аналіз оперативно-розшукових та кримінальних справ

свідчить, що до 90% цінної оперативно-розшукової інформації, яка б могла

бути використана в інтересах кримінального судочинства, залишається

невитребуваною, що обумовлено не лише об’єктивними чинниками самої

природи ОРД (неможливістю здійснення заходів щодо її легалізації,

розголошення форм та методів ОРД, конфіденційних відносин, забезпечення

безпеки осіб, які брали участь в ОРД та можуть бути допитані як свідки у

кримінальній справі, тощо), а й суттєвими недоліками організаційно-

управлінського та правового характеру (відсутністю у Законі «Про

оперативно-розшукову діяльність» (далі – Закон про ОРД) переліку

оперативно-розшукових заходів, переліку оперативно-розшукових справ та їх змісту, визначеного порядку надання матеріалів ОРД слідчому, їх обсягу та

змісту, визначення у законодавстві України повноважень слідчого на

отримання матеріалів ОРД від оперативно-розшукового підрозділу,

недосконалістю повноважень прокурора при здійсненні нагляду за ОРД тощо).

При визначенні повноважень прокурора у сфері здійснення нагляду за

ОРД ми виходимо з концепції відомчого досудового слідства, яка нам здається

найперспективнішою для сучасної України, відповідно до якої досудове

провадження повинно здійснюватися уповноваженими відомствами згідно з їх

функціональними призначенням (органами внутрішніх справ, органами

державної безпеки, органами податкової адміністрації). ОРД оперативно-

розшукових підрозділів цих відомств повинна бути спрямована як на

превенцію відповідних злочинів, так і виконувати інформаційно-

забезпечувальну функцію досудового провадження. І ОРД, і досудове слідство

мають бути підпорядковані прокурору як головному носію функції

кримінального переслідування з розширенням його повноважень у цій сфері.

Виходячи із зазначеного, вважаємо за доцільне більш чітко визначити у

законодавстві України об’єкт, предмет, межі та суб’єктів прокурорського

нагляду за ОРД.

Об’єктом прокурорського нагляду в сфері ОРД є дотримання

законності в діяльності підрозділів, що здійснюють ОРД, та їх посадових осіб.

Поняття предмета нагляду за своїм призначенням близьке до поняття

об’єкта. Його слід використовувати як таке, що конкретизує об’єкт нагляду,

наприклад, конкретні дії чи відповідні акти уповноважених осіб, що

здійснюють ОРД, законність яких оцінюється в ході здійснення

прокурорського нагляду (законність і обґрунтованість підстав для заведення,

зупинення, закриття оперативно-розшукової справи, для проведення ОРЗ,

порядок надання матеріалів ОРД слідчому тощо).

На наш погляд, у законодавстві, що регламентує прокурорський нагляд

у сфері ОРД, слід виділяти об’єкт та предмет прокурорського нагляду.

Враховуючи викладене, вважаємо за доцільне назву ст. 29 Закону України

«Про прокуратуру» змінити на таку: «Об’єкт і предмет прокурорської діяльності», доповнити статтю ч. 1 такого змісту: «Об’єктом нагляду є

дотримання законності в діяльності підрозділів, що здійснюють оперативно-

розшукову діяльність, органів дізнання та досудового слідства». У зв’язку з

цим ч. 1 вважати ч. 2 і викласти у такій редакції: «Предметом нагляду є

законність конкретних дій та актів уповноважених осіб, що здійснюють

оперативно-розшукову діяльність, дізнання та досудове слідство». Пункт 4

чинної редакції ч. 2 ст. 29 «Закону про прокуратуру» викласти в такій редакції:

«… охороні прав і законних інтересів громадян, які перебувають під

слідством, та громадян, щодо яких провадяться оперативно-розшукові

заходи».

Більш докладно предмет прокурорського нагляду у сфері ОРД

визначений у ст. 14 Закону про ОРД та низці відомчих нормативно-правових

актів.

Межі прокурорського нагляду в сфері ОРД у ч. 3 ст. 14 Закону про

ОРД визначено у такий спосіб: «Відомості про осіб, які конфіденційно

співробітничають або співробітничали з розвідувальним органом України,

належність конкретних осіб до кадрового складу розвідувальних органів, а

також форми, методи і засоби розвідувальної діяльності та організаційно-

штатна структура розвідувальних органів до предмета прокурорського нагляду

не належать». На наш погляд, така редакція цієї норми потребує уточнення,

оскільки аналіз сутнісних ознак ОРД, контррозвідувальної діяльності

контррозвідувальних органів України та розвідувальної діяльності

розвідувальних органів України дає підстави для висновку, що ОРД,

контррозвідувальна й розвідувальна діяльність зазначених органів є

самостійними видами державної діяльності. ОРД – це самостійний вид

правоохоронної діяльності, яка здійснюється в установленому законом

порядку уповноваженими на це державними органами та їх посадовими

особами у формі правових відносин шляхом проведення комплексу

організаційно-управлінських та оперативно-розшукових заходів, спрямованих

на пошук і фіксацію фактичних даних про протиправні діяння окремих осіб та

груп, відповідальність за які передбачена КК України, їх встановлення та розшук з метою попередження, припинення цих правопорушень, а також

сприяння досягненню мети й завдань кримінального судочинства. До її складу

не можна включати контррозвідувальну та розвідувальну діяльність

зазначених органів. Враховуючи, що об’єкт, предмет та межі прокурорського

нагляду за контррозвідувальною діяльністю та розвідувальною діяльністю

розвідувальних органів України встановлені відповідно законодавством

України про контррозвідувальну діяльність та розвідувальну діяльність, межі

прокурорського нагляду в сфері ОРД повинні бути викладені у ч. 3 ст. 14

Закону про ОРД у такий спосіб: «Відомості про осіб, які конфіденційно

співробітничають або співробітничали з підрозділами, що здійснюють

оперативно-розшукову діяльність, належність конкретних осіб до негласного

складу підрозділів, що здійснюють оперативно-розшукову діяльність, а також

форми, методи і засоби оперативно-розшукової діяльності та організаційно-

штатна структура органів, уповноважених на здійснення оперативно-

розшукової діяльності, до предмета прокурорського нагляду не належать».

Аналіз положень ст. 14 Закону про ОРД дає підстави для висновку, що

прокурор згідно з вимогами таємного діловодства має право на ознайомлення з

усіма матеріалами ОРД, які містяться в оперативно-розшуковій справі й

входять до предмету прокурорського нагляду. Це повною мірою стосується й

тих матеріалів, у яких зазначаються підстави для проведення оперативно-

розшукових заходів, строки їх проведення, а також фіксуються отримані при

цьому результати. Така постановка питання є логічною й відповідає сутності

прокурорського нагляду у сфері ОРД.

Разом з тим окремі відомчі нормативно-правові акти встановлюють для

її реалізації необґрунтовані перепони. В окремих із них зазначається, що

посадові особи оперативних підрозділів не вправі надавати виконуючому

наглядові функції прокурору відомості та оперативні матеріали, що можуть

розшифровувати осіб, які були або є гласними чи негласними штатними і

позаштатними працівниками або конфіденційно співробітничали з

оперативними підрозділами, надану ними інформацію до моменту її легалізації

у встановленому порядку, а також ті матеріали, що не визначені в наказі керівника відповідного органу. З урахуванням того, що Законом про ОРД не

встановлений перелік оперативно-розшукових справ, окремими відомчими

нормативно-правовими актами встановлена їх структура та зміст. Матеріали,

які свідчать про хід та результати оперативно-розшукових заходів, у тому

числі й тих, що обмежують конституційні права громадян (ч. 2 ст. 8 Закону

про ОРД), містяться у тій частині оперативно-розшукової справи, яка не

надається прокурору для виконання ним наглядових функцій. З огляду на це

на практиці складається парадоксальна ситуація – прокурор перевіряє

законність підстав для проведення відповідного оперативно-розшукового

заходу, підстав для заведення оперативно-розшукової справи, проте не може

перевірити законність отримання матеріалів ОРД за результатами проведення

відповідних оперативно-розшукових заходів, ознайомитися з конкретними

результатами оперативно-розшукового заходу, визначитися у доцільності та

напрямах використання їх в інтересах кримінального судочинства.

Для усунення неузгодженості між приписами ст. 14 Закону про ОРД та

відомчими нормативно-правовими актами доцільно Закон про ОРД доповнити

окремою нормою, у якій встановити перелік оперативно-розшукових справ, а

також їх структуру та зміст, а також вказати у відомчих нормативних актах,

що прокурору надається оперативно-розшукова справа у повному обсязі за

винятком лише тієї її частини, де зосереджуються дані про оперативні

джерела.

Хоча форми та методи ОРД не повинні входити до предмету

прокурорського нагляду, оскільки вони перебувають поза межами правового

регулювання, проте у сьогоднішніх реаліях при здійсненні прокурорського

нагляду за ОРД не має підстав не надавати прокурору матеріалів ОРД,

отриманих за результатами відповідних оперативно-розшукових заходів, з

причини, що йому можуть стати відомі форми та методи отримання

відповідних матеріалів ОРД, оскільки саме законність їх отримання складає

основний зміст предмета прокурорського нагляду у зазначеній концепції

організації досудового провадження, ОРД та прокурорського нагляду.

Для підвищення ефективності прокурорського нагляду у сфері ОРД та

досудовому слідстві прокурор повинен бути уповноважений давати вказівку

підрозділу, що проводить ОРД, на проведення конкретного оперативно-

розшукового заходу для отримання певних матеріалів ОРД, що можуть бути

використані як приводи та підстави для порушення провадження у

кримінальній справі, проведення слідчих дій, отримання фактичних даних, що

можуть бути доказами у кримінальній справі, та прийняття інших

процесуальних рішень, не втручаючись у форми та методи його проведення,

які є виключною компетенцією підрозділів, що здійснюють ОРД.

Для підвищення законності проведення оперативно-розшукових

заходів, що обмежують конституційні права громадян, та реалізації функції

прокурора по здійсненню прокурорського нагляду за ОРД, і особливо в ході її

проведення в інтересах кримінального судочинства, дозвіл на проведення

таких заходів повинен давати голова Апеляційного суду чи його заступник за

поданням прокурора області чи його заступника на підставі подання

прокурора району чи міста та їх заступників прокурору області чи його

заступнику. Зазначене положення доцільно закріпити у ст. 8 Закону про ОРД.

У цьому контексті актуалізується необхідність до системи підготовки

та підвищення кваліфікації прокурорських кадрів ввести спеціальну

дисципліну, у якій би розкривалися питання правового регулювання ОРД,

основ оперативно-розшукової тактики, використання матеріалів ОРД у

кримінальному процесі та питання щодо особливостей прокурорського

нагляду за ОРД.